PPP項目招標采購問題分析及對策

宋健

【摘要】近年來，市場經濟快速轉型，國家鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業建設運營，政府和社會資本合作（PPP）模式在公共基礎設施中得到了廣泛推廣。PPP有助于全面提升公共服務質量和效率，有效轉變政府職能，為國家治理的現代化發展提供必要的幫助和支持。從目前來看，PPP模式在我國的發展速度越來越快，為加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度作出了巨大的貢獻，但是快速發展背后所暴露出的問題不容忽略。本文著眼于PPP項目招標采購的具體含義，深入分析了該采購環節中所出現的各種問題并提出相應的解決對策，以期為PPP項目的有效落實提供參考。

【關鍵詞】PPP；招標采購

在PPP模式快速發展、普遍運用的過程中，公眾對其的關注度越來越高。但是整個項目招標采購過程比較復雜，難免存在問題及矛盾。國家一方面需要完善當前的法律法規，另一方面需要積極促進人才隊伍建設，落實好PPP項目招標采購的監督管理工作，通過PPP模式真正遴選出資質優、信譽佳、能力強的社會資本方，為公共基礎設施項目的順利開展奠定良好基礎。

PPP項目招標采購

PPP項目招標采購由政府部門牽頭，嚴格按照公平公正公開的原則，始終堅持誠信信用的價值理念，以權利義務平衡為目標，更好地實現物有所值。政府需要嚴格按照當前法律和法規，以項目識別和項目準備為基礎，全方位、多角度地了解PPP項目的具體內涵，確保社會資本的優化利用及合理配置。PPP項目招標采購是時代發展的產物，與傳統的建設項目招標相比有很大差異。PPP項目中標社會資本需要完成工程建設任務，落實后期的項目運營以及項目維護工作。政府會對其進行考核，在項目順利竣工之后直接由政府接管項目。因此，PPP項目的采購方式、程序以及監管方式與政府采購以及傳統招標投標存在明顯的區別。

PPP項目招標采購中需高度關注的問題

招標采購實操過程中的法律適用有待進一步明確

作為PPP項目招標采購工作的重要依據，《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）不容忽略，該辦法中明確強調了PPP項目在實施過程中的相關標準及要求。PPP項目實施機構需要站在更高站位，結合項目實施的具體情況及項目流程，按照《政府采購法》選擇合作社會資本，同時嚴格依照國家的法律法規要求積極承擔自身的社會責任。

工程施工是PPP項目中的一部分，政府會根據績效考核以及運營情況的具體成果，以社會資本為付費對象，充分發揮外部監督和管理的作用。這種付費方式與工程施工付費存在明顯的區別，政府并沒有直接購買建設工程，而是購買了社會資本方所提供的公共服務。作為PPP項目的核心及重點，還需要完成工程項目附屬貨物、服務的采購工作。傳統招標采購項目，標的較為單一，采購需求也相對明確。而PPP項目招標采購的標的更為繁雜、多元，涉及貨物、服務、工程等內容，采購需求也更為復雜。《辦法》與現行的政府采購法律法規也存在諸多不一致，導致具體操作過程中遇到很多障礙。相關部門應加快頂層設計完善，盡快出臺法律位階較高的實質性政策規定，進一步明確PPP項目招標的范圍以及操作流程。

參與方存在思想誤區

與發達國家相比，PPP在我國的起步相對比較晚。傳統的經濟發展理念導致PPP在我國的發展速度相對偏慢，受到了諸多的束縛以及影響。社會各界對PPP的認知和理解還不夠深刻和全面，大部分以傳統工程項目為主體，在實務操作的過程中將PPP作為一種簡單的融資方式。當前的招標投標方案過度集中于融資資本、付費總金額、建設工期以及付費結款等基本指標上，忽略了對回報機制、風險控制、運營績效考核的深入分析及研究。

另外，從評分指標的層面上來看，實質的指標設置比較單一，過于注重前期的工程建設，忽略了后期的工程運營，無法有效落實利益共享和風險分擔的理念。參與PPP項目的企業由其他行業轉型而來，人才隊伍的綜合素質以及工作經驗均有待提升，缺乏一定的風險承擔意識。運營能力也有待提升，過度關注整個項目的綜合利潤，沒有對整體的運營收益進行分析以及研究。

項目評標專家人選不當

招標采購工作與工程建設項目存在密切的聯系，評標專家要主動參與其中，利用自己的專業知識背景以及豐富的工作經驗維護整個招投標過程的公正性、公開性和公平性。項目評標專家的綜合素養直接影響最終的評標質量和結果，因此管理工作人員必須要做好前期的準備工作，加強專家庫建設，選擇合適的專家人選，促進評標活動的有效落實。但是從目前來看，專家庫專業設置不夠細化，財務專家占據主導。一部分專家對《行政法》以及《民法》的認知還不夠全面，存在專業不對口的問題。項目評標專家的自由裁量權比較大，有的PPP項目招標文件存在主觀隨意性，專家過于注重自身的主觀判斷，未站在專業的視角進行分析。自由裁量權過大，極易出現各種判斷失誤，導致最終的評標效果無法得到保障，違背了評標工作的初衷。有些項目的評標過程中，從專家人數上來看，業內專家人數不符合標準，難以為評標工作的開展提供必要的智力支持。此外，有關單位為了控制前期的工作成本，限定評審費用，外加大部分項目評標工作面臨風險及壓力，因此一部分專家的參與積極性不夠高。專家庫人數不足，嚴重影響了采購活動的公正性，存在風險和隱患。

