中央部門單位預算績效管理問題及對策分析

王英 王君

摘要：預算績效管理作為預算管理工作的一項重要內容，對于改進預算管理、提高預算資源配置效率和使用效益具有重要作用，根據審計署公布的中央部門單位2020年度預算執行審計結果，部分部門單位在全面預算績效管理方面還存在績效指標體系設置不規范、運行監控不到位、績效評級不科學，以及評價結果應用不充分等薄弱環節，在對這些問題進行深入分析的基礎上，提出做實做細績效指標體系、完善預算績效管理工作機制、加強績效標準化建設、用好預算績效評價結果等對策建議。

關鍵詞：中央部門單位;預算績效;審計問題

0引言

2018年修訂的《預算法》規定“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。”《預算法實施條例》明確《預算法》“所稱績效評價，是指根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀的評價。預算績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據[1]。”

自2003年黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”以來，財政部持續完善績效評價管理辦法，各中央部門單位預算績效管理工作不斷深入推進，預算績效管理在評價預算效果、配置預算資源、改進預算管理等方面發揮了重要作用。但不可否認的是，預算績效管理工作中仍存在一些亟待解決的問題。2021年6月審計署發布了2021年第3號公告《中央部門單位2020年度預算執行等情況審計結果》，指出“預算管理存在薄弱環節……全面預算績效管理方面，17個部門和245家所屬單位的587個項目績效目標不完整、未細化或脫離實際;7個部門和57家所屬單位的153個項目未按規定開展績效評價或自評結果不真實、不準確[2]”。

1預算績效管理存在的主要問題

通過對審計公告中的“審計查出的主要問題”梳理，中央部門單位預算績效管理在績效指標體系設置、績效運行監控、績效評價和績效評價結果應用等方面均存在有待完善之處，見表1。

1.1績效指標體系設置

（1）績效指標未涵蓋項目主要實施內容。未按規定設置與預算支出范圍、效果等緊密相關的績效指標，科研項目未將科技成果轉化數量、效益等核心指標納入績效評價體系。

（2）績效指標設置針對性不強。規模、內容、實施階段不同的項目設置了同一績效目標，項目預算績效目標與預算規模不匹配，績效指標與項目的關聯度不高。

（3）績效指標設置不規范。未按照相關規定完整設置產出、效益、滿意度等一級指標，績效指標分類不合理，二、三級指標不能準確反映一級指標，量化指標較少，隨意調整指標權重，同類項目績效指標設定口徑不一，影響績效的橫向可比性。

（4）預算績效管理制度不完善。績效指標分解不到位，部分項目年度總體目標未細化或不符合實際，個別項目年初未明確相關任務和設置績效目標。

（5）績效目標值設定不合理。設定標準未按規定參照歷史數據，部分項目績效目標值設定明顯低于實際情況。

1.2績效指標體系運行監控

（1）績效運行監控結果與實際完成情況不符，運行監控數據不準確。

（2）項目預算執行績效指標預計難以完成情況下，未按規定分析原因，并采取改進措施。

（3）項目難以實現績效目標或預算執行與績效目標偏離度較大，主管部門未及時調整預算或績效目標。

1.3績效評價

（1）項目績效自評結果不準確、不真實，未準確反映實際效果，績效自評與實際完成情況不符。

（2）績效自評結果不客觀，在項目未開展實質性工作或主要內容未完成的情況下，部分指標自評為滿分，或在多項產出指標自評得分為0的情況下，相關指標自評得分為滿分。

（3）項目績效自評依據不充分，未進行滿意度調查即將滿意度指標自評為滿分，支撐依據不充分。

1.4績效評價結果應用及公開

（1）在安排年度預算時未有效運用上年績效自評結果，項目績效自評不及格但下年度繼續安排預算。

（2）個別項目績效自評結果未在門戶網站公開。

2原因分析

從上述問題梳理可以看出，績效評價管理工作存在兩個最為突出的問題：一是績效評價指標體系設置不合理;二是績效自評工作不規范，評價結果不客觀、不準確。此外，績效運行監控和評價結果運用也需要加強。產生這些問題的原因主要有以下4個方面：

