系統觀念下的人大監督路徑探索創新
—— 以惠州市人大常委會監督大氣污染防治工作為例

郭 敏

系統觀念，是辯證唯物主義和歷史唯物主義的重要內容，是我們黨認識世界、改造世界的基本思維方式和重要工作方法。堅持系統觀念，既是學思踐悟習近平新時代中國特色社會主義思想方法論的重要內容，也是推動人大監督工作與時俱進的重要遵循。在系統觀念下審視人大監督工作，一是要將人大監督置于整個監督體系中，發揮監察監督、審計監督、檢察監督，以及輿論監督、社會監督等整體功能；二是要將人大監督置于人大職權體系中，充分發揮監督職權與立法職權、代表工作之間的互動作用；三是要將監督內容和監督形式賦予系統性、整體性的認識，把握監督重點，正確處理宏觀監督與微觀監督的關系。

系統思維下人大監督實踐探索

惠州市人大常委會堅持系統觀念，運用辯證思維，聚焦大氣污染防治工作，采用“小切口”“回頭看”“大聯動”“立新規”等形式織密監督網，對大氣污染防治人大監督工作進行了有益探索和創新實踐，推動實現惠州市環境空氣質量連續7年排名全國重點城市前列，環境空氣質量優良率連續4年位居珠三角第一。

（一）“小切口”監督，督小督實以點帶面。“小切口”監督就是根據惠州環境空氣質量精細化管理需要，聚焦具體問題，推動具體問題解決。惠州市人大常委會每年綜合分析上一年全市環境狀況和環境保護目標完成情況，選取大氣污染防治中“小切口”開展監督。2018年以來，聚焦泥頭車運輸揚塵污染防治，督促泥頭車密閉化和綠色化改造更新，截止2020年底，全市共更換新型環保泥頭車共2 220輛，泥頭車密閉化率實現100%。2019年以來，聚焦城市道路臨時占用施工揚塵污染，開展人大專題調研，聽取和審議政府專項工作報告，持續發力推動施工揚塵污染防治。三年以來，全市開展工地揚塵整治6 292次，查處施工工地揚塵污染案件209宗。2020年，聚焦汽車尾氣自動監測系統建設、汽車排放檢驗與維護制度建設開展專題監督，督促和支持市生態環境局于當年建成5個機動車尾氣遙感監測站。惠州市生態環境局、交通局和市場監督管理局于當年10月15日發布了《惠州市汽車排放檢驗與維護制度實施方案》，從2021年1月1日起實施。

（二）“回頭看”監督，常專結合久久為功。“回頭看”監督就是對大氣污染防治人大監督建議落實情況的跟蹤問效。2019年起，惠州市人大常委會連續三年對城市道路施工揚塵污染防治進行“回頭看”，通過聽取和審議專項工作報告、專題調研、明察暗訪等方式，推動具體問題解決。2021年3月，“回頭看”檢查了上一年市常委會關于大氣污防治專題審議意見的落實情況，提出了盡快發揮機動車尾氣遙感監測系統作用，加快完善汽車排放檢驗與維護制度的監督建議，督促惠州市政府于2021年4月發布了《關于禁止黑煙車上路行駛的通告》，從6月1日起對黑煙車實施處罰。市污染防治指揮部辦公室，根據人大監督意見，發出《關于加快完善汽車排放檢驗與維護（I/M）制度的督辦函》，要求牽頭部門明確時間節點，倒排工期，加快推進M站管理系統，增加M站數量，提升監管效能。下來將繼續跟蹤汽車排放檢驗與維護制度落實情況，推動建立“生態環境部門檢測取證、公安交管部門實施處罰、交通運輸部門監督維修”的聯合監管執法模式，切實為大氣“減負降塵”。

