跨縣域飲用水源地生態補償機制的實施應用與探索
——以麗水市級飲用水源地為例

留瑩瑩，葉曉云，季康樂，周曦璽

（1.麗水市蓮都區生態環境服務中心，浙江 麗水 323000；2.青田縣環境監測站，浙江 麗水 323900；3.麗水市土壤與固體廢物管理中心，浙江 麗水 323000）

近年來，全國各地區、各有關部門都在有序推進生態保護補償機制建設，并取得了階段性進展及成效[1]，同時也帶來了不菲的生態效益[2]。一直以來，飲用水源的安全關系到人民群眾的身體健康和社會穩定，而麗水市級飲用水生態補償工作一直是重保護輕補償，導致生態保護補償的范圍偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的體制機制也不完善。因此，在實施飲用水水源地生態保護補償機制時，應進一步加大生態建設和保護力度，這不僅是調動各方積極性、保護好生態環境的重要手段，也是生態文明建設的重要內容。

1 水源地概況

麗水市現有黃村水庫和玉溪水庫兩座市級飲用水水源保護地，分別于2001年、2007年建成投用，設計日取水量均為10 萬 噸/日，供水范圍包括蓮都區主城區、開發區以及部分鄉鎮，總服務人口達45萬人，歷年水質均為Ⅰ-Ⅱ類，水質優良，這對保障居民飲水安全，提高居民生活用水質量，促進麗水市區經濟持續、穩定發展起到了重要作用。

兩個水庫保護區范圍均跨縣域，其中，黃村水庫保護區范圍涉及蓮都區黃村鄉及縉云縣方溪鄉、石筧鄉；而玉溪水庫保護區范圍涉及蓮都區大港頭鎮及云和縣石塘鎮。根據《麗水市飲用水水源保護條例》的相關規定，水源保護區內不得開展畜禽養殖、經營農家樂及工業生產等項目。為此，保護區范圍內人們的經濟發展權受損，亟需建立兼顧綠色發展的生態補償長效機制，以促使飲用水源地的保護工作形成良性循環，并有效解決飲用水源保護區內經濟社會發展和水源保護之間的矛盾。

2 生態補償機制構建思路

結合省內外調研情況，考慮到《管理辦法》的落地性及實用性，以及避免繁冗的補償流程打擊保護者的積極性，麗水市級飲用水源地生態補償機制的制定思路簡單有效，其流程大致分為“資金籌集→資金分配→資金使用”，具體內容詳見圖1，同時，在《管理辦法》中分別以總則、補償資金籌集、補償資金預算及分配、補償資金使用、責任與考核、附則六個部分予以明確。

圖1 麗水市級飲用水源地生態補償機制流程圖

2.1 總則

在總則中，主要闡述了制定依據、制定原則、適用范圍以及組織形式。由于該辦法為規范性文件，考慮到后續在建灘坑水庫飲用水源地的納入、保護區范圍調整及考核側重點隨著保護要求而變化等因素，將分配權重、系數、分配考核細則等以《麗水市級飲用水水源地保護生態補償分配細則及考核辦法（試行）》為標準。在實際工作中，就飲用水生態補償工作專門成立領導小組，以確保資金充足，同時，明確了各相關部門職責。

2.2 籌集補償資金

目前，國內各地生態補償資金來源主要包括四個方面：一是原水價格提取，在原水價格中明確水源地保護資金，按年度實際用水量提取；二是統一水資源費收支管理，部分水資源費納入專項資金；三是排污費（稅）和排污權有償使用費，按比例提取納入生態補償資金；四是財政支出，基本所有區域均采用此方式，并輔以上三種方式。本次《管理辦法》目前僅考慮因水源保護給當地鄉鎮造成的直接損失，通過對生態環境保護直接投入的水源保護區的生態環境管理、水源保護區水源保護工程建設、水源保護區農業經濟補償三類進行測算，近期約1 200萬元，遠期需1 600萬元，測算說明詳見表1。

表1 補償資金額需求測算

在水源地生態補償資金額確定后，籌集是由原水價格提取與財政部門籌集兩部分組成，依據“誰受益、誰補償，誰保護、誰受償”的原則，黃村水庫和玉溪水庫專項資金實行因素法分配，即根據各地保護區級別綜合系數、保護區面積、水域面積確定分配比例。

2.3 補償資金的預算及分配

根據國內各地生態保護專項資金分配及溫州市實地調研，結合麗水市實際情況及《麗水市飲用水水源保護條例》第十二條：“生態補償標準的確定應當以飲用水水源水質、水量作為主要參考因素，統籌考慮因保護對飲用水水源地經濟社會發展受影響等因素”，綜合考慮黃村水庫和玉溪水庫取水量（黃村水庫年取水量為玉溪水庫的2.6倍）、保護區涉及村莊、人口（黃村水庫為玉溪水庫的1.45倍）、耕地（黃村水庫為玉溪水庫的1.2倍）等，并結合各地落實水源地保護責任考核結果進行分配。此外，考慮黃村水庫作為主要飲用水源地，準保護區上游石筧鄉、大洋鎮在飲用水水源保護中做了較多工作，且黃村水庫現有每年100萬的專項資金涉及黃村鄉、方溪鄉、石筧鄉、大洋鎮4個鄉鎮，按照原有分配鄉鎮保留的原則實行定額分配。

