我國政府數字經濟治理問題研究

杜宇　侯慶海

摘 要：數字技術在對傳統生產方式產生深刻影響的同時，也帶來了一系列新的亟待解決的問題，當前迫切需要建立一個相應的治理體系，引導數字經濟規范化發展。經濟的數字化為政府治理經濟的理念、規則、秩序提出新的挑戰。在這種背景下，作為政府要重新思考自己作為管理者的定位，在治理目標、治理原則、治理內容、治理方式上做出深刻的變革，必須建立一種基于制度、規則對數字經濟領域內共性問題進行治理的全新秩序，這種治理秩序的內容既要包涵數字技術對傳統產業的滲透帶來的新問題，也要包括對數字平臺、數據安全、數字人權等新問題進行治理，這樣才能構建出統一、包容、共享、互惠的數字經濟治理秩序，以準確適應在數字化時代經濟發展的新變化。

關鍵詞：數字技術；數字經濟；數字經濟治理

中圖分類號：D523 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００９ — ２２３４（２０22）１2 — ００17 — ０8

數字經濟與傳統經濟的深度融合使其邊界越來越模糊，從某中意義上來講經濟全球化實質上等同于數字經濟全球化。在當前數字經濟逐步從實踐走向理論的趨勢下，形成一個整體性治理框架顯得尤為緊迫。

一、政府數字經濟治理問題概述

（一）政府數字經濟治理問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這要求我國政府在原有經濟治理體系上的對現有的政府治理作出革新，進一步轉變政府職能適應數字經濟發展帶來的全新變化。數字經濟作為現代經濟發展的新趨勢，數字技術在各個產業的滲透和延伸是現代全球經濟的主要特點。數字經濟借由移動互聯網與云計算、大數據、人工智能、區塊鏈等新型技術，通過創造新的服務模式和產業形態，為經濟發展提供全新的動力。數字經濟通過跨界融合和加速創新成為新實體經濟的代表，同時又為傳統三大產業效率提升做出巨大貢獻。與此同時，數字經濟為經濟發展帶來的新問題使傳統的政府治理機制面臨嚴峻挑戰，主要表現為經濟治理乏力。這是由于數字經濟帶來的新問題超越了地緣邊界，僅依靠一個地區政府、甚至是一國政府的力量難以解決。加之數字經濟治理措施隨著網絡呈現出明顯的溢出效應，局部的政策、舉措會對整個數字經濟產生重大的影響。基于此，各國政府都在積極探討政府對數字經濟治理這一全新領域，以期形成對這一問題的深刻把握，占領未來經濟發展的制高點。所謂數字經濟治理，是政府運用大數據、云計算、物聯網、人工智能、虛擬現實、區塊鏈等新一代信息技術，對政府部門和社會的信息資源與數據資產進行管理、開發、分配和利用，通過建立完善的指導、監督和評估機制，切實推動國務院各部委與地方政府以及政府機構各部門之間的條塊結合、業務協調和聯動協同，實現政府所屬公共資源數據的采集、攫取、清洗、挖掘、分析和共享，并提供安全、準確和可控的數據決策服務推動政府公共行政走向智慧型“善治”的過程。

（二）政府數字經濟的治理目標

治理目標是后繼一系列治理活動的起點，通過政府對數字經濟的治理活動要達成何種目的是面臨這一全新經濟形態首要考慮的問題。經過多年的發展，我國在數字經濟治理領域已經做出了積極的探索。簡要言之，政府對數字經濟的治理目標應涵蓋三個層次：

1.促進數字經濟健康發展

在當前政府作為數字經濟治理主體的背景下，政府無疑承擔著倡導、規劃、管理數字經濟高速發展則無旁貸的責任，因此政府作為引領者必須敏感地游走在數字產業各個主體之間，推動數字經濟領域的標準與規則的出臺，這也是推進數字經濟快速發展、構建新發展格局的必然要求。我國2021年服務業、工業、數字生產力快速發展，引領生產主體、生產對象、生產工具和生產方式變革調整，驅動實體經濟體系重構、范式遷移，提升供給質量和供給效率，實現高水平供需動態平衡，提升了經濟發展整體效能。數字經濟助力占行業增加值比重分別為40.7%、21%。［1］這些成績的取得充分說明了我國政府促進和保障數字經濟健康發展的目標達成狀況良好，因此在未來一個時期，繼續將促進數字經濟健康發展作為治理的首要目標是政府的必然選擇。

