如何規制建筑業延期付款

賈怡馳 康飛

在建筑行業，及時獲得進度款對于保障建筑企業以及整個供應鏈的現金流至關重要。然而，延期付款現象在建筑行業中極為普遍，這不僅對中小建筑企業造成了嚴重的財務負擔，還在一定程度上造成了社會問題。因此，近年來我國出臺了一系列文件解決建筑業存在的延期付款問題，包括《保障中小企業款項支付條例》《保障農民工工資支付條例》《住建部工程造價改革工作方案》。實際上，建筑業的延期付款問題對于歐盟來講也是一個難題。在整個歐盟，建筑行業受延期付款問題的影響極大，由于歐洲建筑業的增長正在放緩，延期付款的挑戰預計會越來越嚴峻。

本文基于歐盟委員會下屬的歐洲建筑行業觀察站（ECSO）于2020年發布的《建筑業延期付款報告》（Late payment in the construction sector），對原報告進行了精要整理，介紹了歐洲建筑業目前關于延期付款的現狀、產生的影響，分析了建筑業中延期付款產生的原因，說明了歐盟對延期付款問題的具體政策應對，以供我國借鑒改善建筑業延期付款的問題。

歐盟建筑業延期付款的狀況

除建筑業外，延期付款問題普遍存在于歐盟的各個行業中，尤其對中小企業的威脅越來越大。在歐盟28國中，47%的中小企業在2018年報告了與延期付款有關的問題，其中15%報告說他們經常遇到延期付款問題，32%報告說他們偶爾遇到延期付款的問題。作為歐洲經濟的重要支柱，建筑業是受到延期付款影響最大的行業之一。63%的歐盟建筑企業報告說，他們被要求接受比預期更長的付款期限，58%的建筑企業接受了比他們預期更長的付款期限。這些數字表明，不公平的長期付款條件是建筑業的一個重要問題。同時，約40%的建筑企業贊成引入新的立法來打擊延期付款行為。2018年，英國有34.7%的企業按時付款，低于歐洲平均水平42.8%（英國于2020年脫離歐盟，晚于歐盟報告的數據收集時間，為行文簡便，本文不做區分）。與2018年歐洲所有行業的平均支付期限相比，英國的表現更差。

不公平的長期付款條件和延期付款行為會對建筑企業造成嚴重財務影響，包括現金流短缺、增長受阻、盈利能力下降和運營成本增加。大型企業和中小企業都會受到延期付款的影響，但中小企業在可用現金流方面的靈活性一般較低，因此對不公平的長期付款條件和延期付款更加敏感。與歐盟28國所有其他行業的平均水平相比，建筑行業的中小企業受延期付款的影響更大。首先，延期付款的主要后果是給建筑企業帶來了現金流的短缺，引起企業因貸款等造成的額外財務費用，并可能導致錯過商業機會；其次，嚴重的延期付款會導致企業破產，并在整個供應鏈上產生延期付款的連鎖反應，導致企業倒閉數量的進一步增加，對整個國家的經濟增長產生重大影響；最后，延期付款也為企業帶來了一定的行政負擔，企業需要投入時間和人力來追討延期付款，還會帶來高額的訴訟成本。

歐盟建筑業延期付款的原因

引起建筑業延期付款現象出現的原因主要有兩個，一是建筑業本身的性質和特點，二是建筑業供應鏈的特點。

建筑業的性質和特點

建筑業存在兩個主要問題會引起延期付款的出現，分別是爭議問題和付款程序問題。

1.建筑業爭議問題

由于建筑工程的復雜性和其潛在的不確定性，建筑工程往往會受到內外部風險的影響，導致實際結果與預期之間的差異，進而可能形成工程爭議。爭議產生的主要原因包括不同的現場條件、第三方妨礙或不可抗力事件、承包商未能恰當管理合同等。建筑工程很容易因貨物和服務的質量問題而發生爭議。為了拖延付款進程，一些業主還會對建筑企業提起毫無根據的質量爭議，爭議過程經常要持續數月才能得到解決，這種情況往往會導致延期付款。此外，業主越來越多地將工程款賬單核查期作為一種工具，有目的地拖延其付款義務，導致建筑企業不得不等待極長的時間來獲得付款，而不能及時采取法律行動。

2.建筑業付款程序問題

由于建筑工程的工期通常較長，付款過程會被分成幾個階段，包括預付款、期中付款和結算款。對于每一個階段，建筑業的支付過程都相對緩慢，涉及相對較多的文件。一方面，業主和承包商需要確保合同義務的履行情況。另一方面，承包商在發出付款申請時往往必須提供大量的信息，這也會延長完成付款所需的時間。對于政府工程來講，雖然政府延期付款的原因與企業不同，但其中一些原因也與付款程序有關。政府的付款會受到行政程序的影響，包括行政部門之間缺乏協調、行政效率低下等，在某種程度上導致延期付款的問題。

除此之外，上游企業延期返還質保金的情況在建筑行業也比較普遍，進一步加劇了延期付款的問題。在英國，供應鏈每個層級上的平均延誤時間是幾個月；與一級分包商相比，二級和三級分包商的平均延誤時間更長。除了質保金問題，一些條款如“背靠背”支付條款，也會增加分包商的延期付款風險。

