關于增強基層人大監督實效的路徑與策略

王玉影

摘? 要? 人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效應的監督，為正確行使監督職權，有力提升監督實效，本文試以無錫市濱湖區人大常委會對物業管理工作的監督為切入點，在總結其做法、概括其成效、找出制約因素的基礎上，從精準監督、融合監督、跟蹤監督、專業監督和聯動監督五個角度提出思考建議，以期為基層人大增強監督實效提供一定的參考。

關鍵詞? 人大監督；路徑；策略

監督權是憲法和法律賦予人大的重要職權，人大監督是代表國家和人民進行的具有法律效應的監督。習近平總書記指出，要加強和改進監督工作，實行正確監督、有效監督。

為正確行使監督職權，有力提升監督實效，進入新發展階段以來，無錫市濱湖區人大及其常委會緊緊圍繞區委中心工作和群眾關注的熱點難點問題，不斷調優監督角度、校準監督精度、擴展監督廣度、加大監督力度、挖掘監督深度，有計劃、有選擇、有重點地展開了老大難問題跟蹤監督，專業性問題“專家”監督，牽涉面廣的問題聯動監督，人、事不清的問題融合監督，在服務和促進區域經濟社會高質量發展的同時，也較好地推動了人大監督工作由被動監督到主動監督、封閉監督到公開監督、一事一督到領域監督、程序監督到落地監督、年度監督到連續監督的轉變。本文試以濱湖區人大常委會對全區物業管理工作的監督為切入點，在總結其做法、概括其成效、點出其不足的基礎上，提出思考建議，以期為基層人大增強監督實效提供一定的參考。

一、濱湖區人大常委會對物業管理工作監督的實踐路徑

濱湖作為無錫新的中心城區，集聚了量大面廣的商品房、安置房和老舊住宅小區，由于入駐人群、居住環境、管理方式、收費標準、政策導向不一，導致物業管理成為民生熱點問題，信訪率居高不下。對此濱湖區人大常委會積極回應社會關切，多措并舉，不斷增強監督實效，有力地推動全區物業管理水平躍上新臺階。

（一）以專題調研豐富政府決策“資料庫”

2018年，濱湖區人大常委會把推進和改善全區物業管理工作作為監督重點，通過深入社區基層開展調研座談、問卷調查、入戶走訪等形式，全面厘清全區3692萬平方米住宅小區的物業管理現狀，在學習考察基礎上，形成了專項調研報告，為推動全區加快示范（平安）小區建設、規范物業管理市場秩序、提升物業管理服務水平、促進物業行業健康有序發展提供了良好的決策參考和有益建議。

（二）以專題視察細化物管提標“施工圖”

2019年，濱湖區人大常委會廣泛開展針對物業管理的專題視察活動，充分利用“人大代表之家”“人大代表工作站”等平臺，圍繞物業管理廣泛傾聽民生、征集民意，并通過代表建議案、納入年度惠民實事項目等推進物業管理工作，推動區政府將實施老舊住宅小區綜合改造三年行動計劃納入“十四五”規劃，實現約300萬平方米老舊小區物業管理全覆蓋，不斷優化區域人居環境，提高群眾生活質量。

（三）以專題詢問拍響依法監督“驚堂木”

2020年，濱湖區人大常委會召開全區物業管理工作專題詢問會，與區政府及其相關職能部門面對面現場“開考”。詢問組成員圍繞老舊住宅小區長效管理、住宅小區垃圾分類工作、依法依規指導業委會成立和運行、對物業管理公司進行指導監督和考核等問題，現場向相關職能部門主要負責人進行詢問，引起相關部門重視，有效推動健全管理機制、提高行業監管水平、改善住宅小區面貌等工作的開展，不斷推動全區物業管理向規范化、專業化、精細化邁進。

（四）以督促整改提升問題解決“滿意度”

在2020年專題詢問的基礎上，區人大常委會反饋詢問意見，提出整改意見，明確了整改要求。區政府及相關部門認真學習領會反饋意見和整改落實的工作要求，對反饋的問題進行跟蹤問效，逐條整改，深刻剖析根源，堅持問題整改與建章立制同步，著力構建自我發現問題、主動整改問題、有效解決問題的常態長效機制，有效推進物業管理精細化。

