我國政府采購質疑投訴的法律程序架構

趙鋒

政府采購已經成為我國財政支出的重要組成部分，并日益成為我國宏觀調控的重要手段。在全面推進依法治國的進程中，依法進行政府采購是法治國家建設的應有之義。因此，必須加強對政府采購的行政監管。《政府采購法》賦予供應商對政府采購活動的投訴權，財政部門作為政府采購的監督管理部門在收到投訴后30日內需作出投訴處理決定。供應商對投訴處理決定不服的，可以提起行政訴訟。目前，投訴處理決定的案件成為涉及政府采購行政案件中類型最多的一類案件。從這些案件的爭議點來看，政府采購質疑投訴的法律程序架構中還存在一些模糊地帶，需要進一步厘清。

質疑投訴處理的屬性需進一步明晰

政府采購活動具有民事與行政的雙重屬性。政府采購要進行商品交易，簽訂采購合同，必然體現意思自治原則，具有民事活動屬性，而政府采購使用的是財政資金，涉及國家利益和社會公共利益。為了提高政府采購資金的使用效益，需要各級財政部門進行監督，依法對政府采購領域產生的爭議進行裁決。《關于健全行政裁決制度加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》）中指出，要切實履行裁決職責，重點做好自然資源權屬爭議、知識產權侵權糾紛和補償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作，更好地為經濟社會發展服務。《意見》進一步將政府采購領域的爭議解決機制定位于行政裁決。

目前，質疑投訴處理是解決政府采購領域爭議的主要方式，也有規章層面的規范依據。但在具體執行過程中，質疑投訴處理程序又難以和行政裁決程序完全吻合。具體而言，實踐中所推行的質疑投訴處理與行政裁決尚存差異。其一，行政裁決是行政主體依照法律授權應特定民事糾紛當事人一方之請求，居間對民事糾紛進行審理并作出裁決的活動。行政機關扮演居中裁判的角色，一般來講，作出行政裁決的行政機關僅就雙方當事人提供的證據進行裁判即可，而政府采購投訴處理程序中，財政部門可以根據投訴人提供的線索進行調查核實；其二，行政裁決僅僅是對相關糾紛作出認定。而政府采購案件中，行政機關還可以根據投訴處理程序中發現的其他問題作出行政處罰或啟動監督檢查程序。

財政部門在處理投訴案件時會在中立裁決和主動執法兩個立場上猶豫不決，時常會超出行政裁決的權限范圍，采用更具擴張性的手段來解決問題。如何將投訴處理程序與行政裁決對接，這是落實《意見》需要思考的前提性問題。

質疑投訴處理的價值導向需進一步明確

《政府采購法》第一條開宗明義地指出，為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設，制定本法。《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部第94號令，以下簡稱“94號令”）第一條規定，為了規范政府采購質疑和投訴行為，保護參加政府采購當事人的合法權益，根據《政府采購法》《政府采購法實施條例》和其他有關法律法規規定，制定本辦法。從立法規定中可以看出，對政府采購活動進行監督規范的立法目的是多重的，既包括國家和社會公共利益，又包括政府采購活動當事人的合法權益，這也是政府采購活動本身的特殊性所決定的。但是財政部門在投訴處理程序中難以全面堅持所有的價值導向，必然有所側重，問題在于是定位于維護公共利益還是私人利益？處理程序注重效率取向還是公平取向？是側重民事爭議的解決還是側重財政資金安全的維護？該價值導向的確定對政府采購投訴處理案件的審查范圍和審查深度產生影響。

投訴事項和投訴請求的關系尚需加以厘清

根據94號令第十條第一款規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。該辦法第十七條規定，質疑供應商對采購人、采購代理機構的答復不滿意，或者采購人、采購代理機構未在規定時間內作出答復的，可以在答復期滿后15個工作日內向本辦法第六條規定的財政部門提起投訴。從前述法條規定可以看出，在政府采購領域，需經過質疑，方可進行投訴，對投訴處理結果不滿，方可進行訴訟。司法機關亦認可該觀點，即經過投訴的事項方能屬于訴訟審查的范圍。實踐中，財政部門又出現在投訴案件中發現其他問題，一并作出監督檢查決定的情形。在此情況下，就引發了財政部門對于投訴案件的審查范圍是供應商的投訴事項還是供應商的投訴請求的爭議。94號令第十八條第一款第三項規定，投訴書應當包括具體、明確的投訴事項和與投訴事項相關的投訴請求。投訴事項和投訴請求是兩個不同的概念。如果財政部門的審查范圍為供應商的投訴請求，則財政部門應當對采購項目進行全面審查。如果財政部門的審查范圍為投訴事項，則針對投訴事項之外的行為，如作出監督處理決定，應當啟動單獨的程序。

