基于內部控制視角的采購管理優化策略

翟暉 司佳

【摘要】在國家深化政府采購制度改革、主管部門國家衛生健康委大力開展規范和加強政府采購管理三年專項行動的大背景下，我單位改變了原采購管理的無序和分散的狀態，強化了采購工作的歸口管理，完善了內部管理程序，規范了集中采購的方式和流程。但是，由于采購工作政策性強且更新快、關注度高且風險大、涉及部門眾多且管理鏈條長，為了兼顧國家、單位、市場主體及內部機構等多方利益，新制度試行期間也暴露出一些問題亟待解決。本文基于內部控制理論，重點識別、評估新制度試行期間采購管理中的問題和風險，提出建立適合機關特點的采購管理機制，進一步完善采購管理制度和管理流程。

【關鍵詞】內部控制理論；采購需求；業務歸口

研究背景

“誰采購、誰負責”

2018年11月14日，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）。《深改方案》強調，“深化政府采購制度改革要堅持問題導向，強化采購人主體責任”。在今后一個時期，以強化采購人主體責任為核心，全面落實“誰采購、誰負責”的原則將是采購人必須準確把握的新任務新要求。在此背景下，采購人進一步強化政府采購工作的內控管理體系建設顯得尤為重要。

增強“四個意識”、做到“兩個維護”

2020年，國家衛生健康委連續印發《國家衛生健康委關于進一步規范和加強政府采購管理工作的通知》（國衛財務函〔2020〕250號）和《國家衛生健康委辦公廳關于全面落實規范和加強政府采購管理三年專項行動工作的通知》（國衛辦財務函〔2020〕633號）。國家衛生健康委開展全系統2020年-2022年規范和加強政府采購管理專項行動，要求各預算單位要高度重視，提高政治站位，進一步增強“四個意識”，堅決做到“兩個維護”，深刻認識規范和加強政府采購管理工作的重要意義和重要作用，嚴格依法采購，嚴格按照程序采購，嚴格監督管理。

推進“放管服”、提高風險防控

近年來，國家逐年加大對院校的資金投入力度，以支持“中國醫學衛生健康研究和教育的核心基地，中國醫學衛生健康事業的先進思想源和強勁動力源”的總體發展目標的實現。與此同時，國家大力推進“放管服”改革，科研院所、高等院校自主支配人財物的權力不斷擴大，廉政風險也隨之加大，因而要求科研院所、高等院校不斷提升內部治理和風險管理水平。財政性資金的使用要依法實施政府采購。政府采購活動是經濟活動的重要環節，也是廉政風險防控的重點。

對標分析

內控采購政策

1.采購范圍更廣

新制度相關定義主要來源于《政府采購法》及其實施條例。如，本法所稱采購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。但國家采購相關政策辦法規范要求的是屬于政府采購范圍內的，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。新制度是規范院校機關使用納入院校機關財務管理的各類資金組織的貨物、工程和服務采購活動均適用，采購管理規范范圍更廣。

2.采購組織形式更細

按照《政府采購法》，政府采購實行集中采購和分散采購相結合。按照《國務院辦公廳關于印發中央預算單位政府集中采購目錄及標準（2020年版）的通知》（國辦發〔2019〕55號），相關概念包括政府集中采購機構采購項目、部門集中采購項目和分散采購限額標準。新制度規定院校機關采購組織形式包括政府集中采購、院校機關集中采購和部門自行采購，相比國家政府采購要求，新制度按照品目和限額進行更細化的分類規范要求。

3.采購方式更多樣

按照《政府采購法》，采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價和國務院政府采購監督管理部門認定的其他采購方式。按照《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號），政府采購方式還包括競爭性磋商采購方式。除此之外，新制度根據本單位采購管理實際需要，增加了比選、直接派單和直接協議采購方式，并降低貨物和服務政府采購方式限額。

內控管理規范

1.采購決策機制基本建立

《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號，以下簡稱《指導意見》）要求完善決策機制。采購人、集中采購機構和監管部門應當建立健全內部政府采購事項集體研究、合法性審查和內部會簽相結合的議事決策機制。新制度明確院校機關采購領導小組為院校機關采購工作的決策機構，全面領導院校機關的采購工作。

2.歸口管理基本實現

歸口管理是根據本單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一管理。《指導意見》要求采購人明確內部歸口管理部門，具體負責本單位、本系統的政府采購執行管理。新制度規定成立由資產中心、院校辦公室、工程、后勤、信息化、教學服務等業務的主管部門（處室）組成的采購工作小組，負責院校機關采購業務的實施工作，并確定院校機關采購工作小組歸口采購范圍及分工，另外明確資產中心為采購歸口管理部門，與內控規范歸口管理要求相符。

3.采購管控點基本覆蓋

采購管控包括采購申請與審核、采購組織形式確定、采購方式確定及變更、采購驗收4個環節，其中采購申請與審核環節管控點包括單位采購審核分級授權機制、單位業務歸口部門與財務歸口部門審核內容。采購組織形式確定環節管控點包括單位政府集中采購組織形式及范圍標準、單位自行采購組織形式及范圍標準。采購方式確定及變更環節管控點主要是單位采購方式確定及變更的主體、權限、程序。采購驗收環節管控點單位采購驗收主體、程序及結果應用。

