關于如何發揮新時代鄉鎮人大作用的實踐與思考
—— 以佛山市禪城區南莊鎮人大“五年蛻變”為例

吳成江

鄉鎮人大是最基層的地方國家權力機關。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視人大制度建設和人大工作。2015年6月，黨中央印發中發〔2015〕18號文件，為加強和改進新時代縣鄉人大工作提供了行動指南和根本遵循。廣東省人大常委會緊跟黨中央決策部署，以出臺“縣鄉人大工作十條”、修改《廣東省鄉鎮人民代表大會工作條例》、連續三年開展“推進縣鄉人大工作年”工作、部署“鞏固基礎、強化履職”兩年行動等一系列舉措，推動我省縣鄉人大煥發出蓬勃生機。

佛山市禪城區南莊鎮人大自2016年換屆以來，緊緊圍繞長期困擾鄉鎮人大建設的“代表履職不平衡不充分”難點問題，以信息化建設帶動全體代表線上線下全面履職，努力把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者在基層真正打通和有機統一起來，以“全過程人民民主”保障人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。2019年，南莊鎮人大主席團榮獲“廣東省縣鄉人大工作和建設先進集體”稱號；2020年10月，省人大常委會主任李玉妹率隊到南莊鎮考察調研時，充分肯定南莊鎮人大工作。本文以南莊鎮人大工作和建設的“五年蛻變”為例，淺談如何充分發揮新時代鄉鎮人大作用。

代表履職不平衡不充分問題的主要表現及原因分析

我國鄉鎮人大制度在探索中不斷完善。1954年憲法和地方組織法規定，鄉鎮人大每屆任期為兩年。1979年地方組織法第一次修訂，縣級以上地方各級人大設立常委會，閉會期間的工作步入了經常化、制度化、規范化的軌道，但鄉鎮人大在開展經常性的工作方面仍是空白。1982年憲法將鄉鎮人大的每屆任期改為三年，鄉鎮人民政府負責召集鄉鎮人大會議。1986年地方組織法第二次修改，明確了鄉鎮人大主席團的設置以及召集鄉鎮人大會議的職責。1995年地方組織法第三次修改，鄉鎮人大設主席、副主席，閉會期間負責聯系代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對政府工作的建議、批評和意見。2004年憲法修正案和地方組織法第四次修改，將鄉鎮人大的每屆任期改為五年。2015年8月，地方組織法第五次修改，明確了鄉鎮人大主席團在閉會期間的職責，規定主席團可以“每年選擇若干關系本地區群眾切身利益和社會普遍關注的問題，有計劃地安排代表聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規實施情況進行檢查，開展視察、調研等活動”。

多年來，南莊鎮人大堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，依法行使職權，為推動地方經濟社會發展和民主法治建設作出了積極貢獻。但是，鎮人大工作和建設中仍存在一些不容忽視的問題，其中較為明顯的是“代表履職不平衡不充分”問題，其主要表現為兩個方面：

（一）代表履職不充分，未能充分發揮服務大局的作用。以往鎮人代會的會期較短，會議質量不高，存在“走過場”現象，代表聽取各項報告多，充分審議報告少，對報告提出較高質量的修改意見少，圍繞黨委政府中心工作提出有建設性的議案建議少。

（二）代表履職不平衡，履職盡責整體效果不盡人意。在鎮人代會期間通常為代表履職“旺季”，提出議案建議相對較多；而到了時間更長的閉會期間則轉為履職“淡季”，甚至代表建議一年僅一兩件。代表之間履職積極性不平衡，老代表履職比較積極，而較大比例的新代表履職相對被動。

這些問題并不是南莊鎮人大所獨有，在我省其他鄉鎮人大也較為普遍存在。究其原因，有兩方面：第一，組織建設存在不足，對代表的服務保障不夠到位。據統計，2017年前我省僅有29個鄉鎮單獨設立人大辦公室，且近三分之二無專職工作人員。第二，代表工作機制未能與時俱進。代表與人大機關之間、代表與代表之間、代表與群眾之間聯系不足，推動新代表進入角色不夠給力。

