行政處罰權(quán)下放基層的標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)

程斌

摘? 要? 新《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)可以下放給基層政府行使，破除了先前賦權(quán)實(shí)踐中“行政處罰權(quán)由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)行使”的法律障礙，但下放標(biāo)準(zhǔn)仍需進(jìn)一步明確。行政處罰權(quán)下放基層本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)依法對行政處罰權(quán)進(jìn)行的縱向再配置，必須將民主集中制原則作為理論基礎(chǔ)和行動(dòng)指南?；诿裰骷兄圃瓌t提出的權(quán)力法定化、分權(quán)合理化、功能適當(dāng)化、效能最優(yōu)化要求，行政處罰權(quán)下放基層的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由授權(quán)決定法定性標(biāo)準(zhǔn)、受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力分配合理性標(biāo)準(zhǔn)、治理效能最優(yōu)性標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。

關(guān)鍵詞? 行政處罰權(quán)；權(quán)力配置；民主集中制

一、問題的提出

2021年修改的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)可以交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處行使，試圖破除基層政府行使行政處罰權(quán)的法律障礙。但這并不意味著行政處罰權(quán)對基層政府全面放開，由于法律規(guī)定的局限性，哪些主體有權(quán)作出下放決定、哪些行政處罰權(quán)可以下放、可以下放給哪些基層政府等一系列問題尚無定論。以上問題歸結(jié)起來就是行政處罰權(quán)下放基層的標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，因此，在行政處罰權(quán)下放基層的大規(guī)模實(shí)踐開始之前，有必要先從理論上建立一套標(biāo)準(zhǔn)以供實(shí)踐參考。

二、行政處罰權(quán)下放基層的背景與實(shí)施

（一）現(xiàn)實(shí)背景：權(quán)力供需失衡與賦權(quán)法律障礙

隨著時(shí)代發(fā)展，我國基層治理日益依賴基層政府的參與，但由于基層政府缺乏相應(yīng)的執(zhí)法主體資格和執(zhí)法權(quán)限，基層執(zhí)法陷入了權(quán)力供需失衡的窘境，具體到行政處罰權(quán)的行使來看，治安管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的違法行為大量發(fā)生在基層，但基層政府卻無權(quán)作出行政處罰。這種困境的癥結(jié)在于賦予基層政府行政處罰權(quán)存在法律障礙，修改前的《行政處罰法》規(guī)定行政處罰由縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)管轄，將基層政府排除在行使行政處罰權(quán)的主體之外，使其從一般法層面喪失了行使行政處罰權(quán)的法律資格。

（二）實(shí)踐探索：相對集中行使、受委托行使與協(xié)助行使

為了解決基層治理中行政處罰權(quán)供需失衡的難題，各地積極開展行政處罰權(quán)下放基層的探索，在實(shí)踐中形成了三種主要模式：第一種模式是基層政府相對集中行使行政處罰權(quán)，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道組建綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以自己的名義相對集中行使行政處罰權(quán)；第二種模式是基層政府受委托行使行政處罰權(quán)，由縣政府和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將行政處罰權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道行使；第三種模式是基層政府協(xié)助其他行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道對轄區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法工作進(jìn)行指揮調(diào)度和綜合協(xié)調(diào)。遺憾的是，這些做法并不能真正逾越法律障礙，就相對集中行使行政處罰權(quán)的模式而言，該規(guī)定立法初衷在于解決多頭執(zhí)法的問題，屬于對權(quán)力配置的橫向調(diào)整，而由基層政府相對集中行使行政處罰權(quán)屬于權(quán)力的縱向調(diào)整，嚴(yán)格來講并不能被納入相對集中行政處罰權(quán)的體系中；就受委托行使和協(xié)助行使行政處罰權(quán)的模式而言，基層政府雖然直接或間接地參與了行政處罰權(quán)的行使，但仍沒有實(shí)際獲得行使行政處罰權(quán)的資格和權(quán)限。

