我國城市軌道交通混合融資模式探討

摘要：

為了緩解城市軌道交通的財政壓力，PPP、BOT、BT等政府和社會資本合作的混合融資模式相繼出現，并取得一定成效，但在具體項目實施過程中顯現出不少問題。以混合融資案例為基礎，分析目前我國城市軌道交通領域開展混合融資存在的問題并提出相應建議。為了進一步完善城市軌道交通混合融資體系，建議政府不斷完善相關政策，聯合社會和企業多措并舉，形成良好的城市軌道交通混合融資機制，促使我國城市軌道交通健康、有序發展。

關鍵詞：城市軌道交通;混合融資;社會資本

0 引言

我國城市軌道交通發展迅速，在公共交通領域發揮著極其重要的作用，因其具有快速通達、安全性高、節能環保等優點，成為人們首選的公共交通工具。根據交通運輸部發布的2020年城市軌道交通運營數據，截至2020年12月31日，全國（不含港澳臺地區）共有44個城市開通運營城市軌道交通線路233條，運營里程7 545.5公里。城市軌道交通工程復雜、投資巨大，1公里的建造成本約7億元，而后期運維成本也非常高昂。中國城市軌道交通協會發布的《城市軌道交通2020年度統計和分析報告》顯示， 2020年全國城市軌道交通平均單位車公里運營成本約24.6元，而平均單位車公里運營收入約15.9元，運營虧損較大。因此，城市軌道交通建設和運營資金籌集就顯得尤為重要。

1 我國城市軌道交通混合融資成功案例分析

城市軌道交通屬于準公共產品，具有技術要求高、施工難度大、建設周期長、建設運營成本高等特性，這就決定了其投融資需要以政府為主導。我國軌道交通融資模式除了政府財政投融資或以政府為主導的負債型投融資，目前越來越多社會資本力量參與其中，如PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作）、BOT（Build-Operate-Transfer，建設-經營-移交）、BT（Build-Transfer，建設-移交）等融資模式相繼涌現。這些政府和社會資本合作的混合融資模式已在國內很多城市應用并取得成功，以下對一些軌道交通混合融資案例展開分析和探討。

1.1 PPP模式應用

PPP是指在公共服務領域，政府采取競爭性方式，選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價的一種模式。在該模式下，鼓勵私人企業等社會資本與政府開展合作，參與既具有公益性，又能產生一定收益的公共基礎設施項目的建設[1]。

1.1.1 北京地鐵4號線成功應用PPP模式

北京地鐵4號線線路全長28.2公里，車站總數24座。工程于2004年8月至2009年9月28日建造，目前為北京最繁忙的地鐵線路之一，這為PPP項目的成功運作奠定了基礎。

北京地鐵4號線工程概算總投資為153億元，PPP運作分A、B兩部分。A部分投資額約107億元，以土建工程為主，約占總投資額的70%，由國有獨資企業北京市基礎設施投資有限公司成立的全資子公司北京地鐵四號線投資有限責任公司負責;B部分投資額約為46億元，為車輛、信號等機電設備部分，約占總投資額的30%，由3家公司共同投資設立的PPP項目公司——北京京港地鐵有限公司負責[2]。PPP各方簽訂由主、附協議及后續補充協議共同構成的一系列完整的特許經營協議，協議內容涵蓋建設、運營、移交等各個階段，為PPP項目有效運作提供了明確的操作依據和堅實的法律保障。

1.1.2 啟示

首先，在PPP模式中，政府與社會資本方在資源、合理、公平基礎上，通過建立契約關系開展合作。其次，政府是PPP項目實施的參與者和政策保障者。北京市出臺了《關于本市深化城市基礎設施投融資體制改革的實施意見》等相關政策，為項目順利實施提供了政策保障[3]。最后，該項目通過票價機制、客流機制、風險分擔及監管機制的有效設計，在政府方的公共利益和社會資本方的經濟利益之間找到了平衡點。

1.2 BOT模式應用

BOT是指政府通過特許權協議，將公共基礎設施、基礎產業項目的特許權授予承包商，由承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設、運營和維護，并回收成本、償還債務、賺取利潤，特許期結束后將項目所有權無償移交給政府。BOT是在互利互惠的基礎上分配項目的資源、風險和利益的一種融資方式。

1.2.1 深圳地鐵4號線成功應用BOT模式

深圳地鐵4號線全線開通后，連通香港、深圳、東莞3地。其中一期工程采用政府財政性資金投資建設，于2004年正式開通;二期按照BOT模式運作，深圳市政府授予香港鐵路有限公司（以下簡稱“港鐵公司”）特許經營權，授權其負責二期投資建設，建成后對一、二期運營實施管理，港鐵公司成立全資子公司港鐵軌道交通（深圳）有限公司（以下簡稱“港鐵項目公司”）實際負責項目建設和運營;三期采用政府財政性資金全額投資建設，于2020年10月開通運營，經公開招募，最終確定由港鐵項目公司負責運營[4]。