二、影響基層人大監督實效提升的問題思考

從濱湖區物業管理工作監督所作出的探索，所取得的成效來看，衡量人大監督能否取得實效，有“四個指數”值得關注：一是黨委政府的“吸睛”指數。主要看該項工作是否監到點上，督到痛處，能否取得黨委的大力支持，政府的高度重視。二是相關政策的優化指數。主要看該項工作通過人大監督、政府重視后，能否上升到政策層面加以改進完善，或有無可能倒逼政府修改老政策，出臺新政策。三是體制機制的創新指數。主要看該項工作在政策層面尚難以一力解決的問題，能否通過體制機制創新進行補充完善解決。四是難點問題的落地指數。主要看監督中發現的核心難題，通過政府行政推動、完善政策促動、創新機制驅動都無法解決的，能否爭取到省、市級人大支持，在立法層面上加以解決，從而確保相關政策、機制、舉措真正落地。

基于上述認識，以此來觀照當前基層人大監督中存在的問題，有的因選題不準，引不起黨委政府關注，導致從源頭上就注定了無效監督的結局；有的雖知曉政策促動的重要性，但局限于自身的職責、專業和視野，又沒有吸納相關業內代表和其他監督主體參與，導致門外監督收效甚微；有的只攻其一點不及其余，單方面考慮諸如“吸睛”、政策、機制、立法問題，不善于從根子上、全局上組織系統性、跟蹤式監督，導致監督實效不是層層遞減就是顧此失彼。具體到實際工作中，影響基層人大監督實效提升的因素除以上分析外，尚有四種現象要力求減少或避免產生。

（一）從監督的方式看：常規手段多，震懾形式少

在監督方式運用方面，存在監督手段“減配”使用的情況。從實踐看，基層人大常委會除聽取和審議專項工作報告、計劃和預算監督、規范性文件備案審查、專題詢問等四種經常性監督形式外，特定問題調查、撤職案審議和決定等監督形式在實際工作中運用很少。監督形式運用相對單一，弱化了監督的力度和效果，如何綜合運用多種監督形式，已成為強化監督工作的題中之義。

（二）從監督的力度看：柔性過問多，剛性問責少

在監督實踐中，基層人大往往選擇聽取專項工作報告、考察調研等柔性監督形式，而作為剛性監督形式的質詢、特定問題調查未得到有效使用，剛性監督手段相對缺失，使得人大監督柔性有余而剛性不足，這是長期困擾基層人大監督的一大難題。同時，監督多是針對“事”的監督，很少針對“人”的監督，對“人”的監督與對“事”的監督脫節，打板子打不到具體人身上，缺乏剛性問責機制，導致監督效果不理想。

（三）從監督的結果看：一般程序多，綜合反饋少

人大監督權的目的是為了形成規范權力運行機制，這就要求監督工作要做好監督的“后半篇文章”。目前基層人大監督更多的是注重程序的規范和完整，對監督結果的追蹤和反饋甚少關注。例如：濱湖區人大在對物業管理工作進行督促整改的過程中，僅采用了聽取職能部門專題匯報的方式進行結果追蹤，未選取多元對象，采用多種方式進行結果的反饋收集，直接影響了監督實效及監督長效機制的構建。

（四）從監督的機制看：體內循環多，體外循環少

各監督主體只有互相配合、有機銜接才能發揮出最優效力。目前，基層人大監督的內部協同性尚可，但缺少外部協同。從內部銜接機制看，人大監督缺乏專業協同，對于專業性強的領域，缺少專業人員，未能實現監督的專業化和職業化；從外部協調機制上看，人大與其他監督主體之間合作也較少，未能與審計監督、紀檢監督、輿論監督等各種監督力量有機結合形成監督合力。

三、增強基層人大監督實效的對策建議

在基層人大監督工作中，圍繞目標導向、結果導向、質效導向，建議對監督中發現的偶然性問題，督促政府通過行政手段推動解決；對普遍性問題督促政府從政策優化層面解決；對反復存在的問題，從創新體制機制甚至呼吁上級人大通過立法加以解決。具體到監督的功能和方式手段強化層面，建議從以下五個方面綜合施策。

