跨境數據流動管理的地方實踐及下一步建議

朱琳

摘要跨境數據流動是數字經濟時代經濟全球化的必然要求。近年，北京、上海、海南等地在推進跨境數據流動管理方面先行先試，積累了有益經驗。建議蘇州強化機遇意識和競爭意識，加快推進跨境數據流動管理探索，研究制定跨境數據流動制度規則和監管流程，創新推動國際互聯網專用數據通道應用，推動組建跨境數據流動專家委員會，實現跨境數據安全、自由流動。

關鍵詞跨境數據流動；地方實踐；安全評估

跨境數據流動是數字經濟時代經濟全球化的重要驅動力量，是服務構建新發展格局，實現更高水平對外開放的必然要求。2022年1月，國務院發布《 “十四五”數字經濟發展規劃》，提出要健全完善數據跨境流動安全管理相關制度規范，圍繞數據跨境流動等重大問題探索建立治理規則。可見，加強跨境數據流動管理將成為今后一個時期的重要課題。

一、跨境數據流動對數字經濟發展的作用和價值

跨境數據流動是在20世紀70年代由經濟合作與發展組織（OECD）提出的。發展至今，盡管人們對跨境數據流動仍有不同理解，但基本共識是，跨境數據流動是指數據通過信息系統跨越國境進行收集、傳輸、存儲、加工、提供等處理活動。跨境數據流動是數字經濟發展的新模式、新業態，其對數字經濟的帶動作用，主要體現在以下方面：

（一）跨境數據流動能推動工業互聯網發展

工業大數據是工業互聯網平臺的基礎要素，其規模比數字貿易數據和社交媒體數據大得多，對于網絡數據傳輸的要求也更高。接入工業互聯網平臺的企業生產線，其網絡連接和數據傳輸一刻也不能中斷。因此，工業互聯網發展需要由快速、暢通的跨境數據流動提供基礎支撐。

（二）跨境數據流動能推動科技和產業創新

跨境數據流動是科技和產業創新的“助推器”。根據Frost & Sullivan咨詢公司對2025年趨勢預測，數據支撐著未來，90％的技術創新高度依賴于數據的流動與使用。跨境數據流動使創新想法在全球擴散，讓全球的互聯網用戶都可以接觸、利用最新研究成果和技術，從而激發更多創意，催生新業務、新模式和新企業，實現國家創新能力的整體提升。

（三）跨境數據流動能推動平臺經濟健康發展

很多平臺經濟的運行模式是建立一個總部、一個云技術中心、一個運維平臺，在國外成立市場應用推廣團隊，國外用戶接入平臺后，數據隨時傳回國內的計算中心和運維平臺之上。數字平臺需要通過跨境數據流動了解分析海外用戶需求、及時調整運營策略、深度融入全球供應鏈。因此，安全有序的跨境數據流動是推動平臺經濟走得更快、更穩、更好的重要保障。

（四）跨境數據流動能推動產業數字化發展

產業數字化必然走向數字全球化，跨境數據流動是其中的重要機制。如在生物醫藥產業中，開展生物醫藥國際科研合作、跨境遠程會診、解決全球公共衛生事件等都需要醫療健康數據和科研數據的跨境流動。在航空維修服務中，航空制造企業對自身產品提供對外質量跟蹤、對外傳輸產品保養、維修數據等服務，也高度依賴跨境數據流動。

二、推進跨境數據流動管理的地方實踐

目前，多個城市在發展跨境數據流動相關產業的同時，推進跨境數據流動管理創新，以管理促改革、謀發展。

（一）制度舉措方面：加強跨境數據流動制度體系建設和監管措施創新

一是建立體系化的制度規范和監管流程。上海探索建立一套包括數據跨境流動申請、審核、傳輸、安全評估、監督檢查、違規責任等在內的完整的監管流程。北京研究制定了個人信息出境安全評估內部工作指引、申報指南等文件。粵港澳大灣區開展珠澳信息安全和數據安全管理相關標準、規范的編制工作。重慶制定了中國-新加坡雙邊數據傳輸模板、指導原則和流程草案。二是推進數據分級分類管理。數據分級分類是實現跨境數據流動管理精準化的客觀要求。北京分步驟研究制定智能網聯汽車、信息技術等重點領域的數據分級分類標準和重要數據目錄。上海按照支持類、限制類、禁止類三個風險等級實施分級分類管理，在臨港新片區探索制定低風險跨境流動數據目錄，探索“一行業一清單”的正面清單模式。三是加強監管措施創新。北京和重慶都通過監管沙盒開展監管措施試點，北京利用數據交易平臺探索數據跨境傳輸安全監管規范，重慶則建立了跨境數據流動監管平臺。

