數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題探究

中共上海市委黨校課題組

摘? 要? 數(shù)字化是當今時代發(fā)展的大趨勢，正在深刻改變著人們的生產(chǎn)生活方式。政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型為公眾生活帶來了便利，可是一些特殊群體卻面臨著數(shù)字化障礙，成為“數(shù)字弱勢群體”。上海市在推進“一網(wǎng)通辦”改革過程中，也面臨著一系列“數(shù)字鴻溝”問題，并越來越引起政府部門和社會公眾的關(guān)注與重視。本文深入分析政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題的成因，并從市場、政府、社會三個方面提出消解策略，以期讓“數(shù)字弱勢群體”能夠享受到政務(wù)服務(wù)數(shù)字化帶來的便利。

關(guān)鍵詞? 政務(wù)服務(wù)；“數(shù)字鴻溝”；“數(shù)字弱勢群體”

一、問題的提出

數(shù)字化轉(zhuǎn)型是當今社會發(fā)展的必然趨勢，而政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型成為政府改革創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標。深化流程再造，加快構(gòu)建政府大數(shù)據(jù)信息共享平臺，融合線上線下的一體化政務(wù)體系，是提升群眾獲得感、幸福感和安全感的重要舉措，是切實提升政府現(xiàn)代化治理能力的必然要求。上海正走在城市數(shù)字化建設(shè)的前列，“一網(wǎng)通辦”已取得顯著成效，成為政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域探索的重要標志。以大數(shù)據(jù)深度運用為驅(qū)動，倒逼政府管理手段、模式和理念進行深刻變革，引領(lǐng)服務(wù)方式和思維模式全面創(chuàng)新，為未來數(shù)字化政府奠定基礎(chǔ)，也為全國數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了具有重大意義的實踐路徑和發(fā)展方向。

然而，政務(wù)服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在為社會公眾帶來生活便利的同時，也因標準化產(chǎn)品和服務(wù)在使用對象差異性方面考慮不足，產(chǎn)生了“數(shù)字鴻溝”問題，導致出現(xiàn)了一些“數(shù)字弱勢群體”。[1]“數(shù)字弱勢群體”是指由于主客觀原因無法擁有或者不會熟練使用數(shù)字服務(wù)設(shè)備，從而在獲取和利用政務(wù)服務(wù)方面處于相對弱勢的群體。當前，國家正采取一系列更具關(guān)懷性的措施對他們給予幫助。2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實解決老年人運用智能技術(shù)困難的實施方案》，切實解決老年人在運用智能技術(shù)上遇到的困難，堅持傳統(tǒng)服務(wù)方式與智能化服務(wù)創(chuàng)新并行，為老年人提供更周全、更貼心、更直接的便利化服務(wù)。2021年8月，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于請報送運用智能技術(shù)服務(wù)老年人示范案例的通知》，在全國范圍內(nèi)征集一批運用智能技術(shù)服務(wù)老年人的典型案例，以形成一批可復制可推廣的成果，為全國解決老年人“數(shù)字鴻溝”問題提供示范經(jīng)驗。但是，“數(shù)字鴻溝”問題仍然不容忽視，不僅是老年人會遇到數(shù)字化障礙，還有其他“數(shù)字弱勢群體”也正在受到數(shù)字技術(shù)邊緣化的困擾。以上海市“一網(wǎng)通辦”改革為例，傳統(tǒng)的線下窗口作用弱化、數(shù)字產(chǎn)品說明不夠簡潔清晰、老年人線上操作實名驗證不方便、老人機無法使用人臉識別，還有在疫情期間，老年人不會操作智能手機，無法出示健康碼等“數(shù)字鴻溝”問題并不少見。

因此，消解政務(wù)服務(wù)中的“數(shù)字鴻溝”問題，讓“數(shù)字弱勢群體”也能享受到精準和高效的公共服務(wù)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的公共價值，促進社會公平，成為政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。

二、政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題成因分析

（一）上海市“一網(wǎng)通辦”概況

2018年，上海市開始“一網(wǎng)通辦”改革，指的是政務(wù)服務(wù)“進一網(wǎng)，能通辦”，依托線上一體化服務(wù)平臺和線下辦事窗口，達到“高效辦成一件事”。上海也在進一步提升平臺能力，深化數(shù)據(jù)治理，改善用戶體驗，努力將其打造成為“上海服務(wù)”的金字招牌，為上海城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供有力支撐。

