招投標行政監督部門不受理關于合同的投訴

萬雅麗 辛潔

案例介紹

在某房屋建筑工程供暖設備采購項目招投標過程中，B制造公司提起投訴，稱D房地產公司單方解除與其簽訂的采購合同，在B制造公司對解除合同有異議的情況下，重新發布招標公告。D房地產公司的上述行為違反了法律法規規定，要求其解除原采購合同并承擔違約責任。

現查明，該項目共有B制造公司等5家投標人參與投標。經評審，B制造公司被推薦為中標候選人。招標人發布中標結果公告，確定B制造公司為中標人，并與其簽訂了采購合同。招標人向B制造公司發出《關于終止采購合同的函》，解除了采購合同，同時啟動重新招標。投訴人就D房地產公司解除采購合同提出異議，后因對異議答復不滿，通過電子交易平臺向省行政監督部門提出投訴。

另查明，至D房地產公司解除合同時，B制造公司已供貨約40%，剩余60%未供貨。D房地產公司以“B制造公司的交貨行為已構成合同違約”為由，向B制造公司發出《關于終止采購合同的函》，告知B制造公司終止雙方貨物采購合同。B制造公司向××仲裁委員會提出仲裁申請，其中有一項請求為解除采購合同。

該市住建局認為，投訴人投訴主張不屬于《工程建設項目招標投標活動投訴處理辦法》（七部委11號令，以下簡稱《辦法》）第二條、第三條規定的可以提起投訴事項的范圍，該局根據《辦法》第十一條“行政監督部門收到投訴書后，應當在三個工作日內進行審查，視情況分別做出以下處理決定：（一）不符合投訴處理條件的，決定不予受理，并將不予受理的理由書面告知投訴人……”的規定，作出招標投標活動投訴不予受理通知書，決定對此投訴不予受理。

案例分析

本案例的焦點是招標投標行政監督部門有無權限處理招標人和中標人就合同履行過程中的違約行為提起的投訴。行政監督部門處理投訴，屬于行政監督行為，因此，需要從行政監督機關依法履行行政監督職權的角度展開討論。

關于招標投標行政監督

行政監督，即行政機關基于行政職權依法對公民、法人或者其他組織等行政相對人是否遵守行政法規范和執行行政決定等情況進行的監督檢查，通過行政命令、行政檢查、行政處罰、行政強制等行政行為履行監督功能。招標投標活動是行政監督的重要領域。

《招標投標法》第七條規定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為，以維護和規范招標投標市場秩序，保護招標投標當事人的合法權益。對招標投標活動的行政監督及有關部門的具體職權劃分，由國務院規定。”該條規定了行政監督部門對招標投標活動的監督管理職責。縱觀《招標投標法》，政府有關部門主要通過核準招標方案和自行招標備案，受理投訴舉報、違法行為記錄公告、檢查、稽查、審計、查處違法行為以及招標投標情況書面報告等方式對招標投標過程和結果進行行政監督。

行政監督的程序性、時效性強，發起較為主動，程序較為便捷，能夠較為有效地發揮招投標行政監督職能，已成為招標投標交易秩序的基本保障手段。國務院辦公廳印發《關于國務院有關部門實施招標投標行政監督的職責分工的意見》，確立了國家發展改革委總體指導協調、各行業和專業部門分工協作的行政監管體制，使招標投標行政監督有法可依。

招標投標行政監督應堅持職權法定、合理行政、程序高效、便民正當等基本原則，其中職權法定原則要求行政機關對招標投標活動實施行政監督，應當在法定職責范圍內依法實行，不得超越職權行使行政權力。所謂超越職權，是指行政機關行使了法律、法規未賦予的權力，對不屬于其職權范圍內的人和事進行了處理，或者逾越了法律、法規所設定的必要限度等情況，簡言之，是指行政機關的職權沒有法律根據。行政監督行為如果超過法律的規定，事實上是行使了法律所沒有規定的職權，該行政行為違法。根據《行政訴訟法》第七十條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：……（四）超越職權的……”規定，應當予以撤銷。對招標投標活動的行政監督行為也是如此，如國有資產監督管理機構就無權對國有企業建設工程招標活動進行監督。

關于招標投標投訴事項范圍

《招標投標法》結合招標投標活動的特點，本著快速處理爭議、確保招投標活動效率的原則，建立了招標投標投訴制度。投訴是指投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、法規和規章規定，或者其自身合法權益受到侵害，以及異議人對招標人的異議答復不服，依法在規定的期限內向行政監督部門提出要求制止違法行為或者保護其合法權益的行為。處理投訴是招標投標行政監督部門進行行政監督的重要渠道。《招標投標法》第六十五條規定：“投標人和其他利害關系人認為招標投標活動不符合本法有關規定的，有權向招標人提出異議或者依法向有關行政監督部門投訴。”

根據前述依法行政要求，行政機關可以受理投訴事項范圍也是有限制的，超出此范圍受理投訴，即為超越職權的行為。如《招標投標法》規定行政監督部門受理對不符合招標投標法的招標投標活動提起的投訴。《辦法》第二條將“招標投標活動”界定為“包括招標、投標、開標、評標、中標以及簽訂合同等各階段。”第三條第一款進一步規定：“投標人或者其他利害關系人認為招標投標活動不符合法律、法規和規章規定的，有權依法向有關行政監督部門投訴。”也就是說，對于從招標到簽訂合同的招標投標各個階段提出的投訴，行政監督部門都可以提起投訴，那么超出此范圍投標人及利害關系人即不能依據招標投標法提起投訴，對該類“投訴”行政監督部門也就無權受理，否則屬于超越職權的違法行政行為，該行為無效，依法應被撤銷。

正如本案，B制造公司投訴的事由是D房地產公司經中標與其訂立合同，但在合同履行過程中單方解除合同，雙方由此產生糾紛，B制造公司請求行政監督部門認定雙方解除合同并要求D房地產公司承擔違約責任。該投訴事項實質上是合同訂立之后在履約階段產生的爭議，已經超出《辦法》第二條、第三條所述“招標投標活動”的范圍。對于違約行為的投訴，行政監督部門沒有監督職權，因此，某市住建局以投訴人投訴主張不屬于《辦法》規定的可以提起投訴事項的范圍為由，決定對此投訴不予受理。

案例啟示

其一，《招標投標法》并沒有像《民事訴訟法》那樣作出關于投訴受理條件的規定。但結合投訴人、投訴書的相關規定以及不予受理的規定，可以得知受理投訴的基本條件是：投訴人是潛在投標人、投標人或者其他利害關系人；投訴人必須提交投訴書和必要的證明材料，投訴書經有效簽字蓋章；投訴事項必須是認為招標投標活動違法招標投標法規定；本行政監督部門對該招標投標活動具有監督職責；在投訴時效內投訴。

其二，在合同履行過程中，一方當事人未按合同約定履行合同，構成違約行為的，雙方可以協商解決，對方當事人也可以按照合同約定向仲裁機構申請仲裁，或者向人民法院提起訴訟解決合同糾紛。

（作者單位：國網寧夏電力有限公司綜合服務中心）

（責編：彭淑榮）