從理念到規范推進地方人大議事規則的完善

2022年3月5日至11日，十三屆全國人大第五次會議召開。會議日程公布后，除了日程中的待議事項之外，會議日程的安排本身也引人關注，因為這是全國人大議事規則修改后的首次全國人大會議。本次會議在精簡法律草案審議程序、完善議案表決方式、加強會議公開和信息化平臺的使用等方面都體現了人大議事規則修改的影響。

我國人大議事規則的最初規范化、體系化成型于20世紀80年代。1987年11月24日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過《全國人民代表大會常務委員會議事規則》，開人大議事規則制度化之先河。隨后在1988年至1991年期間各省、直轄市、自治區人大常委會也制定出臺了各自的議事規則（其中一個例外是河南省人大常委會議事規則制定時間比全國人大常委會議事規則提前兩日）。代表大會全體會議的議事規則出現時間稍晚，較早的是云南省人民代表大會議事規則，在1989年3月9日的云南省第七屆人民代表大會第二次會議上通過；還有1989年3月16日公布的廣東省人民代表大會議事規則（試行）。《全國人民代表大會議事規則》在1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議上通過。此后各省、直轄市、自治區人大議事規則大多在1989年至1990年通過。全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則在我國屬于基本法律，各省級人大及其常委會議事規則屬于地方性法規。此外，各地市人大、縣區人大及其常委會也制定了全體會議、常委會會議乃至主任會議的議事規則，這些屬于規范性文件。就整體框架而言，全國人大及其常委會和各省市地方人大及其常委會的議事規則具有很大程度的趨同性，但在具體章節設置上也存在多樣性。一些地方人大議事規則有不同的章節結構和條文安排，例如將會議的準備、預備會議、代表建議的處理等單獨設為一章，將不同類別報告的審議審查分為不同章，將會議制度的幾個部分內容重新安排順序，將會議的舉行和議案報告的審議合在一起規定，等等。透過表面看實質，全國和地方各級人大及其常委會的議事規則文本都遵循了議事程序的基本規律，即“召集會議—提出動議—審議動議—表決決議”的整個過程。召集會議是議事的平臺，提出動議是議事的開始，審議動議是議事的進行，表決動議是議事的完成。

全國人大議事規則的制定實施，使得國家最高權力機關的會議制度和工作程序有章可循，為全國人大更好地行使職權起著基礎性的制度保障作用。然而自20世紀80年代至今，與我國的改革、民主和法治事業相輔相成，我國的人民代表大會制度的理論和實踐也經歷了深刻深遠的發展，作為基礎法律的人大議事規則勢必需要與時俱進的更新完善。2021年3月11日十三屆全國人大四次會議表決通過了修改全國人大組織法、修改全國人大議事規則的決定。全國人大常委會議事規則的修改草案也已經向社會公布，征詢意見。與地方人大職權行使密切相關的地方組織法也已經通過，可以預見接下來各地人大及其常委會的議事規則的修改必將提上日程。全國人大議事規則的修改，可以說是穩中求進。“穩”是指修法的原則之一是考慮人民代表大會制度作為國家根本政治制度的根本性、全局性、穩定性和長期性，對于確有必要修改的就進行修改，可改可不改的，不修改。因此可以看到，議事規則原本的章節框架并未改動。“進”是指全國人大議事規則的修改，在理念和規范兩個層面凸現了人大制度實踐的新成果新經驗。黨的十八大以來，黨中央持續推進人民代表大會制度理論和實踐創新，提出一系列新理念新思想新要求。這些新思想新要求也體現在人大組織法和議事規則的修改中。理念是宏觀指導層面的，規范是微觀操作層面的，理念的轉變或提升必然映射到制度規范。例如，修改后的全國人大組織法和正在討論中的全國人大常委會議事規則（修正草案）都提出“堅持全過程人民民主”的民主理念。再如，修改后的全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則（修正草案)提出效率理念，新增規定“應當合理安排會議日程，提高議事質量和效率”。此次全國人大會議比以往減少了“草案建議表決稿”的審議環節，精簡了法律案審議程序。

與作為基本法律的全國人大及其常委會議事規則相比，地方人大及其常委會的議事規則在制度細節上有更多的靈活性和開放性，具有地方創新的特色。希望各地人大議事規則的修改，在加強和改進黨的領導、鞏固中國特色社會主義制度的前提下，繼續推進我國人大的理論和實踐創新。