據(jù)統(tǒng)計，“一網(wǎng)通辦”總門戶已接入超過2300個服務(wù)事項，實現(xiàn)行政審批事項全覆蓋，超94％的事項可以“只跑一次、一次辦成”，個人社區(qū)服務(wù)事項“全市通辦、身邊可辦”。在2020年底，“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)綜合類自助終端已經(jīng)覆蓋全市16個區(qū)，涵蓋全市所有社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心、部分服務(wù)中心、商業(yè)中心、園區(qū)及醫(yī)院等。自助終端提供包括公安、人社、醫(yī)保、教委等部門的百余項服務(wù)，包括新版社保卡開通、門急診就醫(yī)記錄冊“申領(lǐng)、更換、補發(fā)”、三金查詢、個人信用報告查詢等。目前，“一網(wǎng)通辦”自助終端事項清單共102項，具體包括查詢類、證明出具類、模擬計算類、申請辦理類等，其中以查詢類事項居多。

（二）政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題

在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型大背景下，上海“一網(wǎng)通辦”改革的主要目的是要讓政務(wù)服務(wù)像“網(wǎng)購”一樣方便，不斷提高企業(yè)、市民辦事的便捷度、體驗度、滿意度。然而，“一網(wǎng)通辦”改革在彌補原有的程序繁瑣、服務(wù)時間有限、信息壁壘等問題的同時，政務(wù)服務(wù)中的“數(shù)字鴻溝”問題并未得到完全解決，有部分群體，如老年人、外來務(wù)工人員、殘障人士、低學歷人群等并不能完全享受到數(shù)字化帶來的便捷，面臨著一系列數(shù)字化障礙。另外，不同人群所獲取的信息量也不盡相同，從而造成了信息差，一些人群因此淪為“數(shù)字弱勢群體”。“數(shù)字弱勢群體”不斷被邊緣化，難以享受到數(shù)字化帶來的便利，引起了社會的廣泛關(guān)注。

1.年齡帶來的“數(shù)字鴻溝”問題

在數(shù)字化時代，如果說年輕群體是“數(shù)字富人”，那么中老年群體就可以說是“數(shù)字窮人”，互聯(lián)網(wǎng)、智能手機、電腦、一體機等，都不是他們所熟知的領(lǐng)域。“一網(wǎng)通辦”的推進并沒有讓他們享受到更好、更便捷的政務(wù)服務(wù)，主要表現(xiàn)在硬件的缺失、思想的排斥和技能的缺乏。首先是硬件的缺失，大多數(shù)老年人不使用智能手機，僅有老人機完成日常的通訊即可。其次是思想的排斥，中老年人對于互聯(lián)網(wǎng)等高科技產(chǎn)品普遍存在著排斥的心理，他們更傾向于用傳統(tǒng)的線下、紙質(zhì)的方式來解決問題，而不愿使用電子產(chǎn)品，甚至不相信電子產(chǎn)品。最后是數(shù)字技能的缺乏。大多數(shù)中老年人雖然有想學習數(shù)字產(chǎn)品的意愿，但面對一系列復雜操作，他們往往知難而退。

2.戶籍帶來的“數(shù)字鴻溝”問題

根據(jù)《2020上海統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，2019年，上海常住人口達到2428.14萬人，而年末戶籍人口僅有1469.30萬人，占總?cè)丝诘?1％。上海的外來務(wù)工群體在上海辦理諸多項業(yè)務(wù)時，卻因為種種數(shù)字化限制而受到不公平待遇，主要表現(xiàn)在“電子亮證”障礙、人戶分離問題等方面。比如，“電子亮證”是上海“一網(wǎng)通辦”移動端App“隨申辦”的主要功能之一，以方便公民隨時隨地亮證，包括居民身份證、上海市居住證、結(jié)婚證、駕駛證等。但目前僅支持上海戶籍或在上海辦理的各類證照才可添加電子證照，且由于歷史原因，部分舊版證照也無法添加電子證照。