2.1對預算績效管理工作的重要性認識不夠，相關方未充分參與績效管理預算績效管理工作在很多單位被認為僅是一項財務工作，是部門預算和決算工作的一部分，在具體開展中也多是由財務部門牽頭，其他部門根據財務部門提供的指標框架進行“填空”，再由財務人員匯總填報。由于各自專業所限，財務人員對業務內容了解不深入，難以完整設置能準確反映項目任務的二、三級指標，而業務人員對于如何將項目任務“轉化”為績效指標不擅長，對績效評價指標中的效益指標等往往更是難以準確填報。特別是當同一個項目是由不同的部門或項目負責人共同完成時，財務人員只能將各項目負責人分別填報的績效指標和指標值進行簡單匯總，而不能從項目層面進行有機融合。

2.2預算績效評價管理制度、實施細則及運行機制不完善（1）管理制度建設方面，部門單位尚未全面建立符合各自行業特點的涵蓋本部門項目支出的預算績效管理制度，不能為保障預算績效評價工作的落實提供制度支撐。

（2）績效評價工作實施流程方面，很多單位缺失具體的績效評價實施細則，導致績效評價工作中單位內部各部門職責不清，不能協同配合，保障績效評價工作質量。

（3）績效實時監控和績效目標改進方面，還不能通過信息化手段將績效管理與日常項目管理相融合從而實現績效運行實時監控，預算績效評價基本還是在部門決算階段開展，此時下一年度的績效目標已隨“二上”預算報送，使得通過分析預算執行與績效目標的偏差進而修正績效目標在時間流程上不便實現。

（4）績效調整機制方面，財政部《項目支出績效評價管理辦法》中未規定績效目標調整流程，在預算執行中績效目標調整機制還不完善，造成在績效目標申報時，項目負責人出于對完不成目標將影響預算安排的擔心，會傾向于設定較低的目標值或設置較多定性指標而非定量指標。

2.3缺乏對績效指標和指標值的系統審核

（1）審核標準建設方面，預算績效評價工作標準化程度較低，未形成分類指標庫及標準指標值，導致預算績效評價依據不足。

（2）審核工作時限方面，績效目標設置及自評尚未有效融入單位日常工作，而是主要集中于部門預決算階段，有嚴格的報送時限，使得績效指標填報和評價的時間較為緊張。

（3）審核工作專業性方面，預算績效填報的審核工作主要由財務人員完成，由于缺乏業務專業知識，只能開展形式審核，對預算績效相關指標的實質內容難以進行全面深入的審核。

2.4預算績效評價結果與預算資源配置的關聯度不高

這既是預算績效管理工作存在的問題，同時也是預算績效管理工作未能充分發揮作用的原因。如不能將項目的預算績效評價結果與預算安排緊密掛鉤，將造成業務人員準確填報預算績效指標和指標值的“驅動力”不足，使預算績效評價工作流于形式。

3對策建議

要全面提高預算績效管理水平，必須深刻認識其在預算管理中的重要作用，不應僅將預算績效評價視為一項不得不完成的工作，而應將其作為提升預算管理水平的重要工具和抓手，建立業財共同參與、各方協同推進的工作機制。

3.1做實做細績效指標體系，打好預算績效評價工作的“根基”績效評價指標體系包括評價指標、指標值、指標權重等[3]，科學、合理的績效指標體系是預算績效管理工作的基礎，其設置應充分體現結果導向。各單位應在主管部門的協調指導下，組織財務人員和業務人員協同合作，必要時可借助專業機構力量，聘請專業從事預算績效評價工作的會計師事務所或相關專家參與指標體系建設工作，建立起與本部門本單位項目匹配度高、能反映項目核心任務的績效評價指標體系，以及設置與項目資金量匹配的績效指標值。主管部門統一協調也更利于保障本部門同類項目績效指標設定口徑一致、橫向可比。