2.協調多元數字經濟主體分歧

在數字經濟時代，消費者、數字產品提供者、傳統的企業沒有一方能成為這場經濟變革的旁觀者，它們的深度參與才能使數字經濟的發展煥發出更強大的活力。在這個過程中各種數字經濟的主體的訴求必然會產成分歧和沖突。以產品為中心和以客戶為中心的差異需要政府以有效手段去平衡，差異帶來的分歧和矛盾也需要政府進行積極干預，這樣才能夠使數字經濟不同主體得以共存、共贏。而政府治理過程中只有將協調不同數字經濟主體分歧作為自身的主要目標，才能夠使數字經濟發展的良性循環機制得以保證。

3.推動數字技術良性發展

在當前疫情形勢下，數字技術在遠程醫療、在線教育、遠程辦公、無接觸配送、產業升級等領域的迅速補位，確保了公共服務和產業鏈的平穩運行；在后疫情時代，數字技術的長足進步必然會給經濟發展帶來更加顯著的賦能效應，因此可以說數字技術的長足進步已經成為經濟社會是否具備發展活力的關鍵所在。政府的立場、態度、乃至治理理念、手段都對數字技術的良性發展起到了重要的影響作用。所以，政府必須以推動技術良性發展為目標，及時調整治理策略，確保國家在數字經濟的發展浪潮中始終居于前列。

（三）政府數字治理的原則

1.協同共治原則

協同共治原則應為政府數字經濟治理的首要原則。這是由數字經濟廣泛性、復雜性、多樣性的自身特征所決定的。典型的數字經濟活動是通過網絡進行的，客戶的引流、店鋪的管理、交易活動的完成都完全依賴于移動網絡，僅需要服務器就可以完成整個流程的運營。數字平臺的注冊地、經濟活動的交易地甚至可能在全國任何一個具有移動網絡的城市完成。這就給稅收征管、法律管轄、行政管理等一系列政府治理活動帶來了極大的挑戰。因此協同共治就成為政府治理數字經濟活動的必然選擇。這一原則從微觀到宏觀應包涵四個層次：一是政府多個部門協調統一；二是政府整體實現線上與線下雙向互動；三是區域政府與區域政府協同共治；四是國家與國家的協同治理。

2.數字技術中立原則

數字技術中立原則也即指“非歧視”，就是說政府在制定規范時，對各種數字技術待遇同等，給予數字技術的發展一個公平的發展環境。從實踐角度來說，要求政府不能將能夠帶來巨大經濟效益的數字技術、有利于本地區經濟發展的數字技術與一般性的數字技術人為的設置發展障礙。由于數字技術屬性是數字經濟區別于傳統經濟的重要特征，因此為了避免主體利用知識產權法出現消極壟斷和不正當競爭，必須讓數字技術最大程度的回歸技術本身，以達成政府對數字經濟的協同共治。這也是推動數字技術持續創新和健康發展的真實需要。

3.平等互惠原則

由于數字經濟地區發展不平衡的客觀情況存在，掌握先進數字技術的區域必然會成為數字經濟的引領者、規則的制定者、甚至數字平臺的所有者，而數字經濟發展相對落后的地區有時會淪為原始數據的提供者，甚至不得不成為一邊提供著原始的數據，一邊為規則的制定者、數字平臺的所有者付費。這雖然是經濟發展的必然趨勢，但是卻和我國共同富裕的目標背道而馳。因此必須在知識產權保護、稅收、定價、消費者保護等問題上重點消解這種差異化發展帶來的貧富差異，最大限度地消除因數字技術發展不平衡帶來的不利影響。

（四）政府數字經濟治理主體

與傳統的經濟治理主體相同，政府數字經濟治理的主體應當包括數字經濟發展相關的政府主管部門、關聯程度密切的部門、各級地方政府甚至是國家。因數字經濟中有相當大一部分是數字化的實體經濟，這表示參與政府數字經濟治理的傳統實體經濟治理主體并未缺位，但這些傳統實體經濟的治理主體需要將權力讓渡與一些新出現政府部門，更高效對數字經濟進行引導、規劃、管理。這在實際操作層面就要求需要在政府中或設立專門的數字經濟管理部門，或在傳統的管理部門中增加數字經濟管理職能。這一點可以通過政府行政機構調整設計來完成在此不過多贅述。