3.殘障帶來的“數(shù)字鴻溝”問題

根據(jù)《2019年上海市殘疾人事業(yè)基本數(shù)據(jù)情況》報告，截至2019年底，上海市共有戶籍殘疾人口578104人，占全市戶籍總?cè)丝诘?.93％。近五年來，殘疾人數(shù)量平均每年增長超過3萬人。由此可見，上海市殘疾人規(guī)模越來越大。然而，由于其自身的特殊性，這部分人群在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型中面臨的“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象也愈發(fā)明顯。“一網(wǎng)通辦”雖已上線近百項與殘障人士有關(guān)的服務(wù)，但是這些人群依舊只能使用傳統(tǒng)手段去享受服務(wù)，在喪失便捷的同時也被排除在新技術(shù)帶來的革新之外。

4.學歷帶來的“數(shù)字鴻溝”問題

在政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，不同受教育程度群體之間在辦事習慣、辦事難度以及智能設(shè)備的學習意愿上均存在著不同程度的“數(shù)字鴻溝”。學歷較低的人群在接受數(shù)字化政務(wù)服務(wù)過程中存在一定劣勢，可能要花費更多精力或時間才能克服其受教育水平低帶來的數(shù)字化障礙，他們獲取高效便捷的政務(wù)服務(wù)的幾率也更低。一般而言，年齡越大、學歷越低的人群更傾向于對智能技術(shù)抱冷漠的態(tài)度，其通過學習智能技術(shù)來獲取數(shù)字化政務(wù)服務(wù)的意愿也更低。

5.信息貧富帶來的“數(shù)字鴻溝”問題

隨著即時通訊、新媒體等新信息平臺的快速發(fā)展，信息尤其是新聞信息的傳播已經(jīng)擺脫了平面及紙質(zhì)媒體的束縛，傳播呈現(xiàn)出明顯的立體態(tài)勢。但是，大量的非網(wǎng)民被排斥在信息爆炸之外。《2019年上海市殘疾人事業(yè)基本數(shù)據(jù)情況》報告顯示，買不到票、掛不上號的現(xiàn)象占到不上網(wǎng)帶來的生活不便現(xiàn)象的24.9％，無法及時獲取信息的比例也達到了22.9％。從這些問題中暴露出了不同人群之間越來越明顯的信息差現(xiàn)象。由于傳統(tǒng)媒介的式微，“數(shù)字弱勢群體”被動與社會相隔絕，他們在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，獲取信息技能的相對缺乏，也導致其不斷被邊緣化，在接入端就被排斥到數(shù)字化的便利之外，處于一種被動觀望、無力參與的尷尬局面，甚至面臨著傳統(tǒng)信息渠道關(guān)閉后，無法獲得新信息的窘境。

（三）政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題成因分析

1.政府部門合作效率低下，阻礙協(xié)調(diào)共享

各部門各自為政，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。開展“一網(wǎng)通辦”改革，必然涉及到多部門的權(quán)力集中與交叉整合，而部門之間的“博弈”在一定程度上易形成行政的“內(nèi)卷化”，造成合作效率低下。某些行政服務(wù)中心的業(yè)務(wù)辦理牽涉到本單位行政管理部門與入駐的業(yè)務(wù)部門，每項業(yè)務(wù)的完成都需要本中心的窗口人員和職能部門審批人員的共同努力。行政服務(wù)中心盡管作為推進“一網(wǎng)通辦”的牽頭部門，但其在管理過程中缺少權(quán)威性，而權(quán)限的不足導致了業(yè)務(wù)部門“消極配合”“收受分離”等銜接不暢問題，加大了“數(shù)字弱勢群體”的辦事難度。

風險規(guī)避意識太強，業(yè)務(wù)流程繁瑣。風險規(guī)避意識在傳統(tǒng)儒家思想的加持下，成為一些政府部門領(lǐng)導在面對“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”時的首要選擇。“不作為”“懶政”以及“不做就不會出錯”等觀念，使得政府部門不愿通過經(jīng)濟長效發(fā)展、體制機制創(chuàng)新、科學技術(shù)創(chuàng)新等方式來解決“數(shù)字弱勢群體”面臨的困難。在風險規(guī)避和部門主義思想的影響下，各部門沒有站在政府的角度上思考問題，沒有以用戶的思維來想問題、解決問題，導致業(yè)務(wù)辦理流程過于繁瑣，“一網(wǎng)通辦”的入口過深，操作起來過于麻煩。在“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)和“隨申辦”APP上出現(xiàn)的一系列問題，使得“數(shù)字弱勢群體”進一步被排斥到數(shù)字化的便利之外。