（三）立法回應(yīng)：行政處罰權(quán)可以交由基層政府行使

現(xiàn)有法律體系下，基層政府行使行政處罰權(quán)存在組織法和行為法上的矛盾，必須通過修法或釋法的方式賦予基層政府行使行政處罰權(quán)的資格和權(quán)限。2021年《行政處罰法》修改作出了回應(yīng)，第24條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使”?！缎姓幜P法》修改后，基層政府行使行政處罰權(quán)將真正有法可依，但這并不意味著行政處罰權(quán)對于基層政府全面放開，行政處罰權(quán)下放基層應(yīng)當(dāng)是適度的、有條件的，雖然第24條規(guī)定了一些條件，但其標(biāo)準(zhǔn)尚不明確和全面，必須盡快從理論上予以完善。

三、行政處罰權(quán)下放基層的理論指南

行政處罰權(quán)下放基層是行政處罰權(quán)在國家機(jī)關(guān)間的縱向調(diào)整，屬于執(zhí)法事權(quán)的縱向再配置，①因此，必須遵循國家權(quán)力配置的基本原則——民主集中制原則，將其作為邏輯起點(diǎn)和理論基礎(chǔ)。雖然行政法上的權(quán)責(zé)一致、行政效能等原則也可作為其理論依據(jù)并可能得出相近結(jié)論，但民主集中制原則作為憲法原則更具有母體性與本源性，不僅能提供更有力的理論支撐，而且更符合“依法治國首先要依憲治國”的法治要求。

（一）民主集中制原則的內(nèi)涵解讀

民主集中制原則包含“民主制約集中”和“集中保障民主”雙重內(nèi)涵，通過解讀這兩重內(nèi)涵，可以探明民主集中制原則對于權(quán)力配置的要求。

“民主制約集中”強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置的民主正當(dāng)性，指通過民主的手段對權(quán)力集中行使進(jìn)行一定約束和限制，一方面表現(xiàn)為集中行使的權(quán)力需要獲得來自民主的授權(quán)，另一方面表現(xiàn)為需要發(fā)展多種形式的民主來制約權(quán)力的過度集中。我國通過人民代表大會(huì)代表和實(shí)現(xiàn)人民的意志，權(quán)力的行使需要來自人民代表大會(huì)的立法授權(quán)，只有通過立法來配置國家權(quán)力才符合民主正當(dāng)性的要求，這便衍生出權(quán)力法定化要求，具體包括權(quán)力來源法定和權(quán)力范圍法定。《憲法》第3條規(guī)定國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，其中第四款表明我國的中央集權(quán)制是以尊重地方分權(quán)為前提的中央集權(quán)制，②在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要通過合理劃分事權(quán)防止權(quán)力過度集中于中央，分權(quán)合理化的要求不僅限于央地之間，還普遍適用于地方各級(jí)政府之間。

“集中保障民主”強(qiáng)調(diào)權(quán)力配置的治理有效性，指通過集中行使權(quán)力來保障民主的實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為國家機(jī)關(guān)集中行使權(quán)力來實(shí)現(xiàn)民主決定。隨著時(shí)代的發(fā)展，民主決定的有效實(shí)現(xiàn)不能僅依靠簡單的權(quán)力集中行使，而是需要根據(jù)治理的多樣性和復(fù)雜性，合理分配并高效行使國家權(quán)力，至此，“集中保障民主”的內(nèi)涵根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，衍生出合理分配權(quán)力和高效行使權(quán)力的要求。如何合理分配并高效行使權(quán)力，固有的對于民主集中制原則內(nèi)涵的解讀顯然不能給出答案，需要借助功能適當(dāng)原則對民主集中制原則進(jìn)行功能主義解釋，功能適當(dāng)原則主張國家權(quán)力在配置時(shí)不再僅從形式上的組織機(jī)構(gòu)方面考察，而是從功能的實(shí)現(xiàn)上審視權(quán)力的配置，將權(quán)力賦予功能最合適的機(jī)關(guān)。③通過對民主集中制原則的功能主義闡釋，“集中保障民主”的內(nèi)涵對于權(quán)力配置的要求可以進(jìn)一步表述為功能適當(dāng)化和效能最優(yōu)化。

（二）民主集中制原則的要求探析

通過對“民主制約集中”的解讀，發(fā)現(xiàn)其對于權(quán)力配置提出了權(quán)力法定化和分權(quán)合理化兩項(xiàng)要求。具體從行政處罰權(quán)下放基層來看，權(quán)力法定化意味著一方面要做到權(quán)力來源法定，只有法律授權(quán)的主體才能作出下放決定；另一方面要做到權(quán)力范圍法定，下放決定的方式、程序和內(nèi)容必須合法。分權(quán)合理化意味著行政處罰權(quán)下放要考慮行政處罰權(quán)在不同層級(jí)行政機(jī)關(guān)間的合理分配，以此充分發(fā)揮基層政府的積極性和主動(dòng)性，防止行政處罰權(quán)的過度集中。