需要指出的是，政府絕不能忽視大型數字企業在數字經濟治理中的重要作用。一些大型的數字科技公司，如蘋果、微軟、谷歌等往往擁有巨大的數字資源，它們在互聯網平臺的影響力往往會抵沖政府在網絡空間的管理效能，這些大型數字企業的動員能力和規則制定能力是政府實現數字經濟治理必須要正視的一個因素。

（五）政府數字經濟治理客體

數字經濟參與者的廣泛性，決定了政府數字經濟治理客體的多元性和復雜性。如果按照數字經濟參與主體來對應，微觀層面的數字經濟消費方、數字經濟數據的提供方、數字產業的從業方、政府電子政務實施的各類主體，都應涵蓋在政府數字經濟治理的客體的范疇之內。具體來講，消費者、數字從業企業、數字平臺、電子政務平臺等都在此列。我國統計局于2021年5月公布的《數字經濟及其核心產業統計分類（2021）》中，將數字經濟產業劃分為數字產品制造業、數字產品服務業、數字技術應用業、數字要素驅動業、數字化效率提升業這五個大類，其中前四大類即數字產業化部分，第五類為產業數字化部分。［2］因此這五個大類的產業及所包含的企業，都是政府數字經濟治理的客體。

如果從政府行政行為的客體角度來看，政府數字經濟治理客體應包括自然人、法人、也包括非法人企業、還包括政府和國家。這些群體或者個人毫無例外的借由數字技術深度的參與了數字經濟關系。

（六）政府數字經濟治理的內容

基于數據及數據本身應用帶來的問題是政府對數字經濟治理的主要內容。其核心涉及到對數據制定標準、分類、安全保障等方面的治理，具體內容應該包括兩個方面：

1.傳統經濟領域與數字技術融合帶來的問題。

傳統領域與數字技術融合帶來的貿易、金融、安全問題是一直以來是政府數字經濟治理的重要任務，在未來數字經濟高速發展期貿易、金融、安全等問題依然需要政府保持密切關注。

2.數字政策的協調、數字壟斷、數字鴻溝、數字倫理等新問題。

數字政策協調是基于政策本身的外溢性而產生的一個問題。它是指不同數字政策的制定者為謀求管理中的主導性地位所產生的與其他政策制定者相互競爭甚至是相悖的情況。這種情況如果政府不積極進行協調會增加數字經濟交易成本、人為的設置經濟壁壘。這既不利于數字企業之間的數字互信，也不利于數字經濟的健康發展。

數字壟斷產生的原因是政府對數字企業迅速崛起監管的缺位。就目前的情況而言，數字企業的發展可以說是日新月異，數字技術對經濟的巨大推動性可以在極短時間就能夠催生出“數字寡頭”，這些數字企業的壟斷行為出現會導致市場機制失靈、數據濫用等一些列問題。必須由政府對數字壟斷進行強有力的干預。

數字鴻溝是源于不同行業和個人對數據要素、基建、應用占有或使用程度不同所造成的兩極分化。這種差異往往表現多種多樣，如年齡差異、性別差異、行業差異、地域差異、消費差異、貿易差異等等。短時間內這種差異往往看似無害，反而會使社會呈現多元化的特征，但長此以往會使社會階層固化，更嚴重的會使社會公眾享受公共服務產品出現明顯的兩極分化。

數字倫理問題是由于數字技術在不同領域的普遍應用與監管缺位所產生的矛盾。如智能算法推送導致的侵害隱私、就業沖擊、操控輿論等現象。這些都是數字技術廣泛應用給政府治理帶來的全新挑戰。

