政府購買服務項目績效評價的必要性探討

岳小川

五月下旬，十天內北京市連續出現了三起因核酸檢測造假，檢測公司被吊銷許可證或被行政部門調查的事件：5月20日，北京樸石醫學檢驗實驗室有限公司因原始檢測數據明顯少于樣本檢測數量，被房山區衛生健康委員會吊銷《醫療機構執業許可證》；5月27日，北京金準醫學檢驗實驗室在核酸檢測過程中存在涉嫌違法犯罪的行為，被北京市海淀區衛生健康委員會立案調查；5月28日，北京中同藍博醫學檢驗實驗室違規對多管樣本進行混管檢測，被北京市衛生健康委員會調查。以上三起核酸檢測造假事件是已經被發現的，是否還有大量沒有被發現的造假事件？為什么在核酸檢測服務中出現這么多的造假事件？原因是復雜的，涉及多方面因素。但是，政府購買服務項目績效評價和管理不到位，必然是其中的重要原因。

《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號，以下簡稱“102號令”）第二十條明確規定，“購買主體實施政府購買服務項目績效管理，應當開展事前績效評估，定期對所購服務實施情況開展績效評價，具備條件的項目可以運用第三方評價評估。財政部門可以根據需要，對部門政府購買服務整體工作開展績效評價，或者對部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目開展重點績效評價。”第二十一條規定，“購買主體及財政部門應當將績效評價結果作為承接主體選擇、預算安排和政策調整的重要依據。”核酸檢測服務屬于典型的政府購買服務項目，政府通過政府采購的方式和程序，以合同方式將對市民進行核酸檢測工作交給社會檢測機構承擔。根據102號令，作為采購人的購買主體，應對采購項目進行事前、事中和事后的績效評估或評價。

事前績效評估是指采購人應在實施采購前或簽訂采購合同前對采購項目進行評估。事前評估的內容，一是按照《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號，以下簡稱“22號文”）的要求提出采購需求的技術和商務要求，必要時開展需求調查；二是按照22號文制定采購實施計劃，包括供應商資格條件、采購方式、競爭范圍和評審規則等合同訂立安排，以及履約驗收方案、風險管控措施等合同管理安排；三是通過對采購需求和采購實施計劃進行一般審查和重點審查，控制采購風險。事中評估是指采購人在采購項目實施過程中，定期對所采購的服務實施情況開展績效評價。必要時可以邀請或委托第三方承擔績效評價工作。事后評估是指采購人在采購項目完成后，對采購項目的采購過程、采購實施效果、供應商的履約情況、資金的使用情況、服務對象的滿意度等進行全面評價評估。

前述三起核酸檢測造假事件的采購中，對采購項目績效評價顯然是有所疏漏的。主要表現在以下方面：

第一，采購方式選擇不當或邀請供應商的方式不當，事前績效評估不到位。目前已經實施的核酸檢測服務采購項目，多數采用競爭性談判或競爭性磋商方式進行采購，且通過評審專家和采購人共同推薦的方式確定邀請的供應商。僅對于競爭性談判或競爭性磋商方式而言，采用評審專家和采購人共同推薦的方式確定邀請的供應商是不違反《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）的。但是，目前北京市核準具備開展核酸檢測服務資格的機構已經有400家，有這么多潛在供應商可以選擇，為什么采購人不采用公告征集卻要由評審專家和采購人推薦？以最近某中央單位采購核酸檢測機構項目為例，其采用了競爭性談判方式，評審專家推薦了兩家供應商，采購人推薦了一家供應商。由于只有三家供應商競爭，預算為90萬元的項目結果以89萬元成交，三家供應商的報價不約而同都位于89萬元到90萬元之間，顯然競爭是不充分的。

