網絡輿情治理這10年：經驗成效、現實困境與政策走向

張志杰

【摘要】總結網絡輿情治理這10年的“中國之治”，得出我國網絡輿情治理內涵不斷拓寬、網絡輿情治理主體由單一到多元、網絡輿情治理手段由粗放到精準的經驗成效，但也存在網絡輿情治理政策有待完善、網絡信息技術有待提升、地方輿情治理有待創新等現實困境。未來網絡輿情治理需要在完善網絡輿情治理體系、賦能網絡輿情治理信息技術、鼓勵地方政府治理創新等方面做出制度化努力，為中國式現代化貢獻實踐方案。

【關鍵詞】網絡輿情治理；經驗成效；現實困境；政策走向

網絡輿情的“雙面性”形成的復雜態勢和社會問題，呼喚網絡社會良好秩序的建立及其向現實社會的積極映射。[1]黨的十八大以來，我國高度重視網絡輿情治理，并做出一系列重大部署。經過這10年的有效治理，網絡輿情治理取得了明顯成效。總結輿情治理這10年的“中國之治”，并在此基礎上展望中國網絡輿情治理的未來走向，將對加快中國式現代化進程具有重要意義。

一、網絡輿情治理的成功實踐

（一）網絡輿情治理內涵不斷拓寬

網絡輿情治理，從傳統媒體時代“點對面”的治理狀態，走向人工智能時代多主體參與的“扁平化點面共治”的輿情治理新范式，[2]這也誘發了治理內容的演變。一是網絡輿情治理內容不斷豐富。縱觀我國網絡輿情治理演進歷程，政策主題圍繞經濟社會不同階段的發展要求，呈現出不同的輿情治理內容。早期出現的治理內容較為概括，表述單一。黨的十八大之后，國家將輿情治理提高到了新的高度，明確作出了建設網絡強國重大戰略部署。習近平總書記指出，“要本著對社會負責、對人民負責的態度，依法加強網絡空間治理”，明確了網絡輿論建設的價值導向和基本原則，突出了“以人民為中心”的治理理念。2014年，網絡輿情治理內容增加了主動回應和回應機制建設，要求加強輿情監測、社會輿情研判、社會回應及輿情處置等工作內容。近年來，隨著輿情治理向縱深發展，治理內容表述多樣，且詞義越發精細，程度逐漸加深。2016年，為應對輿情事件頻發多發，中央政府在《關于在政務公開工作中進一步做好政務輿情回應的通知》中提出“要進一步做好政務輿情回應”，強調“明確政務輿情回應責任和提高政務輿情回應實效”。2018年，為推動政務新媒體健康有序發展，國務院發布《關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》，提出“做好輿情回應、輿情應對”等工作。2019年是中華人民共和國成立70周年，也是全面建成小康社會關鍵之年，中央高度重視政務輿情回應和重點領域信息公開工作，強調要加強輿情監測、研判、回應，及時解疑釋惑，理順情緒，化解矛盾。2020年，新冠肺炎疫情在全球暴發，各種負面、虛假信息在網上不斷涌現，為了應對疫情期間的網絡輿情，國務院提出“密切關注涉及疫情的輿情動態，針對相關輿情熱點問題，快速反應、正面回應”。隨著環境的變化，網絡輿情治理內涵不斷拓寬，由最初的“輿情監測”，到目前的“輿情監測、輿情研判、輿情應對、輿情引導、輿情反映、輿情處置以及輿情回應”等多方面內容，內容更具體、更寬泛，促進了網絡輿情治理的健康發展。二是政策力度不斷增強。黨的十八大以后，網絡輿情治理力度明顯加大，習近平總書記多次論述輿情治理。2013年8月19日，習近平總書記在全國宣傳思想工作會議上提出，“要深入開展網上輿論斗爭，嚴密防范和抑制網上攻擊滲透行為，組織力量對錯誤思想觀點進行批駁。要依法加強網絡社會管理，加強網絡新技術新應用的管理，確保互聯網可管可控，使我們的網絡空間清朗起來”。2016年4月19日，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上強調，“網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益”。黨的十八大提出“加強和改進網絡內容建設，唱響網上主旋律。加強網絡社會管理，推進網絡依法規范有序運行”。黨的十九大又提出“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”。這些充分說明國家已將輿情治理作為國家重要戰略，列入重要的工作議程中。輿情治理主體層級不斷提升，國家連續發布一系列政策。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發《關于全面推進政務公開工作的意見》，提出“建立健全政務輿情收集、研判、處置和回應機制，加強重大政務輿情回應督辦工作，開展效果評估”。2021年，中共中央、國務院頒發《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，提出“加強突發事件信息公開和危機溝通，完善公共輿情應對機制”。同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳又發布《關于加強網絡文明建設的意見》，強調“加強網絡空間行為規范，加強網絡空間生態治理”。這些頂層設計，有力地促進了網絡輿情治理工作的開展。