對于上述問題，經過長期的執法和司法實踐，相關的法律程序架構逐漸清晰，其中的幾個重大問題得以澄清。

質疑投訴案件的處理范圍

根據94號令第十條第一款規定，供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。司法實踐中，直接參與招投標的供應商可以提出質疑，進而提出投訴、復議及訴訟。該辦法第二十條規定，供應商投訴的事項不得超出已質疑事項的范圍，但基于質疑答復內容提出的投訴事項除外。根據該條規定，投訴事項不得超出質疑事項是原則，基于質疑答復內容提出投訴事項是例外。根據《政府采購法》第五十八條的規定，投訴人對投訴處理決定不服或者對逾期未作處理的，可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟。被復議或被訴訟行政行為是投訴處理決定，故復議或訴訟的范圍不能超出投訴處理的范圍。綜上，質疑、投訴、復議、訴訟的范圍應是逐級遞減的，但要注意質疑供應商基于質疑答復內容提出的投訴事項可能超出質疑范圍。上述處理原則在多起行政訴訟案件中得到認可，并日益形成本領域的共識。

投訴處理針對的是投訴事項，對投訴案件中發現的其他問題應啟動單獨的程序作出監督處理，否則會造成程序雜糅。94號令第十八條第一款第三項規定，投訴書應當包括具體、明確的投訴事項和與投訴事項相關的投訴請求。從邏輯上講，投訴事項是投訴請求的依據，可以一個投訴事項對應一個投訴請求，也可以多個投訴事項對應一個投訴請求。投訴人投訴的事項是基于其獲取的有限材料提出的，進而提出投訴請求。而財政部門在處理投訴事項和投訴請求中，往往能夠發現支持投訴請求的其他違法事項。對于發現的其他違法事項，是否要進行處理以及是否單獨啟動程序進行處理？財政部門是政府采購的監督管理部門，具有對政府采購活動進行監督管理的職責。財政部門進行投訴處理，除了保護參加政府采購活動當事人的權益外，還應當兼顧規范政府采購行為，維護國家利益和社會公共利益的價值取向。財政部門應當對在處理投訴事項中發現的投訴人未提出的其他違法事項作出處理。對其他違法事項作出處理，是財政部門依職權主動作出的處理，而94號令規定的質疑投訴程序是依申請作出的處理，因此，對投訴事項作出的投訴處理和對其他違法事項作出的處理要在不同程序中作出。投訴處理針對的是投訴事項，對投訴案件中發現的其他問題應啟動單獨的程序作出監督處理。對投訴請求作出的投訴處理結果和對其他違法事項作出的監督處理結果可能存在不一致的情形。例如，投訴人針對中標結果提出的投訴事項不成立，財政部門決定予以駁回。而財政部門同時在監督檢查程序中發現其他違法情形，決定確認中標無效。如果合并作出一個決定，就會造成處理結論之間相互矛盾的誤解。事實上，二者是依據不同程序作出的，處理所依據的證據和事實基礎并不相同，駁回投訴事項和確認中標無效之間并不矛盾。

質疑投訴的利害關系人范圍

利害關系人的范圍決定了政府采購監管行為的影響力范圍，同時也劃定了監管機關所要保護的權利人范圍，劃定政府采購監管利害關系人的范圍需要結合《政府采購法》及相關法律規范的具體規定去進行考察。過于寬泛會影響到政府采購的效率，也會增加監管工作不必要的投入；過于狹隘則會阻礙權利人實施權利救濟，遺漏法律應當保護的合法權益，影響到政府采購的公平公正。具體而言，可以根據政府采購活動的階段劃分，在各個環節劃定政府采購監管的利害關系人范圍。