建筑供應鏈的特點

一個典型的建筑供應鏈是由多個階段組成的，涉及多類實體，而且數量眾多。建筑行業主要由兩類參與者組成：少數大型建筑企業，以及眾多從事專業承包的中小企業（99.9%為微型企業），這些企業通常作為前者的分包商或承接小型項目。例如，在英國，平均每個建筑項目有70個分包合同，40%-60%的資本支出在供應鏈中。因此，一個建筑項目往往涉及一個大型建筑企業（作為總承包商），以及若干分包商（一級）、次級分包商（二級）和供應商（三級）。因此，建筑業的供應鏈是分散的，建筑工程本身從設計到生產和維護階段的付款也是分散的。由于付款的相互依賴性，延期付款問題會沿著供應鏈迅速蔓延，影響到許多分供企業，其中中小企業受到的影響最大。

此外，建筑業供應鏈中普遍存在的權力不平衡關系也是造成延期付款的關鍵因素。在企業與企業之間的關系中，一些大企業傾向于利用他們在供應鏈中的主導地位，故意拖延付款，以獲得自己的財務優勢。中小企業的規模較小，人力和財力都較弱，他們不得不接受較長的付款期限，并不愿在延期付款的情況下使用爭議解決機制。在承包商和政府之間也存在權力失衡。一些研究表明，在所有行業中，政府往往比企業延期付款更嚴重，而承包商往往因為擔心事后受到不利的對待而避免進入訴訟程序。

歐盟各國的政策應對

為了促進及時支付，歐盟頒布了面向所有行業的第2000/35/EC和2011/7/EU指令，規定對于企業間的交易，最長付款期限為60天；對于政府和企業之間的交易，最長付款期限為30天。響應歐盟的要求，大多數歐盟成員國都在其各自國家的法律中提出了比2011/7/EU指令更嚴格的規定，以縮短支付期限。上述指令的實施得到了較好的效果，平均而言，在過去幾年中，歐盟整體付款期限從2011年的56天下降到2018年的34天。

為了解決建筑業延期付款的問題，一些歐洲國家普遍采用事前的預防性措施和事后的糾正性措施相結合的手段，綜合使用硬性法規和軟性規范。

預防性措施

1.硬性規定

歐盟國家針對建筑業作出的具有強制約束力的規定一般包括：嚴格的付款條件、發票管理措施以及付款方式的透明度。

（1）嚴格的付款條件

嚴格的付款條件指各國法律中規定了嚴格的最長付款期限。如英國《建筑法》規定，如果雙方未能約定最后付款期限，則最長付款期限為24天，并且禁止建筑合同中的“背靠背”支付條款。盡管法律如此規定，但報告指出其實際效果并不理想，原因在于合同中都會明確約定更長的付款期限；并且，分包商為了保持與總包商或業主之間的良好關系，通常會愿意接受更長和更靈活的付款條件。此外，這些問題的出現也與缺乏監督和執行機制有關，無視相關法律規定的機構和企業很少受到懲罰。

（2）發票管理措施

解決延期付款問題的另一個方法是促進支付進程，歐盟國家的主要舉措是引入項目銀行賬戶（Project Bank Account）和電子發票系統。

項目銀行賬戶是一個環形賬戶，可以由業主直接向供應鏈上的某方付款（見圖1）。因此，分包商不必等待總包商得到業主的付款，就可以直接獲得付款；在供應鏈的下游也是如此。項目銀行賬戶有助于確保付款的確定性、安全性以及付款速度，可以增強付款的可視性，減少對借款或融資信貸的需求以及爭議的數量。報告指出，英國的一些地區已率先使用項目銀行賬戶，并產生了積極的結果，特別是對建筑業中小企業而言。然而，項目銀行賬戶的實行也有一些挑戰。首先，建立和運行項目銀行賬戶的時間和金錢成本較高；其次，項目銀行賬戶是針對某個特定項目的，這意味著不同的項目需要建立新的賬戶；最后，建筑業仍然缺乏對項目銀行賬戶模式和優勢的理解。

除了項目銀行賬戶，電子發票系統也可以幫助加快建筑供應鏈上的支付進程。對建筑供應鏈來說，電子發票系統可以激勵供應鏈上的建筑企業使用無紙化發票，減少傳遞發票的時間和成本。其優點在于可以縮短付款時間，有利于總包商向其分包商提供更快的付款，在整個供應鏈中產生積極的連鎖反應。但因為存在與企業使用的會計軟件的兼容性問題，也對實施過程構成了重大的挑戰，現階段還沒有足夠的數據來評估該措施的實際效果。

另一項加速建筑業支付的舉措是對建筑貨物和服務進行反向征稅。在這種情況下，承包商開出的發票將不計算增值稅，稅款將由業主來支付。這有助于保持該行業一定程度的流動性，避免現金流問題。

（3）付款方式的透明度

付款方式的透明度與歐盟作出的要求大企業披露付款行為的強制性規定有關，該規定主要適用于大型企業。這可以幫助建筑企業檢查業主的支付操作，以及客戶和商業伙伴的償付能力。

