投標(biāo)人不足三家的原因分析及防范措施

潘小麗

【摘要】在依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行的招投標(biāo)活動過程中，因投標(biāo)人數(shù)量不足三家導(dǎo)致項目流標(biāo)是個“老生常談”的話題，本文從法定情形、法律后果、成因及防范措施角度對此進(jìn)行了全面分析。

【關(guān)鍵詞】不足三家；競爭性；流標(biāo)

因投標(biāo)人數(shù)量不足三家導(dǎo)致項目流標(biāo)是個“老生常談”的話題。據(jù)“中國知網(wǎng)”“維普”等學(xué)術(shù)網(wǎng)站統(tǒng)計，2004年至今，該話題已被探討多達(dá)60次。本文結(jié)合實踐經(jīng)驗，從投標(biāo)人不足三家的法定情形、法律后果、成因及防范措施角度進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，著重于兩方面研究：一是如何判定投標(biāo)競爭性。二是為招標(biāo)人陷入多次招標(biāo)失敗“死循環(huán)”的擔(dān)憂提供參考意見和建議。

投標(biāo)人不足三家的法定情形及法律后果

根據(jù)招標(biāo)階段的不同，“投標(biāo)人少于三個的”分為兩種情況。一是至投標(biāo)截止時，投標(biāo)人數(shù)量不足三家。二是在評標(biāo)過程中，有效投標(biāo)人數(shù)量不足三家。

參加投標(biāo)的投標(biāo)人數(shù)量不足三家時的法律后果

通常依法必招項目，至投標(biāo)截止時，投標(biāo)人數(shù)量少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。相關(guān)依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第19條、44條，《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第28條、34條，《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)法》第38條，《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招標(biāo)投標(biāo)法》第48條。

機電產(chǎn)品國際招標(biāo)項目，至投標(biāo)截止時，投標(biāo)人數(shù)量少于三個的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)。商務(wù)部令2014年第1號《機電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)實施辦法（試行）》第27條還規(guī)定“重新招標(biāo)后潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人仍少于3個的，可以進(jìn)入兩家或一家開標(biāo)評標(biāo)；按國家有關(guān)規(guī)定需要履行審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，報項目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)后可以不再進(jìn)行招標(biāo)。”

評標(biāo)過程中有效投標(biāo)人數(shù)量不足三家的法律后果

對于公開招標(biāo)項目和機電產(chǎn)品國際招標(biāo)項目而言，若在評標(biāo)時，有效投標(biāo)人少于3個的，評標(biāo)專家可對投標(biāo)是否具有競爭性進(jìn)行討論。若判定投標(biāo)具有競爭性，則繼續(xù)評標(biāo)；若投標(biāo)不具有競爭性，則廢標(biāo)后重新招標(biāo)。其依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法》第42條、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第27條、《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第41條、《工程建設(shè)項目勘察設(shè)計招投標(biāo)辦法》第48條以及對《機電產(chǎn)品國際招標(biāo)實施辦法》的實踐。

關(guān)于投標(biāo)是否具有競爭性，目前，國家相關(guān)法律法規(guī)并沒有對“是否具有競爭性”給出明確的判定標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。筆者認(rèn)為，通過評標(biāo)專家的論證證明“是否具有競爭性”，從法律層面看，“否決全部投標(biāo)”的權(quán)利在于評標(biāo)委員會；從實踐層面看，實則為招標(biāo)人提供了一次是否再繼續(xù)評標(biāo)的自主選擇機會。作為招標(biāo)代理機構(gòu)，在評審階段，要根據(jù)項目的緊急性、采購結(jié)果是否對招標(biāo)人有利等綜合因素，提示評委會謹(jǐn)慎評估重新招標(biāo)的利弊，而不是為了避免項目被廢標(biāo)，一味使用“萬金油”來論證。例如，在某工程建設(shè)項目招標(biāo)中，有效投標(biāo)人不足三家，而且其中一家異常低價，此時評委會就要考慮在保護招標(biāo)人權(quán)益的前提下，作廢標(biāo)處理。

投標(biāo)人不足三家的成因分析

不應(yīng)招標(biāo)而招標(biāo)

黨的十八大至今，伴隨著全面從嚴(yán)治黨、反腐倡廉工作的深入開展，一些企事業(yè)單位把招標(biāo)作為規(guī)范采購和預(yù)防腐敗的充分必要手段，不論項目屬性、金額大小等因素一律招標(biāo)。這種對招標(biāo)方式的濫用必然加大了項目流標(biāo)的概率。

招標(biāo)人缺乏招標(biāo)經(jīng)驗或不熟悉招標(biāo)采購相關(guān)法律法規(guī)。對于某些性質(zhì)特殊的項目而言，市場受眾面狹窄，具備履約能力的潛在投標(biāo)人不充分，并不具備招標(biāo)條件，若選擇公開招標(biāo)方式，大概率會流標(biāo)。

由于招標(biāo)項目金額較小，投標(biāo)人不愿意投入成本，耗費精力。因此，這種項目缺乏對潛在投標(biāo)人的吸引力，極有可能導(dǎo)致因投標(biāo)人不足3家而流標(biāo)。