（七）政府數字經濟治理方式

政府數字經濟治理的基本依據是必然是規則。這種規則可以表現為法律規則、技術規則、制度規則和政策等。之所以認定規則是政府數字經濟治理的方式，這是由我國政府是法治政府的客觀情況所決定的。雖然目前對數字經濟規則制定滯后性明顯，但是毫無疑問的一點是只有將政府治理的方式納入到法治化的框架內，才能使數字機經濟發展秩序達到公眾受益、企業有序、國家競爭能力增強的良性狀態。我國的自2019年《電子商務法》實施后，出現了豐富、復雜的數字經濟規則制定的趨勢，這些新誕生的規則是政府治理數字經濟的重要準則。它們重塑了數字交易過程、努力平衡了各方的利益訴求、維護了良好的數字經濟秩序。國家不同行業和區域的數字化進程的深化正是源自于這些良性規則的制定。未來政府對數字經濟治理的方式應繼續圍繞數字經濟規則的制定、制度的協調、技術壁壘的消除、數字社會規范的倡導等幾個方面來進行。

二、當前我國政府數字經濟治理的難點問題

我國政府數字經經濟治理的法律制度框架已經初步構建，《數據安全法》《個人信息保護法》先后出臺，與之前的《網絡安全法》《電子商務法》共同組建形成了數字經濟治理的基本法律框架，為數據市場要素的有序流通和健康發展奠定了堅實的基礎。工業、電信、金融、汽車等行業的基礎性規范和指導性文件密集出臺，信息基礎設施建設、數據跨境、數據壟斷等熱點問題得到了有效回應。這一系列治理規則的出臺為治理數字經濟問題提供了重要依據。筆者詳細調查了匯總了2021年度中央針對數字經濟治理的立法情況（如下表），通過分析總結出我國政府的數字經濟治理問題中仍然存在諸多必須克服的難點。

（一）政府對數字經濟治理的目標不清晰

我國在發展數字經濟領域的第一部國家級的專項規劃是2021年12月12日由國務院發布的《“十四五”數字經濟發展規劃》。［5］隨后各個省份也相繼出臺了地方性的數字經濟發展規劃。這一系列的規劃明確了未來五年我國數字經濟的發展方向和發展路徑，但這并非是政府對數字經濟的治理目標。所謂的治理目標應該是政府對數字經濟治理活動預期結果的設想，它應該是政府治理數字經濟活動的目的和方向，也反映著政府對數字經濟治理想要達到的境地或者標準。受數字經濟是全新的經濟形態的影響，我國政府對數字經濟的治理目標并不清晰，包括上表中出臺的規范性文件在內，都大致上停留在促進數字經濟健康、快速發展的層面上，而對其治理活動要達到什么樣的程度及標準卻未有涉及。治理目標的模糊使政府在實施具體管理行為時在管理對象、管理方式、管理內容上就顯得比較混亂。由于當前政府正處在千方百計的出臺政策鼓勵數字經濟發展、實現傳統產業的數字化轉型的階段，政府的管理重點通常都放在如何招商引資、如何打造全新的數字化工業園區這些硬件管理的層面上，對其后的軟管理尚未跟上數字經濟的發展步伐。

（二）政府對數字經濟治理的原則不夠明確

如上文所述，數字經濟的治理必須明確協同共治原則、數字技術中立原則、平等互惠原則。三個原則中政府首先要明確的是協同共治原則。目前我國政府對數字經濟治理的政府部門，包括但不限于網信辦、工信部們、發改委、商務部門、稅務部門、市場監管部門、廣電部門、公安部門、文旅部門等，這些部門或多或少的都有專門針對數字經濟出臺的規范性文件，但是對數字經濟的治理效果仍然不盡人意。從現有這些部門出臺的規范性文件來看，雖然能夠針對具體的數字經濟行為制定相應的管理規范，但是在這些管理規范的參與度和有效性方面仍然存在著較大的提升空間，這固然有數字經濟本身是新興經濟形態，政府相關部門的治理經驗不足的原因，但也說明政府對數字經濟治理并未牢固樹立協同共治的原則。以近幾年高發的網絡電信詐騙案件為例，雖然國家對此類案件的打擊治理力度逐漸呈現高壓態勢，但案件的發案率仍然高居不下，這其中一個很重要的因素就在于政府治理這一問題的過程中共治意識不強，過度依賴公安機關的打擊。政府機構必須秉持協同共治的原則，才能使政府實施的數字經濟管理行之有效。通過對2021年中央機關的立法活動也不難看出，多部委共同聯動出臺規范性文件的行為正在成為數字經濟治理的有力手段，但如何更深入將協同共治原則貫徹到位仍然是未來我國對數字經濟治理工作的一個重點和和難點所在。從橫向來看，許多地方政府在對數字經濟進行規劃和設計的時候往往還局限于僅從本地區的角度進行管理數字經濟的行政行為，這就導致了協同治理原則得不到有效的遵守，其結果必然會加劇數字經濟發展的地區不平衡。數字技術中立原則不被遵守的典型表現就是政府干預技術中立性：對能夠帶來短期經濟效益的技術重視、對經濟效益不明顯的技術忽視。這種情況雖然能給數字經濟的發展帶來短期的增長，但是從長遠角度看會降低數字技術開發企業的研發活力，喪失數字經濟健康發展的長久動力。政府對技術缺乏中立性態度的一些做法，也使得一些擁有原創性技術的新興數字企業生存空間越發狹窄，不利于數字經濟整體上健康發展。忽略平等互惠原則的典型表現是嚴重的地方保護主義，地方政府為了扶植本地區數字經濟企業的發展，忽視數字經濟發展的整體效應，限制數字技術按照市場機制流動，加速了數字經濟地區發展的不平衡。

