EPC模式下招投標階段的幾點建議

杜海濤

【摘要】2019年住房和城鄉(xiāng)建設部與國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（以下簡稱《工程總承包管理辦法》），政策文件的不斷更新和完善，充分說明從國家層面不斷要求加快推行工程總承包（EPC）模式。與傳統(tǒng)的施工承包模式相比，工程總承包（EPC）模式在認識和實踐上仍有許多值得探討的地方，尤其在招投標階段，本文對此進行了分析探討。

【關鍵詞】EPC；施工承包模式；招投標

EPC的概念及產(chǎn)生背景

“工程總承包”是一個國產(chǎn)詞匯，國際上并沒有工程總承包的成型說法，通常使用FIDIC的術語即P&D+B或EPC進行表述。

在此不再深究國內(nèi)外概念的區(qū)別，而是從我國普遍接受的工程總承包（EPC）即“設計采購施工一體化”這一概念出發(fā)。EPC模式是指工程總承包企業(yè)對工程項目的設計、設備材料采購、施工、試運行等工程建設各個階段的全部工作實行承包，最終向業(yè)主或建設單位提交一個滿足使用功能、具備使用條件的工程項目，并承擔工程質(zhì)量、安全、工期和造價方面的全部責任。

從工程總承包的概念可以清晰地看到，EPC模式是對傳統(tǒng)項目管理模式的優(yōu)化和升級，對于建設單位而言，可在基本保證工程建設項目設計質(zhì)量的同時，降低項目風險。在項目管理的幅度、廣度、深度上也能夠進一步簡化建設單位的管理；對于總承包單位而言，在項目建設中擁有更多的話語權(quán)和決策權(quán)；對于工程建設行業(yè)而言，傳統(tǒng)的施工總承包模式容易走向“低價中標”，甚至是“低價中標高價索賠”等危害建筑業(yè)健康發(fā)展的問題，而工程總承包模式由“價格競爭”轉(zhuǎn)向“技術競爭”，是推進建筑業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進建設事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

EPC招標的優(yōu)點及存在問題

EPC模式采用系統(tǒng)化管理，能夠充分發(fā)揮和調(diào)動設計在建設過程中的先導作用，具有有利于造價控制、減少合同管理工作量、減少協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)及成本、縮短建設周期等特點。但是目前工程總承包招標活動更多的是借鑒施工總承包模式。究其原因，一是缺少與工程總承包招標階段相匹配的招標文件及招標文件的編制專業(yè)性不足；二是如何確保非前期項目咨詢的投標主體競爭的公平性；三是聯(lián)合體形式的投標模式如何做到設計與施工的深度融合。這些問題都與招投標工作的核心——招標文件，有著千絲萬縷的關系。

工程總承包（EPC）的招標文件應如何編制

招投標活動是圍繞招標文件開展的，招標文件的合理設計是整個項目建設非常重要的因素，對于項目建設起決定性的作用。目前，我國尚未出臺工程總承包的招標文件范本，多地仍然沿用《標準設計施工總承包招標文件（2012年版）》，但是該范本的政策背景、適用條件都與最近幾年的社會經(jīng)濟發(fā)展水平有較大差異。因此就要以設計施工總承包招標文件范本為基礎，充分分析工程總承包的發(fā)包特點，制定合理可行的招標文件。

1.高質(zhì)量的招標文件要與工程總承包階段相配合

工程總承包的招標階段可從不同的階段開始（如圖1）。招標階段不同，所對應招標文件也應不同，招標文件所采用的形式也應不同。

工程總承包的承包模式包含三種模式：

第一種模式從方案設計開始，該模式下建設項目只有前期的立項或可研文件，招標文件要以“設計內(nèi)容”作為編制的核心，設計競爭是此類工程總承包的目標，在招標文件編制及評標過程要充分突出設計方案的重要性。因為建設項目最核心的就是經(jīng)濟效益，而節(jié)省項目的投資在設計階段所占比例一般約為70%-80%，所以抓好設計對投資的節(jié)省至關重要。

招標文件編制時應以明確設計任務書為出發(fā)點，供投標人根據(jù)任務書提供有競爭性的、可行性的設計方案，也便于招標人評價設計方案。此類招標文件分值設置可以參考表1。