佛山市南莊鎮中心代表聯絡站吉利社區聯絡點舉行《佛山市養犬管理條例》立法意見征詢會議

南莊鎮人大推動全體代表全面履職的主要做法

（一）以信息化建設保障代表履職便捷性

絕大多數代表都有自己的本職工作，擔任代表時，并不脫離本職工作或生產崗位，這是我國人民代表大會制度的一大特色，也是人大密切聯系群眾優勢的基礎。南莊鎮人大本級代表名額為89個，加上負責服務保障的市、區代表，日常聯系代表約140名。從2016年10月起，南莊鎮人大主席、副主席帶隊，用一年半左右的時間走訪了約80%、110多名代表。在強化與代表的溝通聯系中，南莊鎮人大也深刻地認識到，與代表的“弱聯系”變為“強聯系”非常必要。

一是開發簡便實用的代表履職平臺。根據全國人大、省人大積極推進信息化代表履職平臺建設的精神，南莊鎮人大從2018年著手開發，2019年4月上線“南莊人大”代表履職服務平臺APP，發揮移動互聯優勢，提升履職便捷性。APP開發本著代表會用、愛用的目標，設置了“微建議”“微議事”等6個實用欄目。代表可以通過APP便捷提交“微建議”，還可上傳照片作說明；辦理部門的答復也上傳APP，有的還附上照片。而以往代表在閉會期間寫好代表建議，需要跑人大機關一趟，提交簽名的書面建議。APP方便了代表“看到問題隨手拍、收集建議隨時提、跟蹤辦理隨身查”。截至2021年5月，近140名市、區、鎮代表都安裝了“南莊人大”APP，并能熟練使用；閉會期間已收集代表“微建議”共70件，比同期大會期間代表建議總數49件還多，且已解決56件。

頗受代表們喜愛的還有APP的“微議事”欄目。相比傳統座談會等方式，該欄目則突破線下時間、地點、人數等限制，通過代表填寫問卷和具體意見等方式，達到議事覆蓋面更廣、信息更詳實、代表調研和思考時間更充裕的良好效果，讓代表較好兼顧本職工作和代表工作，每次代表參與率都達85%以上。例如，代表們關注的交通擁堵治理，參與率高達100%，投票結果和代表集中反映的問題對黨委政府工作有較大的參考價值。如通過單行道改造進行疏堵的舉措，代表2/3贊成、1/3反對，鎮人大建議政府要謹慎推行。又如，2019年《佛山市養犬管理條例（草案）》征詢意見時，代表們通過進聯絡站聯系選民，發放調查問卷和收集意見建議。其中群眾意見較為集中的，認為“街道轄區為養犬嚴格管理區，鎮轄區為養犬一般管理區”的規定不盡合理，像南莊鎮的社區，城市化水平比較高、人口較為集中，應納入嚴格管理區。相關意見得到立法部門的采納。截至2021年5月，APP已開展了7次“微議事”，收集了400多條具體意見。“南莊人大”APP以其生動的實踐和良好效應，吸引了珠三角地區縣鄉人大同行關注，廣州市天河區、佛山市南海區、順德區、高明區人大常委會等前來學習交流。目前，佛山市縣鄉人大代表履職信息化平臺建設呈現百花齊放的喜人局面。南莊鎮人大信息化建設經驗獲2019年全國人大常委會辦公廳聯絡局《聯絡動態（總第1832期）》和2021年《全國人大》大會增刊介紹。

二是用好預算聯網監督系統。根據佛山市人大常委會將預算聯網監督工作向基層鎮街延伸的部署，南莊鎮人大于2017年5月上線預算聯網監督系統。依托該系統，代表可以實時查詢預算單位的每一筆收支，以及政府性基金預算等。近年來，南莊鎮人大通過會議通報、函詢和代表約談行政機關負責人等方式，積極推動預算單位年初“多要錢”、年中“慢花錢”，預算執行率偏低等問題的解決。2020年6月，組織代表對2019年重點項目預算執行情況開展專題詢問；11月，對預算法貫徹執行情況開展執法檢查，線上線下有機結合，力促每一筆財政資金都用在“刀刃”上。

（二）以平臺化建設提升代表履職互動性

近年來，南莊鎮人大以專項工作滿意度評議、民生實事項目代表票決等，推動代表與政府部門互動交流平臺建設，發揮代表在“全過程人民民主”中的作用，以“找到全社會意愿和要求的最大公約數”。