（三）政府數字經濟治理過程中的角色定位不準確

隨著我國市場經濟體制改革的深入，政府對傳統經濟的治理積累了豐富的經驗，同時對傳統經濟治理的角色定位也逐漸清晰。但是數字經濟和傳統經濟之間的差異卻使政府在面臨數字經濟治理時角色定位缺乏準確定。這表現在政府對數字經濟發展過程中引領創新、組織創新、支持創新和服務創新的角色認知還不夠清晰。通過上表可以看出，多數與數字經濟發展相關的國家機關在引領和組織層面基本可以發揮自身作用，但在支持和服務層面還略顯不足。一些地方政府還停留在數字經濟的發展主要依靠企業的認知層面。殊不知中國特色的社會主義市場經濟最大的優勢就是充分發揮政府在引領、組織、支持和服務保障方面的積極作用，這與資本主義自由市場經濟的發展理念存在很大差異。我國市場經濟快速發展的一個最成功的經驗就是政府在克服資本盲目逐利性問題上發揮了至關重要的作用。數字經濟的發展同樣也要重視這個問題。政府在數字經濟治理過程中扮演什么樣的角色，發揮什么樣的作用，以及如何準確發揮這種作用是未來我國占領數字經濟發展的制高點，繼而保持優勢地位的關鍵性問題。政府一定要轉變管理數字經濟的角色定位，在引領、組織、支持和服務保障上發揮主動性作用，克服現有角色定位越位和缺位的現象，推動數字經濟沿著健康的軌道快速發展。

（四）政府對數字經濟治理的主體比較混亂

我國現階段對數字經濟管理的政府部門眾多，且職能不一，所以多數管理流程和管理經驗都分散在各自系統之內，導致標準難以達到統一，形成各自為戰的現象；而權責明確的主體可以實現資源整合，打通部門壁壘，實現主體管理效能的最大化。如前文所述，除了傳統領域與數字技術融合帶來的貿易、金融、安全等問題外，政府對數字經濟治理還應包括數字政策的協調、數字壟斷、數字鴻溝、數字倫理等全新的問題。這種復雜的情況使政府數字經濟治理已經無力單獨通過某個單一部門來進行有效地管理，必須形成縱橫交錯的網絡才能夠使上述問題得到有效的調整和解決。實踐中經常會出現一個數字企業可能同時要受到多個政府部門的監管的情況，也會出現某個具體的問題需要多個政府部門協調才能夠有效解決的情況。這個問題處理不好會降低政府對數字經濟的監管效率，降低政府的管理質量，甚至由于出現推諉等現象還可能導致營商環境的惡化。