2.4 補償資金的使用

根據省內外已實施飲用水源地生態補償的10余個市縣[3]調研來看，目前，主流補償形式仍以轉移支付為主。補償形式一種是定額補助，又可分為因素分配法和固定資金補助法兩種形式。其中，因素分配法即按照水庫集雨區面積、人口、水域面積等，計算各受償鄉鎮的分配額，并分配到鄉鎮（或所在區縣），再由受償鄉鎮按照資金用途分配到具體項目。例如，溫州市實行因素法分配，根據各地集雨區面積、水庫集雨區內城鄉居民基本醫療保障參保人數、水域面積確定分配比例；而固定資金補助法，是指每年補助固定資金。例如，溫州市山根水源（備用）生態補償實行定額分配，每年向鹿城區和永嘉縣各分配專項資金50萬元；另外一種是定向補助，即按照補償資金用途，直接補償到具體的項目，例如，金華市婺城區按照常態管理、項目建設等，對具體項目進行補償，多數地區上述分配方式兼而有之。

結合各地實施成效及經驗，麗水市級飲用水源最終確定，補償資金試行階段先保障保護區范圍內的項目使用，剩余資金在水源保護區生態環境管理、水源保護區水源保護工程建設以及水源保護區農業經濟補償三個方面范圍要求內統籌安排。

2.5 責任與考核

在實際工作中，為了明確水源領導小組、屬地政府、生態環境部門、財政部門等的職責，考核制定了相應實施細則，主要包括水源地水質情況、保護日常管理、涉庫環境安全行為發生情況、環保基礎設施運維情況以及庫周森林資源保護情況量化賦分。

2.6 附則

考慮到新建飲用水源地投入使用后，將影響辦法相關條款及施行后的各項需求，暫定試行期限為3年。

3 補償機制施行情況及多元化展望

3.1 施行情況

首先，經過一年的試行，《管理辦法》第一筆資金已順利撥付，其中，用于保護項目合計215萬元，鄉鎮補償合計640萬元。以玉溪水庫為例，保護范圍在云和縣境內的水域占比為71%，陸域占比為82%。而近年來，當地在流域治理、生態修復、村莊污水收集處理、村莊環境衛生等方面投入了大量資金確保水質。在2020年，投入1 545萬元資金用于保護區內，各村莊污水處理終端的提升改造、垃圾中轉站建設、污水管網建設、污水運維及農村衛生保潔、規溪、朱村綠色生態功能區建設等項目。因此，根據往年會議紀要確定的補償金額僅為93.39萬元。現根據《管理辦法》2021年補償至鄉鎮金額上升至146萬元、補償至玉溪水庫項目為95萬元，合計241萬元，但與其直接投入以及隱形的經濟發展權損失相較仍存在一定差距，且在補償過程中存在重項目、輕個體[4]的情況，這也是各地補償細則存在的主要問題。

其次，在補償機制的制定過程中發現，通過財政直接補償形式存在局限性，如果補償不足，則無法彌補水源地內群眾因保護而帶來的直接經濟損失及發展機遇損失；如補償充分，人們不再愿意離開水源保護區，或已離開的再返回水源地，造成水源地內人們一邊享受水源地的補助，一邊從事各種經濟活動，反而使水源地保護區的人口經濟活動壓力增加，這會造成不利于生態保護的后果。

最后，從補償資金的橫向比較來看，受財政收入等因素影響，麗水市補償總額相比于省內其他設區市仍處于較低水平，具體內容詳見表2。根據測算，現有補償金額仍無法覆蓋屬地政府對飲用水源地直接投入的金額，且轉移支付這種“輸血式”生態補償，很難從根本上徹底解決飲用水源地保護區保護與發展的困境，由此，需要提高資金的補償額度并拓寬補償渠道。

表2 國內設區市市級飲用水源地補償金額

3.2 多元化展望

目前，麗水市級飲用水源地生態補償機制已實現“從無到有”，而下一步需要從補償渠道、補償對象、補償形式等多元立體構建飲用水生態補償機制。

從補償渠道來看，國內多局限于財政籌集[5]，相比國內，國際上對補償形式有更多的嘗試[6]，如設立補償基金、債券、信托基金等，以保障資金籌措的多樣性，現麗水市的資金籌集僅依靠地方財政仍顯捉襟見肘，亟需社會資金參與，從而發揮市場在資金籌集中的作用。

從補償對象來看，國外實行的律法其補償對象更為廣泛，除受損方外還包括生態環境的保護者、貢獻者等，如水源保護區內的水源涵養林和草地種植者、農田徑流控制的建設者、清淤工程建設與管理者等[7]，這些都值得我們思考和借鑒。

從補償形式來看，未來除資金補助外，還需積極拓展水源政策補償、實物補償、項目補償、技術補償、產業補償等多種方式，以此搭建豐富多元的補償形式。具體形式如下：一是對于保護區內陷入貧困的農戶，在生態補償外應按照扶貧標準給予補貼；二是要給保護區內的人們提供更多的教育和培訓機會，并給予更大的財政支持，促進青壯年有更多的機會進入城市從事較高收入的經濟活動[8]，還可以對水源區的居民設立就業政策補償及技術支持，以及積極引導其發展生態農業等；三是針對保護區內的老人，可通過安排保護區外養老機構補助等形式，鼓勵從保護區外遷，以此減輕保護區內的人口壓力；四是對于愿意遷出的家庭，則需從土地收儲、城鎮經濟適用房和就業創業扶持等多方面予以支持，并優先將水源地保護區內的人們列入“大搬快聚”目標對象。通過以上一系列舉措，盡量使保護區內的人口密度降低，進而有力保障保護區內群眾的經濟發展權與飲用水保護目標的實現。

4 結語

綜上所述，為了加強飲用水水源地保護，以及有效保障水源保護區居民飲水安全，麗水市級飲用水源地生態補償機制在參考多地先進經驗的基礎上，結合本地實際初步構建了生態補償體系。而生態補償是正外部性的補償，仍需隨著社會的發展、人們認知的提升進行多維度考量各項內容，并通過不斷完善與構建各項制度，真正實現社會經濟發展與生態環境保護的雙贏。