深圳地鐵4號線分三期建設，分別采用了3種不同的經營模式，其中二期工程首次將BOT模式運用在國內軌道交通項目中。深圳市政府明確以授予特許經營權的方式，同意由港鐵公司投資、建設、運營深圳地鐵4號線35年，其中建設期5年、 運營期30年[5]。港鐵公司負責4號線二期工程的全額投資和運營， 以租賃方式對4號線一期統一運營。在特許經營期內，全線票務收入歸港鐵項目公司所有，同時其承擔運營期內更新改造和設備維護費用。

1.2.2 啟示

首先，軌道交通需求較大、總投資金額大，給政府財政帶來巨大的資金壓力，適時引入實力較強的私人部門，可以有效減輕深圳市政府的投資壓力。其次，利用港鐵公司實力雄厚，具有先進的技術、管理理念及豐富的地鐵建設和有效運營經驗，可以有效促進深圳、香港兩地的溝通、交流、融合。最后，BOT模式將投資者的收益與經營業績相聯系，投資者為了追求利益最大化，會采取各種有效措施改善運營狀況。在利益驅動下，港鐵公司會提升深圳地鐵4號線的經營和管理效率[6]。

1.3 BT模式應用

BT模式是BOT模式的一種變換形式，由政府或其授權的單位作為BT模式項目發起人，經過法定程序選擇擬建的基礎設施或公用事業項目的BT模式項目主辦人，并由該BT模式項目主辦人在工程建設期內組建BT模式項目公司，進行投資、融資和建設，在工程竣工后，按約定進行工程移交，并從政府或其授權的單位的支付中收回投資。

1.3.1 北京地鐵奧運支線成功應用BT模式

北京地鐵奧運支線于2005—2008年建設，全長4.398公里，共設4座車站，是唯一直接進入奧體中心區的地鐵線路。

北京地鐵十號線投資有限責任公司以BT方式對該支線的融資、投資、建設主體進行國際公開招標。最終由3家公司組成的聯合體中標，中標價格為10.95億元，組建了項目公司——北京中鐵工投資管理有限公司（以下簡稱“北京中鐵項目公司”），負責該項目的投融資、建設和施工，在合同期內是項目的擁有者。同時，北京市政府承諾為北京中鐵項目公司的銀行貸款提供擔保支持，出具回購承諾函及第三者回購擔保。該項目的特許權合同期為3年，合同到期后，北京中鐵項目公司將奧運支線項目的所有權有償移交給政府方[7]。

1.3.2 啟示

首先，采用BT模式，通過產業資本和金融資本的有效對接，促使北京市政府完善國有資產運作機制，重整各類資產，推進了政府融資體制改革的不斷深化。其次，引入資金充足、實力雄厚的社會投資者，有利于充分利用社會資源。最后，BT模式通過增加實力雄厚的投資建設管理主體，有利于更好地完成規模大、強度高、工期緊的重大建設任務，有效提高建設投資和資金使用效率，使政府從直接的建設管理中脫離出來，有效分散了建設管理壓力及投資風險。

2 我國城市軌道交通混合融資存在的主要問題

在實際操作過程中，我國城市軌道交通混合融資仍存在一定問題，主要表現在以下5個方面：

2.1 政策體系尚未完善，增加項目實施難度

財政部、國家發展改革委雖然已陸續出臺政府與社會資本合作的相關政策依據，但尚未形成一個完整的政策體系，并且兩部委出臺的PPP相關政策存在一些差異，比如項目實施機構的確定、社會資本方的選擇方式等規定有所不同。政策體系尚不完善，導致項目全生命周期運作存在隱患，增加了項目實施的風險和難度。

2.2 合作雙方信息不對稱導致溝通成本增加

城市軌道交通行業引入社會資本，特別是獲取特許經營權的合作方式，在全生命合作周期的各個階段，政府和社會資本方都存在信息不對稱的情形。例如，在建設階段發生設計變更，政府對政策的了解和把握具有絕對的優勢，可能存在政府方為了將相關責任轉移至社會資本方，而未及時告知和共享政策的情況，可能給社會資本方造成直接經濟損失，使其信任感受損。

2.3 根深蒂固的官本位思想不利于有效協作

在城市軌道交通混合融資過程中，政府同時扮演著“裁判”和“運動員”的角色，既是規則制定者，又是項目參與者，而且長期以來，政府潛在的官本位思想可能導致雙方合作時不平等，如簽訂不對等的項目管理協議，或者利用績效考核牽制和施壓項目公司，不利于雙方順利合作，影響項目的有效實施。