（五）政府數字經濟治理規則不健全

規則作為政府數字經濟治理體系的重要組成要素，它不僅可以提高政府數字經濟治理流程的可重復性，而且還保證了具體數字行為創建、采集、存儲、隱私保護等方面的安全性。健全有效的數字經濟治理規則體系，還對數字經濟的發展有重要的保障性作用。作為政府實施數字經濟管理行為的重要依據，相關法律法規的缺失和滯后已經嚴重阻礙了數字經濟的發展。2021年可以說是數字經濟立法的大年，但從出臺法律法規的數量和需求上來看，仍然滿足不了蓬勃發展的數字經濟產業。法治化的經濟治理規則不僅能夠為市場主體提供行為的準則，同時也能夠使市場主體提前對自身行為有一個合法的預期，從而使市場主體的行為更加具有創新性和連續性，有利于數字經濟企業開展可持續的市場經濟活動。但是我們在規則層面還沒有完全準備好迎接數字經濟時代的來到，新型數字企業、交易類型、商業模式的誕生使已有的規則體系相形見絀。而數字企業本身行為早就突破了傳統企業生產者和消費者的既定關系，其覆蓋參與市場活動主體的廣泛性和復雜性，讓原有規則體系對其行為約束變成不可能。以新型的互聯網平臺型的企業為例，其企業行為除了涉及平臺、用戶、平臺高度關聯方、線下實體企業外，還涵蓋了物流方、交易保障金保管的第三方，這種業務涉及面的廣度和深度，導致政府很難用單一的規則來調整其行為，許多地帶甚至出現了規則的真空。所以政府在實施數字經濟管理行為時，必須進一步完善法律政策體系，將數字經濟的發展完全納入到法治化的軌道中來。

三、政府數字經濟治理難點問題的解決對策

（一）明確政府清晰的數字經濟治理目標

治理目標不清晰根源在于對于全新的經濟形態把握不足。隨著對數字經濟發展把握程度逐步深化，必須逐漸完善政府對其治理的總體設計，進而明確數字經濟治理的科學目標。要將政府對數字經濟治理的目標清晰化可以通過兩個方面來進行。一方面是要加強對數字經濟發展的理論研究。由于數字經濟是新型經濟形態，我國對其研究的基礎比較薄弱。從對數字經濟理論研究的過程來看，2012年國內學界才算正式的開展對政府數字經濟治理方面的研究，研究的內容多集中在數字經濟的界定、產業構成、對經濟增長的貢獻等初級問題上；真正開始集中研究政府數字經濟治理問題是2017年以后，這還要依賴于習近平總書記在2017年在中共中央政治局關于實施國家大數據戰略進行的第二次集體學習時倡議：“要建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。”此后，更多的研究開始關注于政府數據治理的政策法規、如何使政府對數字經濟治理全面深入等方面。由此研究才開始專注于該問題實踐性的研究。因此進一步豐富數字經濟治理方面的理論研究成果，積極為政府治理數字經濟提供智力成果和理論支持是明確政府對數字經濟治理目標的強勁助力。另一方面是在各國都在積極探索政府對數字經濟治理問題的情況下，科學制定政府對數字經濟治理的動態目標，化整為零的分階段、分領域、分層次的制定可行性的治理目標，將尚不明確的治理目標，拆解為清晰的階段性治理目的，保證政府對數字經濟治理的有效性和針對性。這雖然在宏觀上未達成政府對數字經濟治理的總方略，但是能夠在最大限度上保證政府治理數字經濟的效能。

（二）嚴格遵循政府治理數字經濟的原則

要建立以協同共治原則為基礎、以數字技術中立原則為核心、平等互惠原則為方向的科學治理原則體系，深化政府部門對數字經濟治理原則認識和應用，將這些原則深入落實在政府實施的治理活動中。貫徹協同共治原則一要解決政府多個部門的協調統一，暢通部門與部門之間的聯動配合機制；二要實現政府線上與線下雙向互動，推進數字政府建設目標的實現；三要達成區域政府之間的協同配合，實現地方政府間行為的協同一致；四要積極尋求與他國治理規則的對接，拓展數字經濟治理的域外空間。遵循數字技術中立原則要求政府具備數字經濟可持續發展的戰略眼光，打破對經濟指標盲目追求的短視，不將技術對經濟發展的推動作用作為評價技術價值的唯一標準，努力給數字技術的發展營造一個公平寬松的環境。更要身體力行的引領尊重技術、推廣技術應用的積極潮流，破除舊有觀念，讓政府成為先進技術發展和應用的保護者而非阻礙者。平等互惠原則的實現要依賴于政府通過法律手段強力破除地方保護主義，通過稅收、財政轉移支付等有效手段，打破數字經濟發展帶來的階層固化和區域發展不平衡，使公眾能均等地享受數字經濟發展帶來的紅利。這個過程本質上仍然體現政府對數字經濟規律發展的把握程度。不能否認的一點是數字經濟做為新型的經濟形態，會出現政府對其治理時產生多種不確定因素，在數字經濟發展的規則體系尚未完全建成的情況下，這種不確定因素因沒有規則可以調控，會對經濟發展帶來諸多不良的影響，所以嚴格遵循數字經濟的治理原則能夠在一定程度上為政府治理行為提供準則性的依據，給政府的治理過程提供彈性較大的緩沖區域，這對于政府對數字經濟的監管和數字企業的發展有非常重要的保證作用。

