關(guān)于框架協(xié)議訂立及委托代理的幾點(diǎn)思考

黃鋼平 韋素梅

財(cái)政部公布的《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部110號(hào)令”），已于2022年3月1日起施行。其明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位作為框架協(xié)議的訂立主體，對(duì)符合條件的多頻次小額零星采購(gòu)，可以采用框架協(xié)議采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu)，并明確了框架協(xié)議采購(gòu)方式的適用范圍和征集程序等各項(xiàng)管理制度。

框架協(xié)議采購(gòu)是一種全新的政府采購(gòu)方式，是國(guó)家層面于現(xiàn)行的單一項(xiàng)目采購(gòu)法律規(guī)章制度規(guī)定之外，對(duì)政府采購(gòu)管理制度的一次重要完善和創(chuàng)新。財(cái)政部110號(hào)令的施行涉及主管預(yù)算單位、采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、財(cái)政部門及其工作人員等相關(guān)主體。實(shí)踐中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位及其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)作為框架協(xié)議采購(gòu)征集人，對(duì)框架協(xié)議的訂立及委托代理等采購(gòu)執(zhí)行問(wèn)題尤為關(guān)注，特別是各級(jí)主管預(yù)算單位，經(jīng)過(guò)近年來(lái)財(cái)政部對(duì)以入圍等方式違規(guī)設(shè)置的、作為參加政府采購(gòu)活動(dòng)資格條件的各類備選庫(kù)、名錄庫(kù)、資格庫(kù)等供應(yīng)商庫(kù)的清理，各級(jí)采購(gòu)人在法律、評(píng)估、會(huì)計(jì)、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)領(lǐng)域，累積了較多訂立框架協(xié)議的小額零星采購(gòu)需求，急需釋放。

框架協(xié)議的訂立主體

依據(jù)財(cái)政部110號(hào)令第二條等的規(guī)定，框架協(xié)議主要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位（主管預(yù)算單位是指負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)，向本級(jí)財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織），對(duì)技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)明確、統(tǒng)一，且需要多次重復(fù)采購(gòu)的貨物和服務(wù)，實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)的，分兩階段程序進(jìn)行。即：第一階段，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位通過(guò)公開(kāi)征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議；第二階段，由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。

框架協(xié)議的訂立和采購(gòu)委托代理

依據(jù)財(cái)政部110號(hào)令第五條等規(guī)定，采用框架協(xié)議采購(gòu)的，對(duì)集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)擬定框架協(xié)議采購(gòu)方案，報(bào)本級(jí)財(cái)政部門審核后實(shí)施。對(duì)集中采購(gòu)目錄以外品目，由主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議；其他預(yù)算單位，如醫(yī)院、高校等，確有需要的，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，也可以作為征集人，采用框架協(xié)議采購(gòu)方式組織實(shí)施采購(gòu)，并按照財(cái)政部110號(hào)令關(guān)于主管預(yù)算單位的規(guī)定執(zhí)行；主管預(yù)算單位或經(jīng)主管預(yù)算單位批準(zhǔn)的其他非主管預(yù)算單位，可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理框架協(xié)議采購(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在委托的范圍內(nèi)依法開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。從提高采購(gòu)質(zhì)效角度看，選擇富有政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)的專業(yè)化采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施采購(gòu)，采購(gòu)人可以更為方便快捷和規(guī)范實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)活動(dòng)。

實(shí)踐中須關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題

一是預(yù)算單位是否可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理框架協(xié)議采購(gòu)？

按照財(cái)政部110號(hào)令規(guī)定，主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)集中采購(gòu)目錄以外品目的框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，可以自行采購(gòu)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。而根據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)；納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)；采購(gòu)人可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，在委托的范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。由此可見(jiàn)，主管預(yù)算單位可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理框架協(xié)議采購(gòu)。

但筆者認(rèn)為，可以并非等同必須，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，為必須委托代理情形，屬于法定強(qiáng)制委托代理，而主管預(yù)算單位實(shí)施集中采購(gòu)目錄以外品目的框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，屬于自愿委托。目前集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利事業(yè)法人，不能以營(yíng)利為目的，在代理集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目和單一來(lái)源方式以及定點(diǎn)采購(gòu)（協(xié)議供貨）等項(xiàng)目時(shí)原則上免收代理服務(wù)費(fèi)，在明確的工作職責(zé)、相對(duì)固定的人員配備和工作負(fù)荷情況下，代理非強(qiáng)制性委托業(yè)務(wù)屬于職責(zé)外事項(xiàng)，相當(dāng)于其額外的工作，因此，受不受理集中采購(gòu)目錄以外品目的框架協(xié)議采購(gòu)代理委托，通常取決于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的意愿，即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有權(quán)自主決定是否接受主管預(yù)算單位的框架協(xié)議采購(gòu)委托代理。