（一）堅持“靶向聚焦”選好題，讓精準監督貼得近

基層人大要堅持對重點工作實施靶向監督，突出重點轉變，增強監督的“精度”。一是把牢重點。基層人大監督要服務于黨委和政府工作的重心，積極適應人民群眾對美好生活的多樣化的需要，將群眾最關心的民生熱點問題納入人大監督重點。確保“與黨委同向、與政府同步、與人民同心”。二是拓展領域。準確把握區域發展新動向、民生脈動新指向，將創新驅動、社會治理、生態環境等熱點問題作為監督議題。同時也要發揮基層人大聯系群眾的天然優勢，做到拾遺補缺，及時匯集基層民情民意，掌握具有較強民意訴求的監督事項。

（二）堅持“組合出拳”發好力，讓融合監督融得通

人大監督要注重區別不同情況，靈活運用多種監督形式，變單一模式的監督為立體式的監督，打出監督工作“組合拳”。一是敢于使用剛性監督手段。人大應每年抽檢評估事項辦理落實情況，對執行不力的責成重新辦理；對“決而不行、行而無果”的問題，適當采取質詢、特定問題調查等剛性手段，倒逼職能部門由“解釋”向“解決”轉變。二是務實用好柔性監督手段。人大要發揮好常規柔性監督手段，如法定的聽取工作匯報、執法檢查、評議等方式，非法定的調查研究、召開座談會、通報等方式，提升人大監督的實效性。三是創新綜合運用監督方式。基層人大應結合實際工作需要綜合運用監督方式，增強人大監督創新性。比如，對于人民群眾日常生活密切相關的議題，可采用聽取工作報告+專題詢問+媒體直播的形式，提升社會關注度。

（三）堅持“久久為功”釘好釘，讓跟蹤監督跟得緊

人大監督工作要有“釘釘子”精神，不斷健全人大監督跟蹤問效機制，堅持初次監督與跟蹤監督相結合，增強監督工作的持續性。探索完善監督發現重大問題向黨委專題匯報、常委會聽取審議辦理情況專項報告、專題詢問應詢情況和審議意見辦理情況滿意度測評等措施。對涉及民生的重大問題抓住不放，持續發力，將一次性監督向融入式監督轉變，增強監督的“韌度”。要從重程序轉為重實效，著眼跟蹤問效和整改落實，把審議意見的落實作為人大監督的重中之重，尤其是對一些“老大難”問題，要有“咬定青山不放松”的韌勁，久久為功，確保整改情況持續跟進、最終實現問題“清零”。

（四）堅持“術有專攻”配好人，讓專業監督信得過

強化人大監督效力，提高人大自身素質是重要的前提。一是把好入口關。在配備常委會組成人員時要考慮結構比例、代表性及具體工作需要，努力形成合理的梯次年齡結構和具有互補性的知識結構，逐步做到人大監督的專業化。二要提升監督能力。把學習黨的理論和法律知識貫穿人大工作的全過程，全面提高政治、業務和文化修養，爭取做到會看能思、會比能說和會判能督，助推區域經濟和社會高質量發展。三是做好借力文章。借助代表開展監督，建立代表分專業、有重點參與制度，組建專業代表庫，吸納更多具有相關專業背景和工作實踐經驗的代表參與監督，汲取各行業專業智慧，提高人大監督的質量和水平。

（五）堅持“多方合唱”搭好臺，讓聯動監督聯得起

人大監督要善于“借力”，開展聯動監督，實現由封閉式監督向開放式監督轉變，各類監督主體和力量不能各自為戰，要密切配合、同向發力，發揮“1+1>2”的合力效應，提高監督的協同性，增強監督“力度”。一要促進縱向貫通。人大可以利用代表的不同行業實現跨界聯動，同時亦可實現人大專門工作委員會內部的專委聯動，發揮內部資源優勢。二要促進橫向聯通。加強與司法、紀檢監察、審計、輿論等各類監督主體的溝通交流和信息共享，優勢互補，形成以人大監督為主體、各方監督力量共同發力的監督格局。三要促進上下疏通。針對部分法律法規與現實矛盾或滯后的問題，可以通過省、市人大上下聯動對相關法律法規進行修訂，使其符合基層實際，提高基層人大監督的實效性。

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（作者單位：中共無錫市濱湖區委黨校）

【責任編輯：江東】