（二）網絡輿情治理主體由單一到多元

網絡輿情治理的主體分布范圍廣泛，合作關系復雜交錯。近年來，摒棄政府單一主體參與治理，積極吸引社會公眾、新聞媒介等其他主體的參與。一是政府間合作機制日趨完善。輿情治理之初，各部門各自為戰，呈現出“九龍治水”的局面。輿情治理出現多頭管理，缺乏統一協同機制。2014年2月，中共中央網絡安全和信息化領導小組成立，標志著輿情治理機制的形成，管理由分散調整為統一管理。在中央的領導下，我國的網絡輿情治理形成以塊為主，條塊結合，上下協同，左右互聯的治理機制。地方政府在輿情治理中展開府際合作，相互取長補短，從而促進了輿情治理效果的提升。同時，各個系統間也破除藩籬，加強部門間的協同治理。二是輿情治理主體的協同治理。面對網絡輿情運行機制的系統性特征，輿情治理主體已由單一主體過渡到多元主體的共同治理，形成黨委統一領導、黨政齊抓共管、有關部門各負其責、全社會積極參與的治理機制。國家積極鼓勵社會公眾、新聞媒介、社會組織等參與輿情治理工作，提高政府、社會公眾、媒介等利益相關者的參與度。如2018年國務院辦公廳發布《關于推進政務新媒體健康有序發展的意見》提出，“引導公眾依法有序參與公共管理、公共服務，共創社會治理新模式”。社會公眾積極參與輿情治理，如專家學者針對一些輿情的出現，在網絡上表達觀點，抵制負面情緒，引導輿情消解。為了治理網絡謠言，政府部門、社會公眾、新媒體平臺等相互協作，共同打擊網絡謠言。中央網信辦開展“治理網絡謠言、打造清朗空間”系列整治活動，央視等傳統媒體、騰訊“較真”平臺、微信辟謠助手、微博辟謠平臺等搭建辟謠平臺，阻斷謠言傳播路徑，打擊造謠行為，打造健康網絡空間。[3]

（三）網絡輿情治理手段由粗放到精準

當前，我國的網絡輿情治理經歷了由粗放到精準的模式變遷，在整體上呈現出一種連續性的發展演變圖景。將信息技術、文化價值等賦能輿情治理，實現了治理工具的單一到多元混合使用。一是發揮網絡文化的凝聚作用。進入新時代以來，我國把樹立社會主義核心價值觀和弘揚社會正能量作為輿情治理的主要內容之一，政務新媒體等主流媒介積極“講好中國故事”，傳播正能量。主流媒體及政務短視頻參與網絡輿情領導權和話語權的重建，打破傳統社會“精英階層”的話語權壟斷，受眾轉變成信息的生產者和輿論的監督者，話語權開始分散。如“學習強國”將大量優質的文化學習資源聚合起來，積極引導網絡輿論發揮正面作用。二是新技術賦能網絡輿情治理。政府部門將網絡創新技術作為輿情治理的抓手，提前介入做好網絡輿情的預警監測與分析。大數據與人工智能從表面上來看是形態數字化、非結構化和在線流動的數據，通過計算機算法自動決策與推理分析的一種程序進化，但從更廣泛的層面上來看，它是社會秩序建構和社會治理參與模式的變遷。[4]借助于大數據、區塊鏈等技術，加強了對網絡輿情的監測，通過對實時、動態、全樣本大數據的相關性、因果性分析，在對海量數據分析的基礎上進行模塊化分析和政策模擬，通過對網絡海量數據資源進行采集、挖掘，進行可視化分析與呈現，對網絡輿情進行有效預警、回應及處置，不斷提升輿情治理的可預測性和輿情分析的能力。三是政策工具使用呈現出多樣化的趨勢。政策工具依據政策議題和政策情境而變化，縱觀網絡輿情治理政策工具的使用，發現涵蓋了命令性工具、激勵性工具、能力性工具、公眾參與性工具和價值性工具5類工具，政策工具選擇呈現出綜合化的特點，除了使用命令性工具外，還使用了激勵性工具、能力性工具、公眾參與性工具等。