問題難點

由于采購工作政策性強且更新快、關注度高且風險大、涉及部門眾多且管理鏈條長，為了兼顧國家、單位、市場主體及內部機構等多方利益，新制度試行后也暴露出一些問題亟待解決，尤其是非采購方面的其他問題。

業務歸口不到位

新制度試行期間各部門、各學院提出的一些采購申請，比如各種設備的維修、辦公用品、消防設施用品、圖書、教學或科研用軟件等。這些采購申請提出的部門一般都是采購內容的最終使用者，他們往往把花錢等同于采購，把采購申請的審批代替事項審批。從大量零散的采購申請中發現，本應按照業務歸口的事項、由業務歸口部門提出的采購申請，現在都是分散地由各部門、各學院提出。這樣的業務管理機制必然會導致采購的分散，而且由于信息不對稱，相同的采購內容缺乏整合，會導致采購的分拆和重復，增加管理難度和管控風險。

采購需求論證不夠充分

《政府采購法實施條例》第十五條規定“采購人、采購代理機構應當根據政府采購政策、采購預算、采購需求編制采購文件。采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求……除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確。必要時，應當就確定采購需求征求相關供應商、專家的意見。”但存在缺乏充分的市場調研，采購需求“拍腦門”，采購需求不明確、具有傾向性和排他性等問題。

采購預算編制不夠準確

由于對采購需求缺乏科學論證和市場調研，預算編制準備不足、不夠具體細化，盲目申報了預算，但是實際執行過程中出現采購活動無法按照批復的預算執行的情況。年初未做好規劃的事項，年中追加調整預算的程序非常繁瑣，因此既會影響預算執行的進度，又會影響單位工作的推進速度。

采購管理崗位和人員不足

采購管理是一項專業性較強的工作，目前單位資金量大、采購量較大、采購內容多樣、采購頻次高，國家制定的相關規定眾多，采購管理步驟復雜。但是設置崗位和配備的人員嚴重不足，崗位職責和分工也待進一步明確。

采購管控和效率權衡取舍

由于新制度規范的范圍大于政府采購的范圍，因此對于新制度管轄的采購業務范圍有待進一步界定。相比新制度實施前，目前增加了采購管理流程環節和審核管控，采購管控力度的加大，但是管理手段和管理力量嚴重不足，因此，管控與效率需進一步權衡取舍。

優化完善舉措

進一步加強業務歸口管理

這涉及單位整體業務重塑和流程再造，重新梳理業務流程，加強橫向管理與協調，需要多個部門進行協同配合。加強業務歸口管理，有利于采購需求的整合，有利于采購預算的編制和執行，有利于采購管控風險的降低。

完善采購需求規范，加強采購需求論證

為加強政府采購需求管理，實現政府采購項目績效目標，根據《政府采購法》及其實施條例等有關法律法規，財政部制定出臺了《政府采購需求管理辦法》（財庫〔2021〕22號），2021年7月1日正式實施。該辦法要求采購需求應當符合法律法規、政府采購政策和國家有關規定，符合國家強制性標準，遵循預算、資產和財務等相關管理制度規定，符合采購項目特點和實際需要。面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。新制度修訂中將增加采購需求相關管理規定內容，強化采購需求部門的職責，厘清采購需求部門和采購管理部門的職責邊界。采購需求不符合要求、未經過審核審批的，不予以實施后續采購工作。

提高采購預算編制質量，嚴肅預算管控

采購預算是采購實施的必要前提條件，需按照財政部預算管理要求編制采購預算，并通過相關部門審核批復確定，無采購預算不能開展采購。同時，加強預算控制，強化對采購活動的預算約束，使預算管理貫穿于采購活動的全過程。

明確采購崗位職責，落實采購人員編制

合理設置采購內部控制關鍵崗位，明確劃分職責權限，實施相應的分離措施，形成相互制約、相互監督的工作機制。應當明確相關崗位的職責權限，確保政府采購需求提出與審核、采購方式確定與審核、采購執行與驗收、采購驗收與登記等不相容崗位相互分離。制定采購崗位說明書，以書面形式明確采購崗位職責、采購崗位權力以及與其他崗位或外界的關系。確定采購管理人員編制人數，安排符合采購崗位要求、具有崗位勝任能力的工作人員，并加強崗位培訓。采購崗位作為高風險崗位，適時制定采購關鍵崗位人員輪崗制度，實現采購輪崗制度化管理。

研發采購管理系統，提高管控效率

研發采購管理系統與預算管理系統、合同管理系統、資產管理系統有機結合，利用信息技術手段，實現采購進度可視化，采購流程信息化，提高采購透明度，提高采購效率，達到效率與控制相平衡。將崗位與職權內嵌于采購流程，強化內控，實現采購合法合規。通過對采購事項進行數據分析和數據挖掘，對于延續性，采購內容、采購方式和采購預算經費均沒有變化的采購項目，可簡化內部管控流程。對于新增、采購預算金額較大、采購內容復雜、采購風險較大的采購項目，可進一步優化采購管控流程，把控關鍵環節，提高采購效率。

（作者單位：中國醫學科學院、北京協和醫學院）

（責編：梁晉）