二是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)是否可以收取代理服務(wù)費(fèi)？

財(cái)政部110號(hào)令第二十三條規(guī)定“征集人應(yīng)當(dāng)編制征集文件。征集文件應(yīng)當(dāng)包括‘采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)和方式等主要內(nèi)容”，但未明確費(fèi)用收取的依據(jù)以及具體條件、標(biāo)準(zhǔn)和方式。如前所述，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十六條第二款的規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，作為事業(yè)單位，且不能以營(yíng)利為目的，即表明一般情況下集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不收取代理服務(wù)費(fèi)。此前，根據(jù)國(guó)家和各地相關(guān)規(guī)定和做法，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各地實(shí)施的各類協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)，委托同一預(yù)算級(jí)次的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理時(shí)，不向委托人或中標(biāo)（入圍）供應(yīng)商收取任何沒(méi)有收費(fèi)依據(jù)的費(fèi)用，代理協(xié)議供貨采購(gòu)和定點(diǎn)采購(gòu)產(chǎn)生的服務(wù)費(fèi)用由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在單位經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)一安排。由此，筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的貨物和服務(wù)框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，不應(yīng)收取代理服務(wù)費(fèi)用。主管預(yù)算單位或經(jīng)主管預(yù)算單位批準(zhǔn)的其他非主管預(yù)算單位，委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，代理集中采購(gòu)目錄以外品目的框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，應(yīng)按照財(cái)政部《政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫(kù)〔2018〕2號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《代理機(jī)構(gòu)辦法》）等相關(guān)規(guī)定支付代理服務(wù)費(fèi)用。

三是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)代理費(fèi)用如何收取？

在封閉式框架協(xié)議采購(gòu)訂立階段，按照財(cái)政部110號(hào)令第二十三條規(guī)定，征集人應(yīng)當(dāng)編制征集文件，征集人編制征集文件時(shí)應(yīng)當(dāng)明確將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理費(fèi)用的收取標(biāo)準(zhǔn)和方式作為主要內(nèi)容；第二十八條規(guī)定，采購(gòu)代理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及金額，也作為入圍結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)包括的主要內(nèi)容之一。但是，財(cái)政部110號(hào)令對(duì)代理服務(wù)收費(fèi)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)用結(jié)算和支付方式、時(shí)間及條件等事項(xiàng)并沒(méi)有具體明確。而依據(jù)《代理機(jī)構(gòu)辦法》第二條、第十三條和第十五條的規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，從事政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的，受采購(gòu)人委托辦理采購(gòu)事宜，應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)人簽訂委托代理協(xié)議，明確采購(gòu)代理范圍、權(quán)限、代理費(fèi)用收取方式及標(biāo)準(zhǔn)等具體事項(xiàng)；代理費(fèi)用可以由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付，也可由采購(gòu)人支付。由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付的，供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)包含代理費(fèi)用。代理費(fèi)用超過(guò)分散采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，原則上由中標(biāo)、成交供應(yīng)商支付；代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)文件中明示代理費(fèi)用收取方式及標(biāo)準(zhǔn)，隨中標(biāo)、成交結(jié)果一并公開(kāi)本項(xiàng)目收費(fèi)情況，包括具體收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)金額等。

對(duì)訂立開(kāi)放式框架協(xié)議的，按照財(cái)政部110號(hào)令第四十二條規(guī)定，成交供應(yīng)商與采購(gòu)人的費(fèi)用結(jié)算為，供應(yīng)商在履行合同后，依據(jù)框架協(xié)議約定的憑單、訂單以及結(jié)算方式，與采購(gòu)人進(jìn)行費(fèi)用結(jié)算。因此，框架協(xié)議采購(gòu)（包括封閉式和開(kāi)放式）的代理費(fèi)用，如采取由成交供應(yīng)商來(lái)支付給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的，代理服務(wù)費(fèi)的結(jié)算和支付與成交供應(yīng)商采購(gòu)標(biāo)的物資金的結(jié)算和支付不同步，應(yīng)當(dāng)更加明確和細(xì)化，以避免實(shí)踐中引起不必要的爭(zhēng)議。此外，采用其他采購(gòu)方式的，一個(gè)采購(gòu)包只能確定一名中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，而框架協(xié)議采購(gòu)可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應(yīng)商，第二階段由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。在產(chǎn)生多名成交供應(yīng)商情況下，代理服務(wù)費(fèi)由成交供應(yīng)商支付的，還應(yīng)當(dāng)分別明確每名成交供應(yīng)商的應(yīng)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