對招標文件中價格的約定，此類項目建議實行費率報價的方式。招標人可依據(jù)可研報告中提供的項目估算在招標文件中約定最高投標限價。這樣既可以保證方案設計是在造價約束內(nèi)進行的，不會因追求效果而忽略造價，同時給予投標人報價時的自由度。

第二種模式從初步設計開始，該模式下方案設計已經(jīng)確認，招標文件就要以“設計優(yōu)化和施工組織”兩部分內(nèi)容作為編制核心。方案已經(jīng)確定，整體造價基本確定，但是如何以更少造價實現(xiàn)設計方案，需要不斷優(yōu)化設計，施工技術及組織也要匹配設計方案。充分結(jié)合兩方面因素，才能獲得項目效益最大化。此類招標文件分值設置可以參考表2。

對招標文件中價格的約定，此類項目建議實行總價包干方式。招標人依據(jù)方案設計中確定的項目估算在招標文件中約定最高投標限價。各投標人可以充分利用自己的設計優(yōu)化能力和施工組織優(yōu)化能力，提供具有競爭性的報價。

第三種模式從施工圖設計開始，該模式下設計工作已完成50%，招標文件就要以“施工組織及報價”為編制的核心。初步設計完成后，設計工作只剩下施工圖設計，這一階段設計的主要任務是設計如何配合施工，而施工組織就顯得尤為重要。由于設計深度足夠，造價更加清晰，工程總承包的報價重要性凸顯，設計已經(jīng)無法進一步優(yōu)化，如何實現(xiàn)設計方案，更考驗各投標人的施工組織能力，最直接的反應就是報價。此類招標文件分值設置可以參考表3。

對此類招標文件中價格的約定，項目已經(jīng)具備清單報價的條件。招標人可以依據(jù)初步設計在招標文件中提供工程量清單，以供投標人進行報價。報價在此類招標文件中占比應比較高，因為報價是總承包單位整體水平的最直接體現(xiàn)。

2.高質(zhì)量的招標文件離不開項目全過程管理或咨詢單位

如前所述，工程總承包項目可以基于不同的階段進行招標，而在不同的階段編制招標文件的重點也不盡相同。目前我國大多數(shù)招標文件都是由招標代理機構(gòu)編制的，但招標代理機構(gòu)最熟悉的業(yè)務是招標，對于工程總承包項目招標文件更多套用以往招標項目的文件，存在較多風險。建議在工程總承包項目中引入全過程管理或咨詢單位，包括總承包管理單位、設計咨詢單位及造價咨詢單位等，提供更多專業(yè)支撐。

總承包管理單位。總承包管理單位（同時作為招標代理單位）應熟悉工程總承包的組織形式、管理模式、操作流程等。主要負責編制招標投標工作的進度計劃，協(xié)調(diào)各單位按照計劃完成；負責招標文件編制，在編制過程中要充分發(fā)揮設計咨詢及造價咨詢單位的優(yōu)勢。

設計咨詢單位。其積極參與招標文件的編制工作，特別是在第一種模式下的工程總承包中。在評標過程中也可作為招標人技術評審專家，協(xié)助招標人進行技術標的評審。積極配合總承包管理單位對于工程設計任務書、主要材料設備品牌清單等技術性文件的編制工作。

造價咨詢單位。要發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢，在各模式招標文件編制中注重對造價的控制及最高投標限價的制定。特別是在第三種模式中編制工程量清單時，要突出專業(yè)作用，借助總承包咨詢單位的管理職責，調(diào)動設計咨詢單位的積極性，協(xié)同合作。此外，還要積極幫助招標人在項目評審中的經(jīng)濟標把控，甚至作為招標人的經(jīng)濟專家評標，從而保障經(jīng)濟標的評審質(zhì)量。

如何確保非前期項目咨詢的投標主體競爭的公平性

在工程總承包項目中，關于前期參與咨詢工作的單位是否可以參與工程總承包投標的問題，《工程總承包管理辦法》第十一條明確“政府投資項目招標人公開已經(jīng)完成的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件的，上述單位可以參與該工程總承包項目的投標，經(jīng)依法評標、定標，成為工程總承包單位?！?/p>