（三）精準定位政府治理數字經濟的角色

政府要把握好創新與監管之間的平衡。在平衡政府與數字經濟的關系中，政府應首先著眼于自身職能的積極轉變，必要時要通過數字經濟治理的權責清單，準確定位自身角色。首先，政府要健全數字經濟治理各類法律法規，把社會參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體決策確定為數字經濟治理規范出臺的法定程序，扮演好政府“守夜人”的角色；其次，政府要強化數字經濟治理的各類執法活動，依法依規保護好數字經濟各類企業的自主經營權，杜絕出現選擇性、任意性執法的現象，防止行政權力自由裁量過于寬泛的狀況出現；最后，政府必須扮演好作為數字經濟發展的引領者、組織者、支持者、服務和保障者的角色，在數字經濟發展過程中不越位不缺位，保證數字經濟持續、健康、快速發展。

從鼓勵創新的角度來看，政府要克服好資本的逐利性問題，將數字經濟引導至良性發展方向，將盲目逐利和良性發展的偏差在規劃層面就設計規避好；各級、各地方政府要協同創新，共同組織好區域之間的協調配合，最大限度地激發區域經濟發展的活力；政府要通過對數字經濟發展的核心機制——創新的支持，或直接投資重大前沿科技項目，或加大對科技創新基礎設施的投入，或營造良好的科技創新制度環境，直接或者間接的激發創新動能，為創新驅動數字經濟發展提供強力支撐；政府還要提升自身作為數字經濟發展服務和保障者的能力和水平，在理順政府與市場、企業、科研機構等方面的關系上下大氣力，通過服務和保障功能的充分發揮，將服務經濟發展的角色扮演到位。

（四）調整優化政府對數字經濟治理的主體

現階段我國政府對數字經濟管理部門眾多的情況是由政府機構設置和職能分配決定的。為解決這一問題，政府要在組織架構上要做出相應的調整，在權力分配、機構設置、權限明確等方面適時的做出科學設計。要進一步對政府管理數字經濟的機構與職能進行科學設計和合理規劃，增設治理數字經濟的專門機構。雖然我國政府對數字經濟發展的二元治理體制在整體上是與數字經濟發展相適應的，但是從實際情況來看仍然缺少一個強有力的專門管轄機構對數字經濟發展進行專門治理，網信辦、商務部、信息產業部是當下承擔數字經濟治理的主要部門，但這種分權導致在規則制定和具體措施的針對性上缺乏有效性。可以考慮在現有的中央——地方的二元體制內，設立專門機構對數字經濟發展問題進行管轄，形成以專門管轄機關為龍頭，其他相關部門為輔助的治理網絡，實現對權力的收攏，同時也滿足了專項管理提升效能的需求。另外要裁撤、合并不適應對數字經濟發展治理的政府部門，進一步破除陳舊性權力對數字經濟發展的桎梏，整合分散于原有政府機構中數字治理資源，借由機構調整和優化實現對數字經濟治理能力的有效提升。