（1）指標體系設置方面，績效評價專業人員和財務人員要深入了解所在行業特點，與業務人員充分溝通，將項目任務準確“翻譯”為績效指標，在財政部績效評價指標框架下，形成各類項目的績效評價指標庫。在指標設置時，一方面應根據項目實際情況統籌應用定量指標和定性指標，定量指標相較定性指標，具備結果確定、可衡量、易比較的特點，為保障績效評價結果的客觀性，在績效評價中應盡量采用定量指標，但是定量指標也有其局限性，如對于科研成果等產出，簡單進行定量指標評價不能準確反映項目績效，從而影響績效評價結果導向作用的發揮，應結合項目特點建立更立體、更豐富、更契合項目實際的績效評價指標體系;另一方面應平衡好績效評價指標的完整性和效率性，不應對所有項目的績效評價指標求全責備，不同性質和資金量的項目，應分類開展績效指標體系建設，如對于資金量大的項目，盡量建立完整的績效評價指標體系，而對于資金量較小的項目，指標設計可相對簡單，重點考核項目直接產出等，簡化對效益指標的考核，再如一些基礎研究類科研項目，應圍繞科技創新建立針對性指標，簡化效益指標和服務對象滿意度指標考核，而應用研究類科研項目，則可圍繞突破產業瓶頸，加強對效益指標和服務對象滿意度指標的評價。

（2）指標值設置方面，首先通過橫向比較本部門不同單位同類項目的績效，測算行業平均值，然后通過縱向對歷年行業平均值數據進行梳理分析，充分用好績效評價歷史數據，深挖數據價值，在此基礎上設定合理的績效指標值。

（3）在指標權重賦予方面。對于不同類型的項目，以及項目的不同實施階段，根據其核心任務相應設置各項績效評價指標的權重。

3.2完善預算績效管理工作機制，提升預算績效評價工作規范化水平主管部門應建立涵蓋相關項目的預算績效管理制度體系，指導下屬單位建立預算績效評價實施細則，規范預算績效目標申報、實時監控、申請調整、績效自評、評價結果公開等工作流程，形成預算績效評價環環相扣，螺旋提升的運行機制。

（1）績效目標申報方面，將項目績效目標作為預算規劃項目庫建設的重要內容，在項目規劃、入庫申報等階段，同時開展績效目標申報，避免在編報部門年度預算時倉促申報，以提升績效目標的編報質量。

（2）績效運行實時監控方面，通過業財融合的信息化建設，在項目日常管理工作中開展績效實時監控，對績效目標偏差較大的項目，及時分析原因，采取改進措施。

（3）績效目標管理方面，既要提升預算績效的剛性，禁止隨意調整指標內容、權重、指標值，保障績效評價工作的嚴肅性，也要本著實事求是的原則，在深入分析績效偏離的基礎上，對符合績效目標調整要求的項目，建立流程規范的預算調整通道，準予按規定流程進行調整，從而解除項目負責人不敢設立較多考核指標和較高指標值的顧慮。

（4）績效自評規范方面，可通過制定績效自評工作手冊，明確各項績效指標的績效評價方法、依據和支撐材料等，如某項目績效目標為“培訓人員100人”，則評價依據需附上參訓人員簽到表等支撐材料，如某項目績效目標為“提高社會公眾對××的認知度”，則評價依據需附上相關調研報告，再如對服務對象滿意度的評價，則需提供滿意度調查的相關材料。