按照上述規(guī)定，如果招標人招標時對外發(fā)布前期文件，那么可研編制、勘察、方案設計或初步設計等單位就可以參與總承包招投標活動。但是問題也隨之而來，像項目建議書、可行性研究報告等文件對外發(fā)布可以做到相對公平，但是對于方案設計文件、初步設計文件對外公布就存在諸多不確定性。《工程總承包管理辦法》中并沒有明確對外公布則方案設計文件和初步設計文件的深度，加上招標文件編制單位不具備專業(yè)性，在把握設計文件的深度及完整性上都存在專業(yè)缺失。實現(xiàn)非前期項目咨詢的投標主體享有公平競爭的權(quán)利，要做好以下幾個方面的工作。

一是完善法律法規(guī)。應以國家法律法規(guī)的形式出臺標準，明確招標人公開的前期資料的深度及標準，比如約定公開的方案設計文件應該是政府批準的全部方案設計文件，并附相應的方案復函；公開的初步設計文件也應該是招標人確認的全部初步設計文件，附上相應的確認文件或者政府投資項目的初步設計概算審核單等。

二是借鑒前文提到的方式，讓具有專業(yè)優(yōu)勢的全過程咨詢單位來把握對外發(fā)布的文件是否滿足上述法律法規(guī)的約定。

三是工程總承包招標文件的政府審查部門應嚴格進行審查和監(jiān)督，如在招標過程中沒有對外公布符合要求的資料，則不應批準進行招標活動。

聯(lián)合體形式的投標模式如何做到設計與施工的深度融合

《工程總承包管理辦法》中明確提出工程總承包單位應當同時具有與工程規(guī)模相適應的工程設計資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應資質(zhì)的設計單位和施工單位組成聯(lián)合體。由此我們得出工程總承包項目或采用“雙資質(zhì)”獨立承攬或“雙資質(zhì)”聯(lián)合體模式承攬。我國建筑業(yè)長期處于設計、施工分離的管理模式和運行模式，而設計單位和施工單位基于自身的企業(yè)文化及管理制度、專業(yè)特點、企業(yè)所追求的項目目標等角度開展工作，難免造成工程總承包聯(lián)合體中存在“兩張皮”現(xiàn)象。

但是工程總承包項目是把這兩項工作內(nèi)容統(tǒng)一考慮的，雙方應摒棄各自為戰(zhàn)的心理，以總承包項目為中心，深度融合，實現(xiàn)1+1>2的效果。這就需要在招標文件編制時，充分考慮聯(lián)合體模式投標的實際情況，作出有針對性的約定。

在招標文件編制過程中，要把設計、施工放到平等的平臺上對話，不能厚此薄彼。還應把設計與施工的深度融合方案作為整個總承包實施方案的編制核心及評審核心。在招標文件中可以要求聯(lián)合體投標的中標單位在項目后期的項目管理中組建類似于SPV公司的“工程總承包SPV公司”（詳見圖2），將兩家事變?yōu)橐患沂?，做好利益分配的公平和責任的匹配。“工程總承包SPV公司”作為項目運行的大腦中樞，整體把控項目進度，對項目資金進行集中管控。

EPC項目評審應更偏向技術評審

通過對現(xiàn)有工程總承包項目的評審方式進行分析可以看出，專家人數(shù)一般為5人以上的單數(shù)能夠滿足相關法律法規(guī)要求。此外，評審時間十分緊張，再加上絕大多數(shù)投標單位的標書文件追求“以量取勝”，評審專家面臨較大壓力。在EPC項目的評審過程中，建議根據(jù)發(fā)包階段的不同而組建不同的評審團隊，如第一種模式更突出設計類評審專家的意見和建議；第二種模式要合理配置設計和施工的評審專家；第三種模式更側(cè)重施工及造價經(jīng)濟專業(yè)的評審專家。同時，建議給予足夠的評審時長，以供評審專家擁有充分的時間去分析比較各投標人的設計施工能力。

結(jié)語

本文結(jié)合工程總承包項目的投標經(jīng)驗及項目運營中遇到的問題，以《工程總承包管理辦法》等法律法規(guī)為依據(jù)，對總承包招標文件編制中應注意的事項進行探討和分析，并對項目評審環(huán)節(jié)提出建議對策。筆者也十分期待相關政府部門編制格式化的工程總承包招標文件，配合《工程總承包管理辦法》的修訂完善，提升工程建設的質(zhì)量和效益。

（作者單位：北京市建筑工程設計有限責任公司）

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（責編：高楊）