招標(biāo)文件設(shè)置不合理或表述不準(zhǔn)確

未從嚴(yán)編制招標(biāo)文件是項目流標(biāo)的關(guān)鍵因素。

1.投標(biāo)資格條件設(shè)置不合理

實際工作中，眾多招標(biāo)人或采購人認(rèn)為在招標(biāo)文件中設(shè)置較高的投標(biāo)資格條件會吸引能力強的投標(biāo)人。但事實是，資質(zhì)高的投標(biāo)人在市場中的占比較少，對規(guī)模小、資金少的項目不一定感興趣，而資質(zhì)較低的投標(biāo)人又不符合招標(biāo)文件的要求，這種情況下，極易導(dǎo)致項目流標(biāo)。

2.商務(wù)條件設(shè)置不合理

技術(shù)要求相對簡單、項目標(biāo)底金額較少的項目往往對商務(wù)條件要求較高。對于工程項目而言，常表現(xiàn)為預(yù)付款給付較低，導(dǎo)致新進(jìn)場的投標(biāo)人缺乏啟動資金，無法開展工作；對貨物項目而言，常表現(xiàn)為設(shè)置的交貨時間緊張，以及對貨款的結(jié)算嚴(yán)苛，比如約定供應(yīng)商履約后，要等很長一段時間后才能收回貨款等。

3.技術(shù)參數(shù)要求設(shè)置不合理

技術(shù)門坎設(shè)置要求過高、存在歧視性，使用條件不明確，參數(shù)不全面，產(chǎn)品檔次不明，技術(shù)要求前后矛盾等問題，往往都是導(dǎo)致符合條件或者履約的潛在供應(yīng)商較少的主要因素。例如，通風(fēng)機招標(biāo)項目的招標(biāo)文件中未寫明不同使用狀態(tài)下的風(fēng)壓、風(fēng)量要求，導(dǎo)致投標(biāo)人不能算出所需產(chǎn)品的能力和技術(shù)參數(shù)，讓投標(biāo)人編制投標(biāo)文件時不知所措。

4.最高投標(biāo)限價設(shè)置不合理

實踐中，設(shè)置最高限價的常見方法有兩種：一是采購人或代理機構(gòu)將個別供應(yīng)商提供的成本價作為參考；二是將采購人的采購預(yù)算價作為基準(zhǔn)。雖然這兩種方法在計算時較為簡便快捷，但極有可能出現(xiàn)供應(yīng)商的報價超出最高限價的風(fēng)險。

5.評標(biāo)辦法編制不合理

招標(biāo)文件中編制的廢標(biāo)條款過多是導(dǎo)致評審后有效投標(biāo)人不足三家的重要原因。例如，某工程建設(shè)項目的二期建設(shè)項目，招標(biāo)人按一期的中標(biāo)單位量身定制評標(biāo)辦法，設(shè)置了許多其他投標(biāo)人無法滿足的廢標(biāo)條款，導(dǎo)致有效投標(biāo)人不足3家而流標(biāo)。

招標(biāo)公告不完善

一是招標(biāo)公告媒介少，或者沒有在指定媒體上發(fā)布公告；二是招標(biāo)公告時間過短，致使部分潛在投標(biāo)人不能及時獲取相關(guān)信息；三是招標(biāo)公告內(nèi)容不規(guī)范，最常見的是在公告中表明“采購內(nèi)容詳見招標(biāo)文件”。這樣一來，潛在投標(biāo)人只有在購買招標(biāo)文件后，才能了解是否有參與投標(biāo)競爭的必要，在這種信息不對稱的情況下，有些潛在投標(biāo)人就會選擇不去參與投標(biāo)。

投標(biāo)人自身原因引起項目流標(biāo)

投標(biāo)人對招標(biāo)公告的發(fā)布不敏感。實踐中，仍然存在大量潛在投標(biāo)人因缺乏收集招標(biāo)采購信息的專職人員，或?qū)嫘畔l(fā)布不夠敏感，不知道從哪里獲取招標(biāo)或采購公告的情況，從而錯過投標(biāo)機會。

投標(biāo)人的投標(biāo)文件制作有瑕疵。實踐中時有發(fā)生，例如，投標(biāo)人不按照招標(biāo)文件要求密封投標(biāo)文件的；沒有按照招標(biāo)文件中的要求加蓋公章或漏蓋章；投標(biāo)文件中有字跡不清或表述歧義的內(nèi)容；未提供最新資質(zhì)證明材料等。