二、網絡輿情治理的現實困境

（一）網絡輿情治理政策有待進一步完善

公共管理政策制定是通過調節利益分配以解決當前存在的社會問題和預防未來問題的發生，實現社會的穩定和發展。網絡輿情治理政策制定也概莫能外。黨的十八大以來，雖然我國已經頒布了不少輿情治理政策，初步構建起相對完整的輿情治理制度框架。但是，仍然存在網絡輿情治理立法滯后、政策不完善等不足。主要表現為：立法觀念與進程落后于網絡技術與違法犯罪行為的更新；網絡輿情治理專門法律或政策的缺乏，尤其是缺乏激發網絡活力的政策內容；輿情治理人才、資金、技術等相關具體政策不明確，缺乏對輿情治理的有效激勵。整體而言，我國網絡輿情治理政策的基本框架已基本確定，具備對網絡輿情治理的有效治理，但需要進一步加大現有政策法規的力度，延伸法律監督的觸角，增強法律法規的可操作性。

（二）網絡信息技術有待進一步提升

信息技術的發展為輿情治理提供了強大的技術工具，技術因素在輿情治理中的作用日益凸顯，為輿情數據存儲、信息監測、輿情分析等提供了強大的支持。但在技術進步的博弈中，也造成“信息繭房”等輿情治理困境。一是信息技術帶來的信息風險。“算法黑箱”和無規律現象無法被真正了解，隨時隨地都有可能出現“技術失靈”的情況。[5]一些媒體平臺通過算法推薦技術可以根據網絡用戶瀏覽習慣和閱讀信息所留下的痕跡進行跟蹤和個性化分析，進而掌握用戶的興趣、愛好和偏向等特征，然后向用戶精準推送量身定制信息內容，使網民成為“待宰的羔羊”。這樣，就會造成“信息繭房效應”，從而使用戶逐漸形成不合理的知識結構和信息傳播閉環模式。二是不同治理主體的技術割裂。由于不同治理主體對信息技術擁有和運用程度不同，會在輿情治理中出現因主體差異而引發的技術割裂，造成輿情信息不能共享。政府、企業、社會組織等主體之間數據由于體制壁壘的存在，數據信息仍存在信息孤島問題，導致信息不能共享。如在新冠肺炎疫情防控期間，各地根據實際開發的健康碼，但這些健康碼數據信息不能共享，這就說明了技術手段的運用導致了不同治理主體的技術割裂。三是技術催生的數字經濟引發的負面輿情。網絡技術的發展帶來了數字經濟的繁榮，但同時這些新型消費糾紛也成為網絡輿論的熱議話題，如出現直播帶貨售假等事件。在當今智媒體視域下，任何一條信息都可能瞬間被傳播到社會的任何一個角落，這些現實社會矛盾，尤其是一些敏感性和突發性的新聞都可能會在突發事件影響下“一觸即發”而成為公共輿論話題，并在網絡社會中不斷集聚、發酵，從而引發網絡輿情風險。

