如何學好用好框架協議辦法

張澤明

《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》已以財政部令第110號的形式下發，并于3月1日起施行。相較于征求意見稿，正式下發的財政部110號令體例變化較大，表述更加緊湊嚴密。深刻理解好這部規章的內涵，學好用好財政部110號令，是今后一個時期政府采購同仁的當務之急。

學習領會財政部110號令的三個切入點

財政部110號令的出臺彰顯了財政部門對規范小額零星采購的決心與力度

財政部110號令是一部部門規章，法律層級僅次于法律和行政法規，高于一般性規范性文件。將其與之前的征求意見稿名稱進行比對不難發現，由《政府采購框架協議管理辦法》改為《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》，不僅意味著財政部已將框架協議采購創設為繼公開招標、邀請招標、競爭性談判（磋商）、詢價采購、單一來源采購之外的第七種采購方式，也意味著對部分屬于現行《政府采購法》調整范圍的小額零星采購有了層級較高的規范性辦法。

一方面，財政部110號令與規范公開招標方式的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）、規范非招標方式的《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）處于同一法律位階，進一步鞏固并規范了具有融合公開招標與非招標方式特點、進行兩階段采購的框架協議采購方式的法律地位。另一方面，財政部110號令傳遞出的一個重要監管信息，就是將年度采購預算高于政府采購限額標準、但具有多頻次采購且單次采購預算低于限額特點的小額零星采購正式納入規章規制的范疇內?？梢哉f，財政部110號令的出臺，不僅是財政部門對《深化政府采購制度改革方案》要求規范小額零星采購活動的細化落實，也是對政府采購領域監管薄弱環節的鞏固完善，是進一步健全政府采購法律體系的重要舉措。

鑒于《政府采購法》修訂征求意見稿不再區分政府采購限額的概念，將所有小額零星采購全部納入法律調整范圍，在修訂后的《政府采購法》正式頒布施行之前，以規章層級出臺規范小額零星采購的暫行辦法，表明全面規范小額零星采購應是合理的政策預期。財政部110號令的出臺，也會對其他領域小額零星采購的規范以及國有企業采購、軍事采購產生示范效應。

財政部110號令在適用范圍上既有普適性，又能夠較為精準地解決實踐層面的矛盾和問題

規范框架協議采購的主要目的，是解決協議采購、定點采購等實踐中出現的一些有違政府采購立法原則的問題。將框架協議采購認定為一種全新的采購方式而不是一種采購模式，理想狀況下就應當使這種采購方式既有普適性又不乏解決現實主要矛盾的精準性。財政部110號令較好地實現了這個目的，通過具體法條讓立法原則“生根發芽”。

如，財政部110號令第三條對框架協議采購方式適用的條款中，在精準地將小額零星采購（含集采目錄內項目和集采目錄外年度預算超采購限額的項目）與定點采購納入適用范圍外，還有限度地放開了框架協議采購的其他適用項目。具體來說，就是明確為本部門、本系統以外的服務對象提供服務的政府購買服務項目，需要確定2家以上供應商由服務對象自主選擇的，可適用框架協議采購方式。這樣不僅定點采購可以采用框架協議，其他符合要求的服務類采購項目也可以采用這種采購方式。這也是讓框架協議采購以一種獨立的采購方式“生存”下去的有效手段。

財政部110號令的出臺增強了政府采購新理念在部門規章層級的普及度

其一是全生命周期理念。財政部110號令第二十四條規定，征集文件有要求的，供應商應同時對產品的選配件、耗材進行報價；對耗材使用量大的復印、打印、實驗、醫療等儀器設備，供應商應對3年以上約定期限內的專用耗材進行報價，評審時考慮耗材成本修正響應報價或質量評分。這從全生命周期的角度，有力制約了某些供應商“低價入圍、高價售后”的慣用“打法”，使他們改弦更張、不鉆制度空子，更好地從貨物服務全生命周期乃至完整供應鏈角度，考慮自己的成本與報價策略，推動市場良性競爭。

其二是先明確需求再采購的理念。財政部110號令第十一條規定，負責采購的單位應確立框架協議采購需求，在框架協議有效期內需求不得變動。需求調查作為框架協議采購方式的“標配”，在執行方式上保持與《政府采購需求管理辦法》的一致，需求調查時具有代表性的采購人、供應商調查對象一般各不少于3個。

同時，財政部110號令對供應商如何有效供給需求也作出了強調說明。比如第二十四條規定，供應商提供的貨物不能是“政府采購專供”，應在市面上有銷售。這樣將有效抑制供應商以“專供”之名行“漫天要價”之實，同時便于采購人編制需求、擬定預算與競爭比價。

其三是競爭擇優的理念。財政部110號令第六條規定，框架協議采購遵循競爭擇優、講求績效的原則，不得采用供應商符合資格條件即入圍的方法。第十六條要求集采機構和主管預算單位應對框架協議采購第二階段的最高限價和需求標準執行情況進行管理?；谝陨弦幎x務，再輔以框架協議采購兩階段采購的具體程序要求，將有力破除協議采購價格虛高、二次競價采購人與供應商動力不足等“頑疾”。