專業人才綜合能力不夠理想

PPP項目招標代理需要做好前期準備工作，加強對“兩評一方案”的有效分析及研究。著眼于項目具體特征，深入了解融資方和政府方的實施需求，以此制定項目合同及采購文件。參與項目招標過程的招標代理人及咨詢顧問往往為同一個人，在完成前期的采購文件以及項目合同編制工作后，還需要完成后期的合同談判工作。不同工作環節對工作人員的綜合素質要求相對偏高，工作人員需要主動了解工程建設法律法規以及項目投融資等專業知識，真正實現活學活用和融會貫通。但是從目前來看，一部分項目負責人由傳統招標代理人轉型而來，個人的知識儲備不夠理想，所積累的工作經驗以及專業背景不能滿足項目需求，且溝通能力、邏輯思維能力均有待提升，無法高效處理比較復雜的PPP項目招標問題，在對項目合同以及采購文件的合規性進行把關時能力不足，嚴重影響了項目的順利落實。

PPP項目招標采購的問題對策

厘清PPP項目采購適用法律

在全面推進PPP模式的過程中，下位法沖突以及上位法缺失最為關鍵，阻礙了項目的穩步落實。因此要進一步完善當前的法律法規，出臺政府與社會資本合作法，為招標采購環節指明方向，避免實操環節混亂無序。PPP項目相對比較復雜，時間跨度較久。不管是前期的策劃、投融資，還是中期的建設運營以及后期的養護和移交，都存在許多復雜的要求。參與方比較多，法律關系較為復雜，離不開多方談判以及協商。為了維護參與各方的合法權益，盡量避免各種糾紛，還要加強對政府采購方式的研究及調整，進一步厘清PPP項目采購適用法律，根據PPP項目特征完善或制定新型采購方式。

推進專業人才隊伍建設

人才隊伍建設工作不容忽略，有關主管部門及政府部門要意識到自身的重要責任，以專業人才隊伍建設工作為基礎，統籌規劃培養高端PPP人才。落實好人才培養計劃，彌補高端人才總量不足的缺陷，實現專業人才數量的有效提升，主動與國際社會接軌。高校和研究機構也要以學科優化和專業結構的調整為基礎，真正實現校企合作，為PPP模式的完善提供人才保障。代理機構需要主動培育業務骨干，幫助其具備豐富的實操經驗、扎實的專業知識儲備，在部門協作的過程中全面提升自身的綜合素養以及專業技能，進一步構建完善的PPP人才梯隊，為PPP項目的有效落實提供必要的智力支持。

加強專家庫建設和專家管理

地方政府需要主動轉變自身的職能，承擔起一定的社會責任。以專家庫建設和專家管理工作為基礎，圍繞各省市統一專家庫的建設工作要求明確具體的分類標準，積極落實全國統一編碼工作。在此基礎上，根據國家的法律法規設置相應的專業，逐步細化專業分類標準，補充專項分類，促進專業資源的有效整合，確保專家信用資源的共享。專家入庫的審核工作以及管理工作非常關鍵，需要加強對專家硬性條件的要求，比如技術職稱以及從業年限；了解專家評審情況的個人信用以及工作質量，以同業盲審為基礎，嚴格審核專家入庫的資格，逐步構建科學完善的動態調整機制，及時清退存在職業道德問題的專家。此外，還要積極組織評審專家培訓，幫助專家全方位、多角度掌握PPP項目評審所需專業知識和技能，提高項目質量。

全面推進戰略轉型升級

在市場經濟快速發展的過程中，我國逐步取消了招標采購代理機構資質，真正實現簡政放權，行業壁壘逐步被打破，各個資源交易平臺實現了有效的整合。招標采購代理機構、社會資本方等各有關單位要主動利用這一契機，全面推進企業轉型，積極拓展業務價值鏈，實現不同管理環節的深度融合。提升自身的品牌價值，樹立良好的社會信譽及形象，在戰略合作以及兼并重組的過程中更好地凸顯PPP項目的優勢和價值。

結語

PPP有助于全面推進體制機制改革，促進政府職能的快速轉變，能夠有效提升國家的治理現代化水平。針對當前PPP項目操作實施中存在的問題，相關管理部門要盡快完善頂層制度設計，系統規范PPP項目管理及操作程序，相關單位還應加強人才建設、完善評審專家管理，為PPP項目的良性運作、快速發展奠定良好基礎。

（作者單位：中鐵資源集團有限公司）

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（責編：高楊）