（三）地方輿情治理有待進一步創新

地方政府創新是推動中國經濟社會可持續發展的重要動力，是實現中國式現代化的前提與保障。在輿情治理的過程中，地方政府扮演了重要角色，發揮了重要的作用。但與其他社會治理相比，地方政府在輿情治理中創新力度不大。一是地方政府輿情治理政策不多。縱觀我國網絡輿情治理政策發現，網絡輿情治理政策多是國家層面的政策，而地方政府制定的輿情治理政策不多，且內容多是貫徹落實國家政策。二是地方輿情治理創新激勵機制缺乏。有效的制度供給能為地方輿情治理創新提供了合法性基礎，現有的輿情治理政策中，缺乏地方政府輿情治理創新的激勵制度，如創新文化只強調成功，而缺乏寬容的文化氛圍。

三、未來網絡輿情治理政策走向

（一）完善網絡輿情治理體系

在社會轉型期和改革攻堅期，多元的網絡輿情不僅呈現出正向的政治參與和社會監督價值，也伴生了虛假信息、恐慌傳染等負向聚集，對網絡空間秩序、社會穩定乃至國家安全帶來極大威脅。網絡輿情的“雙面性”形成的復雜態勢和社會問題，呼喚網絡社會良好秩序的建立。網絡輿情精準治理既要在治理主題方面把握好網絡輿情演進發展的規律和治理重點，又要完善網絡輿情治理體系，精準把控網絡輿情傳播的廣度和深度。第一，提高網絡輿情治理能力。政府有關部門要高度重視網絡輿情，并實時關注網絡輿情，能夠借助信息技術、網絡技術，及時對網絡輿情走向進行科學研判，防止出現網絡輿情危機。在治理危機的過程中，政府等治理主體應對網民反映的問題進行及時回應，以此掌握網絡輿情治理主動權，全面滿足公眾對信息公開的需求。第二，加大網絡輿情監督的力度。網絡輿情治理難題的背后，隱含的是公眾對民生熱點的訴求和問題的顯現，如果沒有進行及時地管控引導和監督，不利于民意訴求的回應與問題解決，而且容易誘發新的輿情危機。這就要健全輿情監督法律法規體系，加強對輿情治理過程的監督，建立健全跨部門、跨區域的協同監督機制，全面提升不同治理主體監督的協同效應。第三，完善網絡輿情治理政策。網絡輿情治理是一項長期的、復雜的系統工程。按照系統工程的建設原理，國家需要對整個網絡輿情治理工作進行全局性謀劃和安排，強化分工和集成思路設計，明確治理隊伍架構。在具體的操作中，在做好網絡輿情治理頂層設計的基礎上，應通過不斷制定各類網絡輿情治理的相關政策，如加強完善網絡技術政策、網絡輿情人才政策、行業自律和網民個人自律政策以及責任追究政策等，形成相互支撐、相互補充的網絡輿情治理政策體系。

（二）賦能網絡輿情治理信息技術

黨的十九大報告提出：“增強改革創新本領，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。”近年來政務新媒體的廣泛使用，積極回應公眾輿情，就是通過技術賦能網絡輿情治理的范例。只有不斷構建技術賦能的網絡輿情治理機制，辯證看待區塊鏈、人工智能、大數據等技術及其應用，才能敏銳地捕捉網絡輿情事件生命周期和發展趨勢的有關數據，才能破解輿情治理的羈絆。一是提高技術促進信息共享。網絡輿情治理是系統工程，需要政府、企業、媒體、公眾等多方參與，建立統一的數據平臺，實現政府、企業、社會各界的數據共享，這就更要借助信息技術的力量。輿情信息的開放共享能更好地實現資源的優化配置，從而真正釋放信息價值。因此，政府相關部門要提高信息技術水平，破除信息壁壘，提高輿情信息數據共享。二是提高網絡輿情預警能力。網絡輿情風險感知是輿情治理主體基于網絡輿情給網民和社會帶來的可能風險作出的理性分析和判斷，是網絡輿情風險預警的基石。將大數據、區塊鏈、人工智能等先進技術運用到網絡輿情風險感知和智能監測，不僅能重構輿情信息生態系統、提高輿情信息價值密度、遏制虛假輿情信息發布和傳播、加強輿情信息安全與用戶隱私保護，而且為網絡輿情風險防控工作提供了全新的信息資源和技術手段，有助于實現網絡輿情預警的智能監測。[6]同時，可通過提高情感分析、話題檢測與追蹤、熱點識別、關鍵詞檢索等語言處理和大數據技術，構建包括輿情計劃、采集、加工、發布等主要模塊的輿情研判平臺，強化大數據背景下數據處理和預警能力建設，從而提高網絡輿情風險研判的能力，為做好網絡輿情風險防控工作奠定基礎。三是加強網絡輿情信息的獲取。政府只有從網絡中獲取真實、有價值的信息，才能為政府有效的輿情治理提供保障。面對網絡技術不斷推陳出新，政府及其工作人員應正確樹立科學網絡理念，積極聽取和回應網民的意見或建議，努力提高網絡輿情信息采集能力，為政府輿情治理決策提供信息服務。