除此之外，根據2 2號文，核酸檢測服務應屬于采購需求客觀、明確且規格、標準統一的采購項目，應采用公開招標方式，且以價格作為確定成交的主要因素。因此，除了緊急采購的情況下可以采用競爭性談判方式外，核酸檢測服務采購項目的采購方式應該是公開招標。由于多數核酸檢測服務項目選擇的采購方式不當，或者沒有在更大范圍內邀請供應商，致使競爭不足。而競爭是政府采購最關鍵的核心要求。很多采購人以采購金額沒有達到公開招標數額標準為借口，人為縮小競爭范圍，是造成競爭不充分的主要原因。也正是由于競爭不充分，造成很多有富余能力可以承接檢測任務的單位無緣參與，而拿到核酸檢測任務的單位，有些在手的任務已經飽和或過量，拿到的新合同無法有效實施，無奈只得采用轉包、分包，甚至多管混合、虛假檢測的辦法應付了事，損害了采購人和人民群眾的利益，進而損害了國家利益。

第二，供應商資格審查不嚴格。核酸檢測服務使用的檢測儀器是PCR核酸檢測儀。據了解，通用的PCR核酸檢測儀一般為4通道96孔，完成一次檢測需要4小時。如果一天24小時連軸轉，一臺PCR核酸檢測儀可以完成576管的檢測。按照10混1出結果，一臺PCR核酸檢測儀一天可以進行5760人的核酸檢測。

本期疫情的特點是突發性和核酸檢測量的爆發性。由于疫情防控的要求，核酸檢測應該在12小時內出結果。面對短時間內爆發的核酸檢測需求，很多已經承擔核酸檢測任務的機構是沒有足夠能力完成的。這種情況，采購人在進行需求調查的時候就應當有所警惕，將供應商履約監督作為風險防控的重點工作。在對供應商進行資格審查時，應嚴格審查供應商履行合同所必需的設備和專業技術能力。對于承擔核酸檢測的機構，采購人應了解供應商擁有PCR檢測儀和檢測人員的數量、在手核酸檢測項目合同的情況、富余核酸檢測能力等等。前述某中央單位的核酸檢測服務項目的采購過程中，沒有對供應商核酸檢測的設備、人員、能力等關鍵條件進行審查，為供應商違規履約埋下了隱患。

第三，合同履行過程缺乏監督，事中績效評價缺位。102號令第二十五條規定，“購買主體應當加強政府購買服務項目履約管理，開展績效執行監控，及時掌握項目實施進度和績效目標實現情況，督促承接主體嚴格履行合同，按照合同約定向承接主體支付款項。”三家出現問題的核酸檢測公司，不是被行政處理時才出現的問題，出現問題應該已經持續了相當一段時間。這就說明采購人對供應商履約是缺乏監督的，否則問題早就應該被發現。

在這輪核酸檢測中，核酸采樣是公開進行的，有被采樣人員進行監督，檢測機構很難作假，但也確實發現過有的檢測機構遺棄已經采集的試管樣品的極端情形。核酸檢測在實驗室的檢測過程和結果統計錄入是合同履行監督的關鍵環節。核酸檢測的儀器24小時工作，且檢測現場有嚴格的消毒清潔要求，外人不宜進入現場。但是通過視頻錄像完全可以實現遠程異地監督以及檢測過程留痕。政府采購已經對開標、評標和談判評審過程都進行全程錄音錄像，核酸檢測過程也完全可以通過錄音錄像的方式進行履約監督。

第四，沒有嚴格進行履約驗收，事后評價缺位。按照22號文，核酸檢測服務屬于政府向社會提供的公共服務，驗收時采購人應邀請服務對象參與驗收，但實際上很少見到邀請被檢測人員參與核酸檢測的履約監督和驗收的情況，大多數核酸檢測項目沒有進行驗收或驗收工作缺少檢測人員這一重要的驗收主體。另外，目前已經開展的核酸檢測服務采購項目，還沒有哪家采購人把供應商參與政府購買服務項目的績效評價結果作為參與采購項目的資格條件或評審因素，這是對政府購買服務項目的特殊性理解不夠的表現。政府購買服務項目不同于其他政府采購項目，有其特殊的要求。102號令第二十一條規定，“購買主體及財政部門應當將績效評價結果作為承接主體選擇、預算安排和政策調整的重要依據。”如果政府購買服務項目的采購人對已經完成履約的項目及其供應商進行了績效評價，本輪核酸檢測服務采購項目的采購人就可以把供應商績效評價結果應用到采購中，從而規避采購風險。

（責編：彭淑榮）