四是未依法獨(dú)立設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地方如何實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)？

依據(jù)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)由設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立，為非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。目前，一些地方尤其是縣（市）級(jí)無(wú)單獨(dú)設(shè)置的本級(jí)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。而按照財(cái)政部110號(hào)令，各預(yù)算級(jí)次的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議。對(duì)未依法獨(dú)立設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地方，這部分的框架協(xié)議采購(gòu)如何實(shí)施？這也是目前財(cái)政部110號(hào)令貫徹執(zhí)行中須重點(diǎn)關(guān)注和亟需解決的實(shí)際問(wèn)題。按照財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，對(duì)未依法獨(dú)立設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地區(qū)，其集中采購(gòu)目錄項(xiàng)目的委托代理，可以委托給上級(jí)或其他地區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，也可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將集中采購(gòu)項(xiàng)目擇優(yōu)委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。同時(shí)，根據(jù)2018年11月中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《深化政府采購(gòu)制度改革方案》精神要求，要開(kāi)展集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)，允許采購(gòu)人打破行政級(jí)次、地區(qū)和部門隸屬關(guān)系，自主擇優(yōu)選擇試點(diǎn)范圍內(nèi)的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)積極承接不同級(jí)次、不同地區(qū)采購(gòu)人的代理業(yè)務(wù)，探索建立與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的激勵(lì)和考核機(jī)制。但由于體制限制和各地管理情況不一等因素，目前集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制改革尚未全面鋪開(kāi)。

對(duì)此，筆者建議，實(shí)施集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，未依法獨(dú)立設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的地區(qū)，可以委托上級(jí)或其他地區(qū)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，也可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擇優(yōu)委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。同時(shí)，對(duì)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)以外的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的情形，由于社會(huì)代理機(jī)構(gòu)為以營(yíng)利性為目的的市場(chǎng)主體，其代理原本應(yīng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施的采購(gòu)，所產(chǎn)生的代理服務(wù)費(fèi)用，并沒(méi)有無(wú)償?shù)慕?jīng)費(fèi)收入來(lái)彌補(bǔ)，且此時(shí)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)為在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)缺位的情況下，充當(dāng)了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的角色，實(shí)施了集中采購(gòu)目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等的框架協(xié)議采購(gòu)。加之在框架協(xié)議采購(gòu)的第一階段僅確定入圍供應(yīng)商和訂立框架協(xié)議，第二階段才由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商，實(shí)質(zhì)性訂立采購(gòu)合同，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在代理實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)時(shí)，也不得收取任何沒(méi)有收費(fèi)依據(jù)的費(fèi)用，因此，對(duì)社會(huì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受托代理上述框架協(xié)議采購(gòu)業(yè)務(wù)，所產(chǎn)生的代理服務(wù)費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)財(cái)政部門（實(shí)際的征集人）安排經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)，即“誰(shuí)（委托）采購(gòu)、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，不得向成交供應(yīng)商收取代理服務(wù)費(fèi)，轉(zhuǎn)嫁本應(yīng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一安排財(cái)政預(yù)算資金負(fù)擔(dān)的代理服務(wù)費(fèi)。實(shí)操層面，之前一些地方實(shí)施的小額零星采購(gòu)適用的協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)項(xiàng)目，也通過(guò)省（區(qū)、市）級(jí)財(cái)政部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)等在省（區(qū)、市）域范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施。筆者認(rèn)為，在當(dāng)前正在持續(xù)開(kāi)展的深化政府采購(gòu)制度改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境等背景下，框架協(xié)議采購(gòu)應(yīng)當(dāng)參照此前協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)的做法，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)各地采購(gòu)需求，以及征集人等相關(guān)方意愿等實(shí)際情況，優(yōu)先采用“省（區(qū)、市）域范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施”的模式，探索開(kāi)展跨地域跨層級(jí)上下聯(lián)動(dòng)聯(lián)合實(shí)施采購(gòu)，以簡(jiǎn)化采購(gòu)流程，節(jié)省采購(gòu)成本，提高采購(gòu)便捷度和采購(gòu)效率，更好地體現(xiàn)財(cái)政部110號(hào)令所規(guī)定的“框架協(xié)議采購(gòu)遵循講求績(jī)效的原則”，實(shí)現(xiàn)“提高政府采購(gòu)項(xiàng)目績(jī)效”目標(biāo)要求。

（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）

（責(zé)編：彭淑榮）