2017年1月，英國政府通過并公布了《英國支付操作和績效條例（UK Payment Practices and Performance Regulations）》，要求達到一定規模的企業每半年報告一次其支付操作、績效和政策。如果企業不公布報告或公布虛假或誤導性信息則構成一種刑事犯罪，可能導致罰款等形式的制裁。這些舉措產生的支付操作數據可在公共領域獲得，是對大企業的一種激勵，通過證明其良好的支付操作，可以吸引合格的分包商。同樣，中小企業也可以使用這些數據考慮與哪些企業建立商業關系，從而相對提高他們在建筑供應鏈關系中的權力平衡地位。

2.軟性規范

非強制性的預防措施大多集中在兩類方法上，分別是：提高認識的宣傳活動和編制良好實踐準則。

（1）提高認識的宣傳活動

提高認識的宣傳活動是指旨在提高公共機構和企業對于不公平的長期付款條件和延期付款有關的問題、權利和補救措施的認識的活動，它們可能間接或直接地針對建筑業。該項活動通常由建筑業協會主導，有時是在政府的合作和支持下進行的。英國小企業聯合會于2019年開展了主題為“公平報酬，公平競爭”的宣傳活動，旨在讓人們更好地了解英國的延期付款問題，告知社會政府的最新政策，并強調協會倡導的一些措施。西班牙還建議建立一個跨部門平臺，通過公開披露的形式來打擊延期付款，促進及時付款文化的形成和歐盟有關及時付款指令的遵守。不過，及時付款主要依賴于公共部門和企業的自我約束和意愿，所以該項宣傳活動的影響效果還是相當有限的。

（2）編制良好的實踐準則

良好實踐準則是不具強制約束力的措施，通常由建筑業協會或政府部門主導，以激勵建筑公司及相關企業和公共機構改變其支付行為。這些措施通常通過在支付方面做得好的公司對自身相關實踐的交流，鼓勵公司以身作則，參與到良性循環中。良好實踐準則是整個歐盟最常見的倡議之一，然而，因為缺乏相應的監測、獎勵或制裁舉措，這些實踐準則很難產生預期的效果。英國于2014年推出了建筑供應鏈支付憲章（construction supply chain payment charter），該憲章以11項公平支付承諾為基礎，針對公共和私營部門的客戶、承包商和分包商。簽署憲章的成員同意在他們的經營活動中適用公平支付承諾。雖然該憲章的目標是讓成員根據一套關鍵績效指標報告他們的支付表現，但沒有公布關于關鍵績效指標和監測遵守情況方法的細節，由于缺乏相應的監測和執行機制，該憲章似乎沒有對英國建筑業產生強烈的影響。

糾正性措施

1.硬性規定

建筑業的主要硬性糾正措施與爭議解決機制有關。爭議解決機制通常由裁決程序（adjudication）、仲裁程序和訴訟程序組成。裁決被認為是將各方帶到談判桌上的一種方式。在愛爾蘭、英國以及匈牙利對建筑業的支付爭議強制采用裁決程序。裁決程序相對較快，在愛爾蘭和英國最多20天，在匈牙利最多為30天，而且在行政要求和文件方面比仲裁程序的費用和要求要低。雖然引入裁決程序的新做法滿足了建筑業利益相關者的一些工期和成本方面的期望，但通過案例數據可知，裁決不是一個簡單的過程，它往往比預期花費更多的時間。

2.軟性規范

建筑業的軟性糾正措施主要是指調解這一爭議解決機制。調解是一種由中立的第三方，即調解員，協助各方友好地解決爭議的方法。這個過程不具約束力，可以讓雙方更好地了解利益相關方的需求和利益，從而達成友好解決爭議的協議。基于商業的考量，企業會更傾向于調解而不是裁決、仲裁和訴訟，因為調解花費的時間和資源更少，同時還能維護良好的商業關系。雖然建筑業的爭議比較常見，但報告指出，歐盟還很少有國家為建筑業設立專門的調解機制。

啟示

關于如何改善建筑業延期付款的問題，我國可以從歐盟的《建筑業延期付款報告》獲得以下啟示。

首先，加強對于建筑業及時付款方面的立法。2020年，我國頒布了《保障中小企業款項支付條例》，明確規定“機關、事業單位從中小企業采購貨物、工程、服務，應當自貨物、工程、服務交付之日起30日內支付款項。”不過該條例僅適用于中小企業，我國尚未在整個建筑行業設立促進及時付款的法律法規。另外，我國還應加快推進快速高效的工程款支付爭議解決的爭議評審機制，通過法律法規賦予爭議評審結果一定的強制性和約束力。

其次，加強建筑業市場主體的誠信體系建設，要求其披露付款操作。政府部門要對建筑行業的付款行為進行更密切的監控和報告。當出現違規行為時，要及時予以適度的行政處罰，從而從長期改善建筑業的市場環境。

最后，建立一個多方利益相關者廣泛參與的信息共享平臺，在行業層面定期交流信息和良好實踐做法，倡導良性的行業文化。

（作者單位：北京建筑大學城市經濟與管理學院）

（責編：戎素梅）