（二）硬件支撐方面：加強跨境數據流動技術研發和新型基礎設施建設

跨境數據流動管理需要運用先進技術和新一代信息基礎設施，作為強有力的物理基礎。北京探索應用區塊鏈、多方安全計算等技術，建設基于區塊鏈的可信數字基礎設施體系。上海探索推進全球數據樞紐平臺、新型互聯網交換中心建設，搭建跨境研發、跨境數字貿易新型功能性平臺，建成集跨境數據中心、新型互聯網交換中心、專用數據通道、跨境數據流通于一體的服務平臺。海南開展國際互聯網數據交互試點，中國電信海南國際數據中心成為首個自貿港“跨境數據交互試點”，海口區域性國際通信業務出入口局已成功獲批。重慶強化中新國際互聯網專用數據通道性能監測能力，優化架構布局、提升訪問質量。

（三）試點區域方面：選取具有政策優勢的特殊功能區開展跨境數據流動管理試點

北京在中關村軟件園國家數字服務出口基地打造數字貿易港，在金盞國際合作服務區大力吸引數字領域龍頭企業、國際組織入駐。上海建設“信息飛魚”全球數字經濟創新島，“十四五”期間要打造10個跨境產業協同創新示范區，匯聚100家跨境數據配套服務企業和重點領域頭部企業，打造1000億規模的產業生態體系。粵港澳大灣區在廣州南沙數據要素合作試驗區、珠海橫琴粵澳深度合作區探索建立“數據海關”，目前南沙編制了數據服務試驗區的建設規劃方案，正在謀劃建設促進數據要素跨境流通的數據服務試驗區，“南沙國際數據自貿港”項目已簽約落戶南沙。

（四）行業領域方面：依托優勢產業開展跨境數據流動管理探索

除了做好在集成電路、人工智能、工業互聯網、生物醫藥、總部經濟等領域推進探索的“規定動作”，各地還結合特色產業做好“自選動作”。北京在跨境電商、智能網聯汽車、信息技術等領域開展監管探索。上海在智能網聯汽車、跨境電商、金融、醫療研究等領域開展試點，提出允許外資金融機構在境內控股金融機構因集團化管理向境外報送數據。海南優先探索國際旅游、跨境貿易等領域的數據流動，在金融業方面積極參與跨境數據流動國際規則制定。深圳在金融、交通、健康、醫療等領域開展管理試點。粵港澳大灣區重點在科研合作方面探索數據跨境流動。重慶在金融、航空產業、貿易物流、信息通信、遠程醫療等領域開展管理探索。

（五）國際合作方面：加快建設跨境數據流動“朋友圈”

各地加強立法、政策、規則對接，建立專門合作方案，跨境數據流動國際合作穩步推進。北京以中日韓、東盟十國等區域的交流合作為基礎，逐步拓展與美國、歐盟等區域的數據跨境流動。上海提出要與主流發達國家形成數據法律的對接。海南建立區域性跨境數據流動規則和白名單機制，加強跨境數據流動國際司法合作，積極參與制定跨境數據流動司法裁判標準和規則。重慶聯合新加坡加快建立數據跨境流動分類分級管理和風險評估政策體系，制定重慶、新加坡跨境數據流動實施方案，積極爭取中新跨境數據流動試點示范。

（六）工作機制方面：加強跨境數據流動協同共治

各地在推進跨境數據流動管理中注重橫向溝通、縱向聯系，積極對上爭取政策支持。北京完善市級職能部門合作機制，加強與中央網信辦、工業和信息化部、商務部等國家工作部門的上下聯動與配合，加強國內頂尖智庫和人才支持。上海組建數據跨境流通專家委員會，建立與國際組織、產業聯盟、知名企業等多層次對話合作機制。海南加大與國家高端智庫合作力度，建立智慧海南專家咨詢委員會。粵港澳成立珠澳跨境數字服務聯盟，推動開展旅游、醫療、教育、金融、政務服務等行業的跨境服務試點。重慶、四川、廣西、貴州、云南五省份促成西部省區市協會、聯盟、商會等行業組織和企業對接合作，共同建設區域性國際通信樞紐。

三、下一步建議：以蘇州為例

目前，蘇州在跨境數據流動管理方面形成一些實踐探索，如在國家全面深化服務貿易創新發展試點框架下開展數據跨境流動安全評估，開通從蘇州自貿片區直達新加坡“點對點”的跨境國際數據專用線路“服貿通”中新專線，提升蘇州自貿片區服務貿易企業跨境數據交互能力，但與先進城市相比，改革創新力度不夠，企業參與度不夠，從中挖掘發展機遇的意識不足。對此，蘇州應更好統籌發展和安全，堅持以跨境數據流動促進數據安全，以數據安全保障數據跨境自由流動。