通過對“集中保障民主”的解讀，發(fā)現(xiàn)其對于權(quán)力配置提出了功能適當(dāng)化和效能最優(yōu)化兩項(xiàng)要求。對于行政處罰權(quán)下放基層來說，功能適當(dāng)化意味著在行政處罰權(quán)下放時(shí)需要對承接的基層政府作出資格和能力上的要求，只有其具備實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)功能的條件才可以下放；效能最優(yōu)化要求在行政處罰權(quán)下放時(shí)要注重考量行政處罰權(quán)效能的最優(yōu)實(shí)現(xiàn)，當(dāng)基層政府行使行政處罰權(quán)更能發(fā)揮權(quán)力效能時(shí)才可以考慮進(jìn)行下放。

四、行政處罰權(quán)下放基層的判斷標(biāo)準(zhǔn)

（一）授權(quán)決定法定性標(biāo)準(zhǔn)

權(quán)力法定化對于行政處罰權(quán)下放基層的要求可以演化為授權(quán)決定法定性標(biāo)準(zhǔn)，用來判斷下放決定的主體、方式和內(nèi)容等是否合法。授權(quán)決定法定性標(biāo)準(zhǔn)是指只有法律明文規(guī)定的主體依法作出行政處罰權(quán)下放決定后才能下放行政處罰權(quán)，包括決定主體法定、方式法定和內(nèi)容法定。新《行政處罰法》只規(guī)定了由省級(jí)決定下放，但具體指向省級(jí)人大還是省級(jí)政府尚不明確。雖然根據(jù)職權(quán)法定原則，行政機(jī)關(guān)享有多少權(quán)力需要由立法機(jī)關(guān)決定，但隨著時(shí)代的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)的組織權(quán)在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間作出了合理的分配，④行政處罰權(quán)下放基層是在立法允許的前提下，行政機(jī)關(guān)對行政權(quán)力配置的縱向調(diào)整，行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)均應(yīng)當(dāng)享有決定權(quán)。因此，授權(quán)決定的主體既可以是省級(jí)人大及其常委會(huì)，也可以是省級(jí)政府；授權(quán)決定的方式既可以是省級(jí)地方性法規(guī)和人大決定，也可以是省政府規(guī)章、決定或規(guī)范性文件。關(guān)于授權(quán)決定的內(nèi)容，新《行政處罰法》將下放的行政處罰權(quán)限定為“縣級(jí)人民政府部門的行政處罰權(quán)”，這表明授權(quán)決定不能將縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)下放，同時(shí)，縣級(jí)政府部門的行政處罰權(quán)中由法律作出保留的也應(yīng)禁止下放，例如限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)和法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)行使。

（二）受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)

功能適當(dāng)化對于行政處罰權(quán)下放基層的要求可以演化為受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)，用來判斷基層政府是否具備承接行政處罰權(quán)的資格和條件。受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)是指只有基層政府具備實(shí)現(xiàn)行政處罰權(quán)功能所需的條件才能下放行政處罰權(quán)?；鶎诱欠窬邆渌钘l件，需要根據(jù)多元化的要素和指標(biāo)進(jìn)行判斷，包括基層政府的財(cái)政能力、機(jī)構(gòu)規(guī)模、執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法設(shè)備和技術(shù)等要素，以上要素共同構(gòu)成了一套判斷受權(quán)主體是否適格的量化評(píng)價(jià)體系。只有滿足了受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)，才能考慮是否下放行政處罰權(quán)，否則將出現(xiàn)基層政府接不住、用不好的現(xiàn)象。

（三）權(quán)力分配合理性標(biāo)準(zhǔn)