（5）績效評價方面，統籌開展年度績效評價與項目執行期績效評價，對于項目執行期較長的項目，如國家重點研發等科研項目，其執行期一般為3～5年，在項目結題驗收時將開展項目綜合績效評價，那么對這類項目進行年度績效評價一方面會造成重復性工作，同時部分項目產出在年度間不易進行準確區分;另一方面也會影響績效評價的準確性。建議對該類科研項目更加靈活地選擇績效評價節點，在年度績效評價時側重對項目單位法人責任落實和經費合法合規性等情況進行評價，在項目執行期結束后對項目進行綜合績效評價。

（6）績效評價結果公開方面，建立預算績效公開公示機制，目前部門試點項目的預算績效目標及績效自評情況已按要求進行公開，主管部門可在此基礎上組織下屬試點單位開展績效目標及自評情況的內部公示，通過內部監督督促各單位提升績效評價工作的質量。

3.3加強績效標準化建設，提升績效指標和指標值審核水平（1）主管部門在建立健全績效評價指標體系的基礎上，應結合行政事業單位成本核算、項目支出定額標準建設等工作，協同推進績效評價指標體系標準化建設，規范績效指標口徑、指標值標準。

（2）加強績效評價信息化系統建設，將指標庫、指標值的參考區域、指標間邏輯等預置到績效評價系統，減少此類方面的填報錯誤和審核工作量。

（3）組成由績效評價專業人員、業務專家和財務專家共同組成的審核工作組，結合項目核心任務、資金規模、實施階段等對預算績效指標和指標值進行全面審核。

3.4用好預算績效評價結果，切實發揮績效評價工作的導向作用只有將預算績效評價結果與預算安排掛鉤，才能提高相關部門和人員的重視，從而切實發揮績效評價工作在預算管理中的導向作用。為保障預算績效評價結果應用的客觀合理性，應對其進行核實并深入分析偏差原因。預算績效自評結果體現為兩個部分：一是以文字說明描述的年度預期目標的實際完成情況;二是以績效自評得分體現的績效年度指標值實際完成情況。二者邏輯上應協調一致，各項指標值的得分也應保持邏輯上的科學合理性。績效評價得分包括絕對值和相對值，絕對值體現項目實際執行與績效目標的對比;相對值體現項目執行效果與其他單位同類項目的對比。在將績效評價結果作為預算安排依據時，既要考慮其績效評價分數的絕對值，也要考慮其相對值。

4結語

預算績效管理工作作為預算工作的重要內容和主要抓手，應從多維度進行全面規范：一方面要對績效評價工作本身進行規范，形成各環節相互銜接，有監控、有反饋、有應用的閉環流程;另一方面要針對不同的行業特點和項目特點，科學設立績效評價指標體系和評價標準，充分發揮績效評價工作的導向作用。此外，預算績效評價工作還應與行政事業單位其他會計改革協同推進，包括行政事業單位成本核算、信息化建設等工作，從而切實提升預算管理水平，助力國家治理體系和治理能力現代化[4]。

參考文獻

[1]國務院.中華人民共和國預算法實施條例：中華人民共和國國務院令第729號[A/OL].（2020-08-03）[2022-03-07].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/20/content_553 6179.htm.

[2]審計署.中央部門單位2020年度預算執行等情況審計結果[EB/OL].（2021-06-07）[2022-03-09].https//www.audit.?gov.cn/n5/n25/c145344/content.html.

[3]財政部.財政部關于印發《項目支出績效評價管理辦法》的通知：財預[2020]10號[A/OL].（2020-02-25）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/02/content_548 5586.htm.

[4]財政部.財政部關于印發《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》的通知：財會[2021]27號[A/OL].（2021-11-24）[2022-03-09].www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-11/30/content_5654912.htm.

收稿日期：2022-03-07

作者簡介：

王英，女，1979年生，碩士研究生，高級會計師、注冊會計師，主要研究方向：政府會計制度、預算績效管理、科研經費管理。

王君，女，1976年生，博士研究生，高級會計師、注冊會計師，主要研究方向：預算績效管理。

*基金項目：國際竹藤中心基本科研業務費“項目績效考評體系建設”（1632015016）。