2.“一網(wǎng)通辦”忽視“數(shù)字弱勢群體”的特殊需求

產(chǎn)品設(shè)計對“數(shù)字弱勢群體”的忽視。在政府將業(yè)務(wù)外包給信息技術(shù)公司時，企業(yè)更多的是充當一種被動完成任務(wù)并拿取自己應(yīng)得收益的角色。信息技術(shù)企業(yè)由于對“數(shù)字弱勢群體”需求和行為習慣不了解，在相關(guān)技術(shù)設(shè)計時，主要基于年輕人的角度設(shè)計產(chǎn)品，進而忽視了“數(shù)字弱勢群體”的獨特需求。再加上外包的技術(shù)公司缺乏創(chuàng)造性，最終的“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)設(shè)計往往過于復雜，“數(shù)字弱者群體”既看不懂也不會用，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象進一步加深。

技術(shù)支持和售后服務(wù)的缺位。“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)與維護不同于微博和微信網(wǎng)站，前者一般更為復雜。由于政府部門預算的原因，一般會采用預算較少、效果較好或具有較高性價比的招標方案。但是，外包技術(shù)公司并沒有像互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)公司一樣具有充沛的技術(shù)人才儲備、高額的技術(shù)研發(fā)投入和維護成本以及將產(chǎn)品和運營深度結(jié)合起來的優(yōu)勢，所以，在主動維護政府政務(wù)網(wǎng)站及相關(guān)應(yīng)用程序方面積極性不高，導致“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)在后續(xù)的使用過程中出現(xiàn)一系列的問題。信息技術(shù)企業(yè)缺乏擔當意識和責任感，在產(chǎn)品設(shè)計中體現(xiàn)為對“數(shù)字弱勢群體”的忽視，缺乏相關(guān)的技術(shù)指導和售后服務(wù)。

3.專業(yè)化培訓“缺位”，加劇“數(shù)字鴻溝”問題

在推進政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，無論是在手段工具層面還是在意識形態(tài)層面，都缺少專業(yè)人士的引導，包括社會組織和社區(qū)角色的“缺位”，“數(shù)字弱勢群體”自身參與難，阻礙了“數(shù)字弱勢群體”對政務(wù)服務(wù)中數(shù)據(jù)資源的利用，使其成為大數(shù)據(jù)環(huán)境中的邊緣化群體。“數(shù)字弱勢群體”往往缺乏專業(yè)的培訓團體或機構(gòu)對其進行專業(yè)化的培訓。政府也不能單獨以自身觀點來判斷居民的參與動機，而忽視對居民內(nèi)心世界的感同身受，要從居民的階層文化和品位習慣去看待和理解他們的關(guān)切與愿望，[2]社會組織和社區(qū)的引導和培訓角色“缺位”也加劇了政務(wù)服務(wù)“數(shù)字鴻溝”的問題。

三、政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題的消解策略選擇

要消解政務(wù)服務(wù)中“數(shù)字鴻溝”問題，必須從企業(yè)、政府和社會的角度提出具有針對性的消解策略，促進“一網(wǎng)通辦”長足發(fā)展和進步，確保“數(shù)字弱勢群體”享有信息權(quán)利和數(shù)字福利。

（一）企業(yè)要勇于承擔社會責任

在信息飛速發(fā)展的時代，企業(yè)掌握著大量的技術(shù)資源優(yōu)勢。在推行數(shù)字化改革的過程中，企業(yè)要發(fā)揮自己的技術(shù)優(yōu)勢，在全力配合支撐政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的同時，企業(yè)要履行社會責任，勇于擔當作為，持續(xù)關(guān)注“數(shù)字弱勢群體”，讓技術(shù)充滿著溫度，只有這樣，才能夠使“數(shù)字弱勢群體”避免“數(shù)字鴻溝”，構(gòu)建一個有溫度的社會。