一是探索開展專項工作滿意度評議工作。每季度一次對政府專項工作開展代表滿意度評議，通過代表視察調研、聽取匯報、專題詢問、評議評分、建議交辦等綜合監督手段，加強代表與政府部門在評議前、評議時、評議后溝通互動，推動“眾人的事情由眾人商量”，合力解決基層治理難題。每項評議挑選15名左右的市、區、鎮代表組成評議組。評議前，通過組織代表實地視察調研、召開評議準備會議、發放評議材料等，助力代表收集民意、掌握實情。評議時，先聽取被評議單位用PPT匯報，再由代表逐一進行詢問，被評議單位進行應詢。一問一答，開展認真、開放、深入的互動交流。如在2020年第四季度對“社區市政管理”評議時，有代表在會上曬出個人走街串巷調研時照片，與政府部門面對面商討對策。詢問后進行打分，評議結果當場公布，且與歷次評議結果匯總對比。評議結果書面報告鎮委并在鎮委會議上通報，意見建議向鎮政府交辦。鎮人大主席團還通過代表小組活動、代表進聯絡站等方式跟蹤監督。兩年多來，對“社區衛生服務機構標準化建設”“穩就業、保就業”等7項專項工作開展了評議。如評議“社區衛生服務機構標準化建設”，有力推動鎮社區衛生服務中心的建設啟用，并落實增加夜診、邀請專家下社區等措施，讓群眾在家門口享受到均等化的公共衛生服務。評議工作還嘗試與APP“微議事”對接，組織代表線上“打分”，讓廣覆蓋的評議結果更具說服力。如2020年9月對“穩就業、保就業”工作的評議，代表在APP參與率達88.4%，線上反映意見建議61條。

二是扎實推進民生實事票決工作。以前，鎮政府推進民生實事項目，代表參與度不高。從2019年開始，南莊鎮人大扎實推進民生實事代表票決工作，在項目征集、票決、監督、評議等環節，推動代表與政府部門共商共議，努力把民生實事項目辦到群眾的心坎上而不只是代表票決走過場。為更好精準對接“群眾要什么”與“政府做什么”，項目征集除了由鎮政府征集屬于全鎮性項目外，還組織代表進聯絡站聯系選民、走訪群眾等方式廣泛征集，然后交由政府作可行性研究。此外，代表也積極參與項目研究論證。如“設立吉利社區長者飯堂”項目，曾因建議選址地的場地改造預算過高，政府部門建議暫不實施。代表了解情況后，通過建議另行選址，以及優化配餐服務模式等，最終使該項目通過可行性研究列入候選，并以高票入選2020年10件民生實事項目。票決時，為保障代表知情權，鎮政府詳細介紹候選項目內容、實施主體、投資額度、完成時限等，并對未列入候選項目作解釋說明。票決后，鎮人大組織代表小組“分項目”“一對一”跟進監督。在“吉利社區長者飯堂”項目建設中，代表們積極推動，南莊鎮悅秀會和慈善會分別資助每年20萬元和5萬元，為社會組織支持老齡事業起到了良好的示范作用。

（三）以可視化建設展現代表履職豐富性

營造關注履職、學習履職、依法履職的良好氛圍，是破解“代表履職不平衡不充分”問題的重要基礎。南莊鎮人大以講好代表履職故事，健全代表履職檔案等方面可視化建設，讓代表們豐富的履職實踐和顯著的履職成效“看得見”“摸得著”，帶動代表“比學趕超、擔當作為”。

一是講好代表履職故事。南莊鎮人大連續4年制作人大工作畫冊，連續3年制作代表集中履職專題宣傳片，在《人民之聲》、“廣東人大”微信公眾號、《南方日報》等省級媒介推送20余篇報道，以及在當地電視、報紙，微信群、APP等持續推送代表“我為民、我履職、我行動”風采。另外，通過“南莊人大”APP“微視窗”“微建議”等展現生動的代表履職現場感，打造“接地氣”的身邊履職案例“寶庫”。代表可以自主充電賦能，即使是新當選的代表也能對照學習，盡快實現從陌生到熟悉、從被動到主動、從模仿到創新的轉變。