（三）“大聯動”監督，協同借力凝聚合力。“大聯動”監督就是拓寬監督視角、延伸監督觸角、放大監督聽角，形成立體監督網。在大氣污染防治工作中，惠州市人大常委會探索建立全方位、多層次、多角度的“大聯動”人大監督格局。與市污染防治攻堅戰指揮部、下沉督導組聯動，建立信息定期通報制度，實現方案、重點、問題“互通共享”；與職能部門監管聯動，及時將調研、暗訪檢查發現的問題轉交職能部門依法處理；與縣區人大監督聯動，從年初制定工作要點到實際工作調研，從代表集中視察到專業代表小組活動，從年度專項報告審議到日常監督工作安排，實現全市各級人大議題設立、代表視察、審議意見對接聯排，同頻共振；與新聞媒體輿論聯動，全面報道人大調研、檢查視察、代表審議情況，聯合制作人大專項調研、暗訪、“回頭看”等方面的微視頻，曝光大氣污染防治違法違規行為。2018年以來，涉及大氣污染防治工作各類新聞報道110余篇，揭示存在問題，宣傳正面典型，介紹成功做法，營造輿論氛圍。

（四）“立新規”監督，制度先行督戰護航。“立新規”監督就是發揮人大地方立法職權，通過地方立法推動解決大氣污染防治突出問題。2019年，根據揚塵是惠州環境空氣質量主要影響因素的科學分析，惠州市人大常委會制定出臺了《惠州市揚塵污染防治條例》，進一步明確部門職責，細化重點領域揚塵防治措施，建立信息共享巡查機制，實現了立法制度設計與實際情況精準對接，其做法得到中國人民大學等院校36位法學專家教授的高度評價和充分肯定。條例頒布后，利用學習強國APP、南方日報、惠州日報、惠州電視臺、惠州電臺等媒體進行廣泛宣傳，刊載相關報道20余則、制作專題節目10余期；市生態環境等部門按要求建立了揚塵污染聯合執法檢查機制，與城管執法部門共享空氣質量監測信息和工地揚塵在線監測信息；全市檢察機關啟動大氣污染防治公益訴訟工作，全市逐步形成大氣污染群防群治格局，凝聚共同守護“惠州藍”的強大合力。

系統觀念下人大監督的經驗啟示

（一）實現內部監督和外部監督有機結合，形成監督合力。惠州市人大常委會監督工作堅持系統觀念，針對大氣污染防治工作工作量大、技術含量高的特點，注重大氣污染防治監督協同聯動，匯聚合力，變“獨角戲”為“大合唱”。既大力挖掘內部力量，開展常委會組成人員、各級人大代表和代表專業小組聯動，擴大監督范圍，凝聚監督力量，發揮整體優勢；又注重整合外部力量，加強與生態、城管、交通、司法、新聞輿論等各類監督主體的溝通交流和信息共享，優勢互補，形成共同監督格局。

（二）實現監督職權與立法職權有機結合，凝聚法治力量。人大的各項職權是一個自成體系的權力系統，在系統觀念下，要把發揮監督職權作用與發揮立法職權作用結合起來，增強人大監督工作的針對性、實效性，同時提升地方性法規制定、修改、廢止的及時性和有效性，實現人大工作質效提升。惠州市人大常委會推動監督職權和立法職權相互促進，立足解決環保領域人民群眾反映強烈的突出問題，以高質量地方立法為大氣污染防治工作提供法治保障，加強在污染防治方面的法治供給和法律監督，并把成熟經驗做法上升為制度、轉化為法規，以法治之力推動改善空氣環境質量，制定實施《惠州市揚塵污染防治條例》，推動大氣污染防治不斷取得顯著成效。

（三）促進宏觀監督與微觀監督有機結合，提升監督實效。人大監督工作涉及經濟社會、民主法治、生態環保等各方面，是一次復雜的系統工程。從系統觀念角度來看，人大監督就必須謀全局抓大事，圍繞黨委所想、政府所做、群眾所盼依法履職，體現人大擔當和作為。同時人大監督要找準切入點，確保選題“少而精”，推動工作“深而實”。惠州市人大常委會堅持“小切口”監督，聚焦短板，從小問題入手，以點帶面，積小勝為大勝，以“釘釘子”的精神和“擰螺絲釘”的韌勁，連續四年對泥頭車運輸污染進行“回頭看”監督，連續三年對城市道路臨時占道施工揚塵污染防治開展“回頭看”監督，連續兩年對城市機動車尾氣污染防治開展“回頭看”監督，做到“不見成效不收兵，不達目標不停步”。