（一）強化機遇意識和競爭意識，加快推進跨境數據流動管理探索

跨境數據流動對城市發展具有積極意義，其價值不僅體現在數字貿易領域，對于智能制造創新發展、提升平臺經濟活力、推動科技創新都有重要價值，已成為新的經濟增長點，是數字經濟發展的重要趨勢。盡管，商務部2020年全面深化服務貿易試點僅將北京、上海、海南、雄安新區等四地列為數據跨境傳輸安全管理首批試點，但重慶、深圳等多個城市持續對標首批試點城市，大力推進跨境數據流動管理探索，積極爭取政策支持，獲國家有關部門肯定和認可。對此，蘇州要學習先進地區做法，加大跨境數據流動管理探索，向國家網信辦、發改委、商務部、工信部等部門爭取跨境數據流動管理方面試點落地蘇州，主動作為、創新作為，借此提升數字經濟競爭力，爭創對外開放新優勢。

（二）率先落實法律法規，加快研究制定跨境數據流動制度規則和監管流程

跨境數據流動地方試點推進緩慢的一個重要原因是國家立法政策不明朗，缺乏有操作性的規范文件。但隨著2021年以來《數據安全法》《個人信息保護法》《數據出境安全評估辦法（征求意見稿）》《網絡安全審查辦法》等法律法規出臺，這一狀況正在改變。蘇州要率先落實跨境數據流動有關規定，并借鑒北京、上海、重慶等地做法，加快研究制定跨境數據流動治理規則，為國家制定跨境數據流動規則貢獻力量。

（三）創新推動國際互聯網專用數據通道應用，進一步提升影響力

截至2021年5月，國家工信部在全國范圍共批準建設包括蘇州通道在內的38條國際互聯網數據專用通道，其中平均時延低、丟包率低、影響力大的專用通道有中新（重慶）國際互聯網數據專用通道、貴陽·貴安國際互聯網數據專用通道、上海國際互聯網數據專用通道、海南自由貿易港國際互聯網數據專用通道等。相比之下，蘇州國際互聯網專用數據通道仍需加大建設和應用。要依托該通道，擴大跨境數據流動量、豐富跨境數據流動類型，提升企業的跨境信息交互體驗，擴大影響力。建議設立蘇州國際互聯網專用數據通道發展論壇，邀請政府部門、企業、行業協會等就蘇州國際互聯網專用數據通道的建設、應用推廣、創新發展等話題開展交流合作，并借助論壇平臺拓展國際互聯網專用數據通道的應用場景。

（四）選擇部分行業領域和企業先行先試，拓展國際合作范圍

建議在集成電路、人工智能、工業互聯網、生物醫藥、總部經濟等領域加強跨境數據流動管理試點，分階段有序推進。推動蘇州數字經濟企業與境外企業實現數據流動合規，幫助企業開拓國外市場，吸引世界500強企業在蘇州拓展數字經濟業務，并不斷深化開放內容、增加試點企業數量、完善監管方式。參照重慶和新加坡在信息通信領域的合作模式，依托中新蘇州工業園區聯合協調理事會，爭取蘇州和新加坡雙方在信息通信領域開展更為緊密、深入的合作。在現有的中德、中日合作中增加跨境數據流動合作，逐漸實現與發達國家數據跨境流動治理規則的對接。

（五）完善工作推進機制，組建跨境數據流動專家委員會

建立市級部門合作機制，進一步明確分工職責，形成推進跨境數據流動監管合力，建立數據跨境流動公共服務管理平臺。加強與國務院發展研究中心、中國信息通信研究院、公安部第三研究所等國家級智庫的對接合作，了解和掌握國家在跨境數據流動管理方面的試點、政策、立法動向，為蘇州探索跨境數據流動管理地方政策提供智力支持。邀請國內外頂尖專家學者，成立跨境數據流動專家咨詢委員會，制定具有前瞻性、科學性和可操作性的監管規則，助力蘇州在跨境數據流動管理方面走在全國前列。

參考文獻：

［1］王金照，李廣乾，等.跨境數據流動：戰略與政策[M].北京：中國發展出版社，2020.

［2］潘聞聞.數據跨境流動存在壁壘，上海要率先探索制度創新.[EB/OL].（2021-10-19）.

https：//finance.sina.com.cn/jjxw/2021-

10-19/doc-iktzscyy0513639.shtml

（作者單位：中共蘇州市委黨校）

【責任編輯：江辰】