（三）鼓勵地方政府治理創新

地方創新根植于我國政府改革與社會轉型的發展過程，并內嵌于中國國家治理的政策試驗模式中。[7]網絡輿情治理與其他社會治理不同，它的治理過程大多是自上而下推進的，而地方政府創新經驗不多。當地方政府沒有自主權或環境完全可預測時，地方政府在應對橫向壓力方面的資源和動機更少，破壞了競爭環境，反而不利于政策創新。一是國家應出臺政策支持地方政府創新。中央應給地方政府創新留有空間，鼓勵地方政府結合網絡輿情的實際進行政策創新，通過創造政府間縱向激勵和橫向競爭氛圍，提高地方政府政策創新的能力，保持政策創新活力。二是優化行政權力配置。政府在面對網絡輿情治理的過程中，應當重視行政權力的“賦權”與“制約”關系，盡量擴大地方政府輿情治理創新的靈活度和自主性。上級政府要加大對地方政府的政策傾斜和資源供給力度，增強地方政府輿情治理創新的發展需求。三是要完善輿情治理創新績效考評制度。有效的輿情治理績效考評體系是激勵和約束地方政府輿情治理創新行為的重要機制，對政府及其工作人員的決策和行為具有導向和監督作用。認真研究制訂科學的輿情治理績效考評體系，選擇合適的治理績效評估指標并設計各項指標的權重，建立良好的創新激勵機制。積極引導地方政府樹立以正確政績觀為導向的輿情治理模式，是推動地方政府輿情治理創新的重要舉措。

四、結語

信息技術的迭代變革催生了網絡輿情結構的深刻變化，使網絡輿情呈現出更加復雜的態勢，其溢出效應打破了社會的平衡和穩定，公共事件中的輿情極化現象頻發，對網絡輿情治理能力提出了更高的要求。網絡輿情在我國經歷了從無到有、從微弱到蓬勃發展的過程。可以說，這一過程也是政府提升治理能力和治理水平，不斷應對挑戰的過程。我國各級政府在網絡輿情治理的道路上不斷探索，尋找網絡輿情治理的“妙方”，摒除網絡輿情發展中的“弊病”。未來的輿情治理，需要堅持“以人民為中心”的治理理念，充分利用新技術在輿情治理中的使用，縮小地區數字資源“鴻溝”，多措并舉，不斷創新輿情治理方式和方法，為中國式現代化發展貢獻實踐方案。

[本文為國家社會科學基金青年項目“政策擴散視域下中國網絡輿情治理研究”（編號：17CGL040）的研究成果；河南省教育科學規劃2023年度重點課題“文化自信視域下學前兒童公民教育的影響因素及引導策略研究”（項目編號：2023JKZD43）階段性成果]

參考文獻：

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[3]張東，高虹，周強.疫情背景下自媒體輿論治理的經驗評價、困境反思及實踐進路[J].重慶大學學報（社會科學版），2022（3）：1-15.

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[7]劉曉亮，侯凱悅，張洺碩.從地方探索到中央推廣：政府創新擴散的影響機制——基于36個案例的清晰集定性比較分析[J].公共管理學報，2019（3）：157-167+176.

（作者為鄭州幼兒師范高等專科學校副研究員，管理學博士）

編校：董方曉