在信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，企業(yè)同樣要勇于擔當作為，重點加強邊遠地區(qū)、落后區(qū)域信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與改造，加快滿足弱勢群體需求的技術(shù)研究與創(chuàng)新，提供多種渠道與方式的信息技術(shù)援助，在配合政府進行信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，要在保障質(zhì)量的同時，對政府部門進行相關(guān)的技術(shù)指導以及后期的維護。在進行產(chǎn)品設(shè)計時，一定要考慮到不同群體的不同情況，在技術(shù)上支持“數(shù)字弱勢群體”，做到真心關(guān)懷“數(shù)字弱勢群體”，使技術(shù)充滿著溫度，社會充滿溫情。

（二）政府要不斷提升政務(wù)服務(wù)水平

1.轉(zhuǎn)變管理理念，從方便管理到優(yōu)化服務(wù)

政府要轉(zhuǎn)變觀念和作風，學會換位思考，真心實意地為企業(yè)和群眾解難題、辦實事；要以“讓企業(yè)和群眾有更多的獲得感”為目標，制度與流程的設(shè)計始終堅持“用戶導向”思維，做到把方便留給公眾，把麻煩留給政府；踐行“數(shù)據(jù)多跑路，群眾少跑動”的理念，將“用戶滿意”作為評價標準，增強服務(wù)意識，提升服務(wù)質(zhì)量，增加服務(wù)力量。

2.改變業(yè)務(wù)邏輯，推進政務(wù)服務(wù)流程再造

業(yè)務(wù)流程革命性再造是“一網(wǎng)通辦”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要對部門內(nèi)部職責職能、處室架構(gòu)、人員配備、操作流程等進行全面系統(tǒng)徹底的整合重構(gòu)。改變思維方式，積極吸納互聯(lián)網(wǎng)思維，提升政府效能，縮短管理路徑，重塑業(yè)務(wù)流程，從而讓群眾有更多的獲得感和滿意度。

3.加強無障礙設(shè)施建設(shè)

首先，要將無障礙的理念貫徹到政務(wù)服務(wù)的全流程中，充分考慮所有少數(shù)群體的需求。其次，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站的建設(shè)要繼續(xù)完善針對特殊人群的易用性改進。最后，各級行政服務(wù)中心的空間布局應(yīng)充分考慮弱勢群體的習慣與訴求，以人的溫情改變機器的冰冷，以機器的高效彌補人工的繁雜。

（三）社會要培育和弘揚互助精神

1.社會組織要充分發(fā)揮專業(yè)作用

積極培育社會組織，激發(fā)社會組織的活力，充分發(fā)揮社會組織在服務(wù)群眾、凝聚人心、促進和諧方面的積極作用。社會組織專業(yè)性強，能夠提供專業(yè)化的服務(wù)，降低服務(wù)成本，提升服務(wù)效率與質(zhì)量。要優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，拓展社會組織生存空間，促進社會組織高質(zhì)量發(fā)展。

2.社區(qū)要不斷增強基層治理效能

首先，加強志愿者服務(wù)建設(shè)，擴大志愿者隊伍，當在行政服務(wù)中心或社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的工作人員無暇顧及到每一位辦事群眾，尤其是亟需幫助的辦事群眾時，志愿者就可以充分發(fā)揮作用，在“數(shù)字弱勢群體”辦理事項遇到困難時為他們排憂解難。其次，積極開展教育培訓，要讓“數(shù)字弱勢群體”充分利用現(xiàn)有社會信息化與網(wǎng)絡(luò)的軟硬件資源，提升信息意識與信息能力。[3]

3.青年人要主動承擔社會責任

年輕人在享受數(shù)字化、智能化、智慧化帶來的好處的同時，也要展現(xiàn)出青年人的擔當。要以高度的責任感和使命感充分重視數(shù)字化帶來的問題，主動關(guān)心并幫助“數(shù)字弱勢群體”跨越“數(shù)字鴻溝”，讓他們也能夠成為數(shù)據(jù)的治理者、使用者和獲益者，推動數(shù)字化賦能城市治理現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1]趙豪邁，白慶華.電子政務(wù)“數(shù)字鴻溝”分析與數(shù)字援助政策[J].情報雜志，2007，（03）：101-105.

[2]顏玉凡.公共文化服務(wù)的實踐路徑轉(zhuǎn)型：由政府主導到多元主體協(xié)同共治[J].藝術(shù)百家，2019，35（01）：76-79+137.

[3]高霏霏.大數(shù)據(jù)時代信息弱勢群體的信息權(quán)益保障研究[J].情報探索，2017，（11）：14-20.

【責任編輯：江錦】