1.招標階段

94號令第十條第一款規定：“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。”由此可知，在采購人和代理機構發布采購文件后，供應商如認為該采購文件存在影響采購公平公正的情形，如存在差別性待遇或是歧視性條款等，影響到其公平參與政府采購競爭的，可以依法提出質疑和投訴，其當然與相應的政府采購監管行為或不作為之間存在利害關系，有權利要求財政部門對于采購文件中存在的違法問題進行處理。需要強調的是，此時尚在招標階段，并未確定最終的投標人，也有可能因為采購文件中設定了不合理的條件導致潛在供應商無法參與投標，因此此時的供應商范圍應當擴展至潛在供應商，即只要通過合法途徑獲取采購文件并初步說明自身具有投標條件且準備參與投標的人，均應認定具有利害關系。此外，采購人和代理機構也與該處理事項具有利害關系。至于其他的潛在供應商，一則范圍難以確定，二則因其未提出質疑，可視為放棄對采購文件的異議，因此可不認定為利害關系人。

2.資格性審查階段

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第87號令）第四十四條規定：“公開招標采購項目開標結束后，采購人或者采購代理機構應當依法對投標人的資格進行審查。合格投標人不足3家的，不得評標。”如果投標人不能通過資格審查，則無法進入評標階段，當然也就無法中標。因此，未能通過資格審查的投標人可以針對資格審查結果提出質疑和投訴，其與該質疑與投訴事項具有利害關系，有權要求財政部門對于其投訴事項作出處理決定。此外，采購人和代理機構也與該處理事項具有利害關系。至于其他投標人，該資格審查事項并未對其投標行為產生影響，故不應認定為利害關系人。

3.評標階段

94號令第十條第一款規定：“供應商認為采購文件、采購過程、中標或者成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人、采購代理機構提出質疑。”進入評標階段的投標人，可以針對中標結果提出質疑和投訴，這也是政府采購投訴人的最常見形態，其當然具有利害關系。與該投訴事項相關的利害關系人還應包括中標人、采購人和采購代理機構。

至于其他供應商，94號令第三十四條第一款規定：“財政部門應當將投訴處理決定書送達投訴人和與投訴事項有關的當事人，并及時將投訴處理結果在省級以上財政部門指定的政府采購信息發布媒體上公告。”根據上述規定，除投訴人之外，投訴處理決定應當還有“與投訴事項有關的當事人”，即投訴處理決定的利害關系人。至于利害關系人的范圍，該辦法并未明確規定，只能由執法部門遵循一般法理進行判斷。考慮到中標人為投訴的對象，投訴處理決定類似于行政裁決，投訴人和中標人相當于裁決行為的雙方當事人，因此中標人應當屬于利害關系人。其他的供應商，無論投訴事項是否成立，均不直接影響其合法權益，在衡平公正與效率、公益保護與私益保護等原則的情況下，不宜將其認定為利害關系人。

需要強調的是，一般的舉報人因缺乏明確的法律保護條款，不應認定為利害關系人。即便是上述各階段的利害關系人，如果未能在規定期限內提起質疑和投訴，轉而通過舉報提出異議事項的，也不具備利害關系。

質疑投訴案件的審查深度

94號令第二十三條規定，財政部門處理投訴事項原則上采用書面審查的方式。財政部門認為有必要時，可以進行調查取證或者組織質證。根據該條規定，是否調查取證或組織質證是財政部門的自由裁量權。投訴人進行投訴時應提供相關的證明材料，但投訴人基于招投標程序的規定，僅能獲取或知曉部分材料，其亦不能違法獲取材料，故投訴人只能憑借獲取的有限材料及招投標經驗向財政部門進行投訴。在投訴人提供的證明材料不足以查清投訴事項時，財政部門需查清投訴事項，進而作出投訴處理。因此，在投訴事項不清時，財政部門原則上應進行調查取證。而財政部門調取證據以及核實證據的深度，應在具體案件中，以查清投訴事項為標準，具體情況具體分析。

一般而言，財政部門處理投訴事項采用書面審查的方式，必要時可以進行調查取證或者組織質證，這是財政部門享有的法定權力。除此之外，遵循合理性原則，存在下列情形的，投訴人不能自行收集，但能夠提供確切線索的，可以申請財政部門調取下列證據材料：（一）由國家有關部門保存而須由財政部門調取的證據材料；（二）由采購人、采購代理機構保存而須由財政部門調取的證據材料；（三）確因客觀原因不能自行收集的其他證據材料。財政部門應當基于投訴人及相關當事人提供的證據以及調取的證據對案件事實進行認定，及時作出投訴處理決定。

（責編：高楊）