（五）完善政府對數字經濟治理規則體系

為保證數字經濟在合法合規的框架內健康發展，有效的制度供給是必不可少的。而制度的核心則在于規則制定上。規則，既為其發展提供支撐，也為其行為模式提供了范本。而這一切必須以強化法律法規的制定作為起點。《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》提出，在數字經濟、互聯網金融、人工智能、大數據、云計算等新興領域與業態治理中，必須及時跟進、研究配套的法律制度，抓緊補齊短板，以良法善治作為新業態、新模式健康發展的根本保障。［6］完善政府對數字經濟治理規則體系，既要從現有的立法體制入手，加快各個層面立法主體對數字經濟活動規制的法律法規出臺，也要注重這些法律法規的頂層設計，形成互相交叉、彼此配合的規則網絡，將數字經濟活動納入到法治化的軌道中來，防止出現無法可依的被動局面。從我國目前中央—地方二元數據治理體系來看，中央政府承擔數字經濟治理法律法規制度的頂層設計是較為合適的，中央對數字經濟治理的規則體系設計要涵蓋基本的數據收集、數據的開放與共享、數據信息的使用、數據信息的安全等基本層面；地方政府的數字經濟治理行為要以地方立法權限為基礎，大量制定在具體執行層面的地方性法律法規。中央和地方的數字經濟規則體系建立后，在為數字經濟構建出清晰的發展邏輯的同時，也為政府治理數字經濟的行為提供了準則。

結語

數字時代是一個更開放的時代，也是一個政府權力趨于分散的的時代。基于數字技術高速發展的數字經濟是流動性更強經濟形態，給政府的濟治理帶來的難度和挑戰將使政府治理模式發生深刻的變革。本文僅從政府對數字經濟治理的目標、原則、內容、方式等基本問題的層面進行了必要探索，而如何準確的適應數字經濟發展的新形勢，采取更加有針對性的治理措施將成為未來政府治理數字經濟更需深刻思索的問題。

〔參 考 文 獻〕

［1］中國信通院.中國數字經濟發展白皮書（2021）［Z］.

［2］中國國家統計局.數字經濟及其核心產業統計分類（2021）［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/

tjbz/202106/t20210603_1818134.html［2021-07-01］.

［3］根據北大法律信息網統計.https：//www.pkulaw.com/law.

［4］《反壟斷法》修正草案明確針對具有市場支配地位的經營者在利用數據和算法、技術以及平臺規則方面設置障礙，并將對其他經營者進行不合理限制的行為認定為濫用市場支配地位的行為.

［5］中華人民共和國中央人民政府網站［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/

content_5667817.htm.

［6］魏曉雨.法治化營商環境構建中的政府功能——以互聯網平臺型企業治理為例［J］.領導科學，2022（02）：83.

［7］戴長征，鮑靜.數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察［J］.中國行政管理，2017（09）：21-27.

［8］韓兆柱，馬文娟.數字治理理論研究綜述［J］.甘肅行政學院學報，2016（01）：23-35.

［9］王偉玲.加快實施數字政府戰略：現實困境與破解路徑［J］.電子政務，2019（12）：86-94.

［10］張成福，謝侃侃.數字化時代的政府轉型與數字政府［J］.行政論壇，2020，27（06）：34-41.

［11］曹鎏.論我國法治政府建設的目標演進與發展轉型［J］.行政法學研究，2020（04）：114-132.

［12］余凌云.數字政府的法治建構［J］.中國社會科學院大學學報，2022，42（01）：90-108+145.

［13］李慧龍，于君博.數字政府治理的回應性陷阱——基于東三省“地方領導留言板”的考察［J］.電子政務，2019（03）：72-87.

［14］鮑靜，范梓騰，賈開.數字政府治理形態研究：概念辨析與層次框架［J］.電子政務，2020（11）：2-13.

［15］周雅頌.數字政府建設：現狀、困境及對策——以“云上貴州”政務數據平臺為例［J］.云南行政學院學報，2019，21（02）：120-126.

［16］林夢瑤，李重照，黃璜.英國數字政府：戰略、工具與治理結構［J］.電子政務，2019（08）：91-102.

〔責任編輯：孫玉婷〕

收稿日期：２０22 — １2 — 03

基金項目：黑龍江省經濟社會發展重點研究課題“數字經濟驅動齊齊哈爾全面振興的困境與對策研究”（項目編號：22266）；黑龍江省社會科學院分院課題“數字經濟驅動齊齊哈爾老工業基地振興的困境與對策研究”（項目編號：2022-FY02）；黑龍江省統計科學研究課題“數字經濟對黑龍江省實體經濟發展的影響研究”（項目編號：２０２２Ｂ１１）。

作者簡介：杜宇（1982—），女，黑龍江齊齊哈爾人，副院長，副研究員，研究方向：地方經濟。