2.4 政策受限，資金壓力較大

我國的票價制定、土地招拍掛等相關政策在一定程度上影響軌道交通的盈利性。獲取特許經營權的社會資本方僅依賴運營期票款收入無法獲得盈利，財政需支付大量運營補虧資金，壓力較大。另外，我國土地招拍掛制度也在一定程度上限制了社會資本方從地塊開發中獲取大量收益，如深圳地鐵復制香港“地鐵+物業”成功模式，卻屢陷困境。

2.5 綜合性人才緊缺，阻礙融資模式拓展

我國城市軌道交通建設規模不斷擴大，融資需求巨大，特別是PPP、BOT、BT等混合融資模式周期長，政策和程序復雜，精通財務、金融、財政、稅收、規劃等領域的復合型人才缺口逐漸顯現，因此加快復合型、應用型和創研型人才培養刻不容緩。

3 對我國城市軌道交通混合融資的建議

針對我國城市軌道交通采用政府和社會資本合作混合融資模式存在的問題，提出以下5項建議：

3.1 有效完善政策體系，保障項目順利實施

從國家層面出發，全面梳理現行關于政府和社會資本合作的各項政策存在的沖突、矛盾問題，盡快制定相關上位法，明確各部委的管理職責和權限，統一政策實施的標準和規范。同時，提高政策依據的針對性和不同地區的適用性，允許各地區在符合國家上位法精神的基礎上，根據各地經濟水平、文化差異等實際情況，研究制定符合城市軌道交通領域的地方標準和法規，使政策更具操作性，逐步完善社會資本進入城市軌道交通領域的政策體系。

3.2 建立信息共享機制，提高雙方合作效率

在確定城市軌道交通項目采用PPP、BOT、BT等混合融資模式的情況下，政府方和社會資本方可通過建立合理的線上線下信息共享機制，增加雙方合作信任感，提高項目實施效率。針對常規日常信息，雙方可借助信息化技術，共同建立信息共享平臺，政府方及時在平臺上共享最新政策，社會資本方及時在平臺上發布項目建設或運營相關數據;針對特殊突發情況，建立線下溝通機制，并通過合同、制度等文件形式明確具體操作模式，提高雙方合作效率。

3.3 建立科學協作機制，保障合作公平公正

通過與混合融資成熟國家開展多方面交流和合作，充分借鑒其成功實踐經驗，并結合我國實際，完善我國政府和社會資本協作機制，保障合作公平、公正。例如，有效建立爭議協調機制，政府方轉變觀念，從“監管者”向“合作者”轉變，充分利用協商、調解、仲裁和訴訟等方式解決爭議事項;科學建立建議處理機制，充分利用各自優勢，提出建議，論證可行性，付諸實施，相互配合，有效合作。

3.4 探索創新政策機制，有效緩解資金壓力

在城市軌道交通領域探索創新政策，如在保障公益性的前提下，根據當地經濟實際情況，適當采用浮動票價機制，給予項目運營公司適度的票價自主權;在政策層面保障“軌道+物業”模式，即城市軌道交通項目與上蓋物業，以及沿線地塊開發有機結合，建立國家層面的政策體系，通過合法程序賦予軌道交通運營公司地塊開發權，用物業開發收益反哺城市軌道交通建設投資和運營，緩解資金壓力。

3.5 大力培養綜合人才，實現優質人才儲備

政府、社會和企業共同發力，培養城市軌道交通領域的復合型專業人才。政府制定并完善相關人才培養和保障政策，政府部門、社會機構、企業可通過聯合開辦城市軌道交通專業院校、擴大職業教育培養規模、開設融資專業課程、深化校企合作培養模式等方式，著力培養精通法律、金融、監管、財政、稅收等領域的復合型人才，實現城市軌道交通融資領域復合型優質人才儲備。

4 結語

我國逐漸在城市軌道交通領域引入了PPP、BOT、BT等政府和社會資本合作的混合融資模式。該類融資模式在推進過程中，在一定程度上緩解了財政資金壓力，但同時出現政策不完善、協作不順暢等一系列問題，影響項目有效實施。為了進一步完善城市軌道交通融資體系，政府、社會和企業各個層面要多措并舉，解決目前混合融資實施過程中存在的問題，使我國城市軌道交通融資更加順暢，軌道交通行業更加健康、有序、穩步發展。

參考文獻

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[4]劉用銓. 新基建領域推行PPP模式探析：以北京地鐵四號線為例[J].財會月刊，2020（13）：145-151.

[5]黃志斌.淺析 PPP 項目融資方式、面臨的問題及建議[J].環渤海經濟瞭望，2021（3）：28-31.

[6]高雁翎.軌道交通投融資問題研究[J].財經界，2021（3）：76-77.

[7]招瑞瑩.可持續發展的城市軌道交通投融資模式思考探究[J].財經界，2021（8）：59-60.

收稿日期：2021-12-31

作者簡介：

胡溢男，女，1987年生，本科，會計師、注冊會計師，主要研究方向：財務管理。