分權(quán)合理化對于行政處罰權(quán)下放基層的要求可以演化為權(quán)力分配合理性標(biāo)準(zhǔn)，用來判斷何種類型的行政處罰權(quán)適宜下放。權(quán)力分配合理性標(biāo)準(zhǔn)是指只有基層政府迫切需要且適宜由基層政府行使的行政處罰權(quán)才可以進(jìn)行下放。首先，只有基層管理迫切需要的行政處罰權(quán)才能下放。“迫切需要”必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行具體評(píng)估，不過可以大致劃定一些領(lǐng)域的行政處罰權(quán)屬于迫切需要的范圍，如城市管理、社會(huì)治安、生態(tài)環(huán)境、民生建設(shè)等領(lǐng)域的行政處罰權(quán)，這些領(lǐng)域的違法行為都具有一些共同特點(diǎn)，即在基層頻繁發(fā)生、與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、嚴(yán)重破壞基層治理秩序。其次，只有適宜由基層政府行使的行政處罰權(quán)才能下放。各級(jí)行政機(jī)關(guān)職能定位和執(zhí)法能力存在差異，行政權(quán)力的分配需要根據(jù)這種差異進(jìn)行，基于對各級(jí)政府執(zhí)法能力和行政處罰權(quán)特質(zhì)的考量，以下三類行政處罰權(quán)應(yīng)該由縣級(jí)政府行使，不宜下放基層：第一類是由縣級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)集中行使成本更低的；第二類是綜合性強(qiáng)，跨行政區(qū)域或跨執(zhí)法事項(xiàng)的；第三類是需要較強(qiáng)專業(yè)性和技術(shù)性的。最后，對于基層政府是否迫切需要和是否適宜由基層政府行使的判斷是動(dòng)態(tài)變化的，要做到“成熟一批，下放一批”。

（四）治理效能最優(yōu)性標(biāo)準(zhǔn)

效能最優(yōu)化對于行政處罰權(quán)下放基層的要求可以演化為治理效能最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)，用來判斷行政處罰權(quán)有無下放的必要性。治理效能最優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)是指只有下放后能在基層治理中發(fā)揮最大效能的行政處罰權(quán)才可以下放?；鶎又卫碇袡?quán)力效能的發(fā)揮受諸多要素的影響，向基層賦權(quán)并不一定有利于實(shí)現(xiàn)提高行政執(zhí)法效能和化解行政執(zhí)法難題的積極效果。⑤在行政處罰權(quán)下放過程中，即使?jié)M足前三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，仍可能出現(xiàn)行政處罰權(quán)運(yùn)行效率低下、效果不佳的情況，這種適得其反的權(quán)力下放需要借助治理效能最優(yōu)性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行阻斷。對于行政處罰權(quán)下放能否實(shí)現(xiàn)最優(yōu)治理效能的判斷并非易事，需要結(jié)合行政處罰權(quán)自身特質(zhì)和基層政府執(zhí)法能力等諸多要素進(jìn)行全面評(píng)估，具有可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)則需要在賦權(quán)實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。

五、結(jié)語

新《行政處罰法》規(guī)定行政處罰權(quán)可以下放給基層政府行使，這將有利于化解基層治理中行政處罰權(quán)供需失衡的難題，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政處罰權(quán)下放基層是行政處罰權(quán)的縱向再配置，必須遵守民主集中制原則提出的權(quán)力法定化、分權(quán)合理化、功能適當(dāng)化、效能最優(yōu)化要求，只有同時(shí)滿足授權(quán)決定法定性標(biāo)準(zhǔn)、受權(quán)主體適格性標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)力分配合理性標(biāo)準(zhǔn)和治理效能最優(yōu)性標(biāo)準(zhǔn)才能下放，囿于理論的局限性，此套標(biāo)準(zhǔn)仍需根據(jù)實(shí)際情況不斷完善和發(fā)展。

注釋：

①葉必豐.執(zhí)法權(quán)下沉到底的法律回應(yīng)[J].法學(xué)評(píng)論，2021，39（03）：47-55.

②郭小聰.集權(quán)與分權(quán)：依據(jù)、邊界與制約[J].學(xué)術(shù)研究，2008（02）：48-55+160.

③張翔.國家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國法為中心[J].比較法研究，2018（03）：143-154.

④翁岳生.行政法（上）[M].北京：中國法制出版社，2009：353.

⑤呂普生.中國行政執(zhí)法體制改革40年：演進(jìn)、挑戰(zhàn)及走向[J].福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2018（06）：12-27.

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院）

【責(zé)任編輯：江錦】