二是健全代表履職檔案。“南莊人大”APP記錄代表個人的履職信息，可供代表查閱。南莊鎮人大組織區、鎮兩級代表向選民述職后，將207份區、鎮代表屆中、屆末述職報告上傳“南莊人大”APP，讓代表們在學習借鑒中不斷豐富履職經驗。

對新時代鄉鎮人大作用發揮的思考和啟示

（一）把握好堅持黨的領導與發揮人大作用的關系是核心

從南莊鎮人大“五年蛻變”觀察，黨委越重視人大工作，人大作用就發揮得越好；人大作用越充分發揮，推動黨委中心工作貫徹落實就越好。在鎮黨委的高度重視下，鎮人大的組織建設和陣地建設取得了長足的進步。鎮人大辦公室獨立設置，增設辦公室主任、副主任各1名，并成立了黨支部。機關人員由3人增至8人，知識結構、年齡結構不斷優化。還配置了主席團會議室、預算聯網監督室等代表履職場所，全鎮23個村（居）共設立1個中心聯絡站、18個代表聯絡站和5個代表聯絡點。

鎮人大通過聽取政府專項工作報告、執法檢查、滿意度評議等方式，推動黨委工作意圖轉化為全鎮的共同行動。從2018年開始，連續三年在年中鎮人代會聽取和審議政府專項工作報告，并作出決議，推動黨委中心工作落地。如2018年聽取和審議了關于內澇治理專項工作報告和作出決議后，鎮人大通過組織代表視察調研、代表小組活動等方式，有效推動排澇泵站、河道疏通等工程順利建設，全鎮內澇現象大為改善。又如，鎮黨委鎮政府高度重視代表對農村人居環境整治的意見建議，既解決了群眾反映強烈的如大宗家居、綠化、裝修、工業垃圾分類處置等具體問題，健全了村組考核和獎勵辦法等共建共治共享機制。南莊鎮不僅在2019年第四季度國務院專項工作督導中獲好評，還于2020年榮獲“全國鄉村治理示范鄉鎮”稱號。

（二）協調好監督支持與為民履職的關系是關鍵

南莊鎮人大堅持履職為民，不斷健全代表履職平臺和監督機制，切實打通解決群眾身邊的煩心事、操心事“最后一公里”。如線上線下集中反映的、對群眾生命財產安全影響較大的村居電線亂拉亂搭問題，鎮人大除了專題報告鎮委鎮政府外，還結合專項工作滿意度評議、代表建議重點督辦、代表小組活動等方式，多次組織政府部門、村居、網絡運營商等進行探討對策。對涉及鎮村難以解決的政策和經費等問題，又組織代表向上級人大提工作建議和立法建議，積極推動解決這個在全市乃至全省都帶有普遍性的棘手問題。

（三）處理好開拓創新與依法履職的關系是基礎

近年來，南莊鎮人大在堅持依法行使職權的前提下，腳步不停“微創新”，對履職內容、方式方法、流程環節、技術手段等方面積極探索。為讓創新可持續、可復制、可推廣，鎮人大高度重視法治建設。其中，一方面邀請省人大立法骨干專題輔導《廣東省鄉鎮人民代表大會工作條例》；另一方面，組織全體鎮代表赴北京全國人大會議中心參加代表培訓班，近距離聆聽全國人大常委會資深專家權威解讀習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想等，為代表履職夯實法治思想基礎。

南莊鎮人大還依據地方組織法和《廣東省鄉鎮人民代表大會工作條例》等法律法規，制訂出臺了鎮人大主席重大事項請示和報告制度、專項工作滿意度評議暫行辦法、辦理人大代表“微建議”暫行辦法等14項工作制度，并匯編印發至代表，為代表依法履職提供制度保障。

黨的十九大報告指出，要更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。以全體代表的全面履職，帶動新時代鄉鎮人大作用的充分發揮，還有廣闊的探索實踐空間。要在習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想、習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想指引下，真心尊重代表、真誠服務代表，發揮代表在“全過程人民民主”中的作用，凝聚和激發各方面積極性、主動性、創造性，當好黨和國家聯系人民群眾的橋梁紐帶，為經濟社會高質量發展和人民群眾的美好生活奉獻鄉鎮人大智慧和力量。