投標(biāo)人對招標(biāo)文件內(nèi)容理解有偏差。一方面，沒有對招標(biāo)文件進(jìn)行認(rèn)真研讀，在投標(biāo)文件中沒有針對性的響應(yīng)招標(biāo)要求，導(dǎo)致投標(biāo)文件編制質(zhì)量不高。另一方面，投標(biāo)人因?qū)φ袠?biāo)文件理解有歧義，未能作出實質(zhì)性響應(yīng)。例如，某單位超市、水果店服務(wù)采購項目，項目按折扣率報價。甲、乙、丙三家供應(yīng)商，在報價時，甲在報價文件中寫道“A類商品投標(biāo)折扣率為85%，B類商品投標(biāo)折扣率為95%”；乙在報價文件中寫道“A類商品投標(biāo)折扣率為15%，B類商品投標(biāo)折扣率為5%”；丙在報價文件中寫道“A類商品投標(biāo)折扣率為85%，B類商品投標(biāo)折扣率為95%”。乙明顯是由于對“投標(biāo)折扣率”這一概念理解出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致未能作出實質(zhì)性響應(yīng)。

投標(biāo)人不足三家的防范措施

推薦集中采購或歸類合并采購

中央全面深化改革委員會第五次會議指出，“監(jiān)督管理機制，加快形成采購主體責(zé)任清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購制度。”這標(biāo)志著我國將邁入探索全國或省域統(tǒng)一采購定價、共享采購結(jié)果，鼓勵采購人自愿聯(lián)合、集中帶量采購的新發(fā)展階段。

做好招標(biāo)文件編制工作

招標(biāo)人或代理機構(gòu)在編制招標(biāo)文件時，既不能將招標(biāo)條款設(shè)置得過于寬松，達(dá)不到項目質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求；也不能將招標(biāo)條款設(shè)置的過于嚴(yán)苛，導(dǎo)致投標(biāo)人不足3家，項目流標(biāo)。

合理設(shè)定資格條件。一是資格條件要根據(jù)項目需求合理設(shè)定，不能過高；二是盡量避免設(shè)定與項目實際需要、合同履約無關(guān)的資格條件。例如，在開展政府采購項目時，國務(wù)院明令取消的行政審批事項目錄內(nèi)的資質(zhì)，不得作為對投標(biāo)人的資格要求；但若項目不在《國務(wù)院決定取消的職業(yè)資格許可和認(rèn)定事項目錄》內(nèi)，有特殊需求，則與該項目有關(guān)的資質(zhì)可以考慮作為資格條件，如質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康安全體系認(rèn)證證書。

合理設(shè)置商務(wù)條款。第一，在設(shè)置預(yù)付款、交貨期時應(yīng)綜合分析項目整體情況。第二，要將所要提出的特殊資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和要求盡量放在資格審查列表中較為明顯的地方，避免投標(biāo)人閱讀招標(biāo)文件時遺漏。

合理設(shè)置技術(shù)條款。第一，招標(biāo)文件的技術(shù)參數(shù)要設(shè)置成某個范圍，而非某個數(shù)值；第二，無論通用技術(shù)還是專用技術(shù)，應(yīng)盡可能列明最低要求的限度；第三，技術(shù)條款的設(shè)置要在無傾向性、歧視性。比如，為工程施工設(shè)備、特殊工藝設(shè)置技術(shù)條款時，不應(yīng)嚴(yán)格限制設(shè)備和工藝，而是要投標(biāo)人所需達(dá)到的工程質(zhì)量。

合理設(shè)置最高限價。要準(zhǔn)確把握兩方面因素：一是要把最高限價確定在優(yōu)質(zhì)、優(yōu)價的基準(zhǔn)線上；二是在此基準(zhǔn)線上考慮投標(biāo)人的成本和利潤空間。

準(zhǔn)確編制評標(biāo)辦法。評標(biāo)辦法是評委會的“尺子”，只有“刻度”準(zhǔn)確，才能評審出公平公正的結(jié)果。在編制評標(biāo)辦法時，一是其內(nèi)容要準(zhǔn)確詳盡，例如要精準(zhǔn)表述要求的響應(yīng)條款，避免產(chǎn)生歧義；二是要有具體化的要求，從而分辨投標(biāo)人的優(yōu)劣；三是避免過度濫用廢標(biāo)條款。

做好標(biāo)前準(zhǔn)備工作

對于招標(biāo)人和代理機構(gòu)而言，在標(biāo)前做好招標(biāo)公告發(fā)布和信息反饋的收集工作，是避免投標(biāo)人少于3家的重要環(huán)節(jié)。一是要盡量讓招標(biāo)公告“廣而告之”，增加發(fā)布渠道；二是要視情況確定公告期限，招標(biāo)人應(yīng)事先做好調(diào)研，預(yù)判投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需要的合理時間，以此推斷是否需要延長期限；三是要在公告中對投標(biāo)要求予以明確提示；四是對與潛在投標(biāo)人（潛在供應(yīng)商）提出的詢問要耐心、明確的解答。

對于投標(biāo)人而言，應(yīng)特別留意招標(biāo)文件的要求，如付款條件、技術(shù)要求等信息，避免因投標(biāo)準(zhǔn)備不足而產(chǎn)生廢標(biāo)的情況發(fā)生。

（作者單位：中招國際招標(biāo)有限公司）

參考文獻(xiàn)：

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[2]葛曉峰.關(guān)于“投標(biāo)人不足3個導(dǎo)致招標(biāo)失敗”的思考[J].招標(biāo)與投標(biāo)， 2015（10）：3.

（責(zé)編：彭淑榮）