其四是信息充分公開理念。財政部110號令以多個條款，保障信息公開，倒逼各方規范操作。例如，框架協議應確定第二階段成交供應商的方式；以二次競價或者順序輪候方式確定成交供應商的，征集人應當在確定成交供應商后2個工作日內逐筆發布成交結果公告；征集人應當在框架協議有效期滿后10個工作日內發布成交結果匯總公告；征集人應當在框架協議簽訂后3個工作日內通過電子化采購系統將入圍信息告知適用封閉式框架協議的所有采購人或者服務對象，征集人應當確保征集文件和入圍信息在整個開放式框架協議有效期內隨時可供公眾查閱；建立用戶反饋和評價機制，接受采購人和服務對象對入圍供應商履行框架協議和采購合同情況的反饋與評價，并將用戶反饋和評價情況向采購人和服務對象公開，作為第二階段直接選定成交供應商的參考等。

其五是推動電子化采購的理念。財政部110號令規定框架協議采購應當實行電子化采購，這是基于目前協議采購、電子賣場等信息系統建設已經具備基礎，未來仍需通過電子化采購系統提高采購質效的要求而設定的。

使用框架協議采購方式應注意的要點

初次使用框架協議采購方式，可把握如下關鍵點：

一是以往的協議采購和法律、評估、會計、審計等定點采購，以及使用者可自主選擇購買方式的政府購買服務項目，可采用框架協議采購方式。

二是封閉式框架協議采購是主要方式，遵循兩階段采購。第一階段通過公開招標以不低于20%的淘汰率確定入圍供應商并明確價格高低或質量排名，一般情況下第一階段使用價格優先法確定入圍供應商。第二階段主要通過直接選定方式確定供應商，也可以使用二次競價和順序輪候等方式。

三是開放式框架協議采購適用于有限競爭狀態下，供應商較少的情況；或者適用于能夠確定統一付費標準，因地域等服務便利性要求，可以由使用者自由選擇供應商的情況。第二階段成交供應商由采購人或者服務對象從第一階段入圍供應商中直接選定。

四是征集公告和征集文件中應確定最高限制單價。開放式框架協議，負責采購的單位需在第一階段與供應商協商確定最高限價。

需要強調的是，框架協議采購只適用于貨物與服務采購，且在有效期上有特別規定。貨物項目框架協議有效期一般不超過1年，服務項目框架協議有效期一般不超過2年。

此外，由于框架協議采購必須使用電子化采購，這對各地的電子化系統也提出了較高要求，采購人、代理機構、公共資源交易服務平臺、電子化政府采購系統提供商等需要多方配合，形成合力，確保系統能夠滿足框架協議采購運行的必要條件。

財政部110號令將開啟新一輪框架協議采購研究

財政部110號令以問題為導向，程序設定簡潔明了，可操作性較強。自2022年年初以來，業界對該規章的關注熱度不減，必將促進相關行業研究及后續其他問題的研究。筆者在此簡要列舉幾點，以供參考。

一是需從立法本意理解執行相關規定。例如，財政部110號令第三十條要求征集人應當在框架協議簽訂后3個工作日內，通過電子化采購系統將入圍信息“告知”適用封閉式框架協議的所有采購人或者服務對象。那么，“電子化告知”究竟應該如何操作呢？在協議采購與定點采購中，一般而言，采購人和服務對象是特定的主體，且有電子化系統的賬號，入圍信息既可以送達相關賬號，也可以通過公告告知相關主體。

但是，如果政府購買服務類項目使用了框架協議采購方式，那么服務對象很可能就是數量眾多的普通百姓，“告知”程序顯然不可能做到通知每個人。結合立法本意，筆者以為，此處的告知應適用于法律上“通知”乃至“送達”概念，即可以適用直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達、轉交送達、公告送達等方式。由于框架協議采購必須使用電子化系統，有條件的可以采用短信通知、系統電文通知等方式，簡便起見，也可采取電子化采購平臺公開發布信息公告送達的方式。

二是信賴保護的法律原則如何適用。信賴保護是大陸法系國家行政法中一項重要的原則，指政府對自己做出的行為或者承諾應守信用，不得隨意變更，不得反復無常，可以讓行政相對人信賴政府的行為穩定有效。財政部110號令第三十七條允許采購人補充入圍框架供應商，即采購人證明能夠以更低價格向非入圍供應商采購相同貨物，且入圍供應商不同意將價格降至非入圍供應商報價以下的，可以將合同授予非入圍供應商，目的是以“鯰魚效應”激活已入圍供應商的降價活力。這一創新值得肯定，政府采購合同目前適用《民法典》，其實并不一定適用信賴保護原則。但是入圍供應商一般已在框架協議采購第一階段明確了價格，如果不能保證其價格合同的基本穩定，是否會減損已入圍供應商的合法權益？相關問題值得進一步研究。

三是法律責任的適用仍可探索。財政部110號令刪除了征求意見稿中“不超過違法所得3倍、最高不超過3萬元的罰款”等表述，對大部分違規行為，采取了依照《政府采購法》等有關法律、行政法規處理的表述，原因是行政處罰只能由法律、行政法規、規章設定，部門規章可以在法律、行政法規規定的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定。不過，關于框架協議采購中的一些違規行為尤其是電子化采購中的違規行為，還需要不斷總結完善判定標準及處罰方式，及時制發配套的細化文件指導實踐。

四是框架協議采購方式的程序革新。目前，框架協議采購的第一階段只能采取公開招標方式，未來時機成熟，是否可以采取競爭性談判（措施）等方式，進一步加大采購時效，縮短采購周期？這些也還要在實踐中繼續探索。

（作者單位：大連海關）

（責編：彭淑榮）