存量PPP項(xiàng)目稅收問(wèn)題研究及政策建議

PPP模式自2014年在中國(guó)推廣應(yīng)用以來(lái)，不僅在新建設(shè)項(xiàng)目上發(fā)揮著重要作用，而且在盤(pán)活城市存量資產(chǎn)、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，得到國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委政策的鼓勵(lì)和支持。但由于現(xiàn)有的財(cái)稅制度和政策在流程銜接和配套支持方面存在不足，導(dǎo)致存量PPP項(xiàng)目稅負(fù)成本高，造成存量PPP項(xiàng)目落地困難。

一、存量PPP項(xiàng)目稅收研究的必要性

我國(guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的城鎮(zhèn)化建設(shè)后，在市政工程、生態(tài)環(huán)保、交通運(yùn)輸和能源等領(lǐng)域形成了大量的存量資產(chǎn)，運(yùn)用PPP模式可以盤(pán)活存量資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)的利用和運(yùn)營(yíng)效率，化解地方政府性存量債務(wù)。自2014年推廣PPP模式以來(lái)，我國(guó)政府陸續(xù)出臺(tái)了多部文件促進(jìn)存量資產(chǎn)盤(pán)活，如國(guó)發(fā)〔2014〕60 號(hào)、財(cái)金〔2014〕112 號(hào)、財(cái)金〔2014〕113 號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42 號(hào)、財(cái)政部財(cái)建〔2015〕號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2698號(hào)等，尤其是國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266 號(hào)），明確提出積極推廣PPP 模式、加大盤(pán)活存量資產(chǎn)力度。目前，PPP模式已在市政工程、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保等行業(yè)的存量項(xiàng)目得以成功運(yùn)用，較為成功的案例有重慶市主城區(qū)北部片區(qū)供水項(xiàng)目、大連市快軌3號(hào)線項(xiàng)目、張掖市城區(qū)集中供熱項(xiàng)目。但是從項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，由于與存量PPP項(xiàng)目相關(guān)的以稅收管理為代表的配套制度規(guī)定不明、流程銜接不暢，導(dǎo)致該類(lèi)項(xiàng)目的增量交易成本高于項(xiàng)目收益，社會(huì)資本對(duì)存量PPP項(xiàng)目望而卻步。基于以上問(wèn)題，開(kāi)展存量PPP項(xiàng)目稅收有關(guān)問(wèn)題的研究，對(duì)完善稅收制度、通過(guò)稅收助力PPP持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

二、存量PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵及運(yùn)作方式

（一）存量PPP項(xiàng)目的內(nèi)涵

本文研究的存量PPP項(xiàng)目是指通過(guò)PPP模式盤(pán)活的政府存量資產(chǎn)，要界定存量PPP項(xiàng)目首先需要明確政府存量資產(chǎn)的含義。政府存量資產(chǎn)是指由政府或者政策性支出投資形成的，由各級(jí)行政單位、國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)（含政府投融資平臺(tái)）管理、擁有，依法確認(rèn)為國(guó)家所有的各種經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)總稱(chēng)，包括能以貨幣計(jì)量的公用性資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和其他公共資產(chǎn)等。根據(jù)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP 模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)），存量資產(chǎn)包括存量項(xiàng)目和在建項(xiàng)目。本文沿用該文件的定義，按照項(xiàng)目建設(shè)完工程度將存量PPP項(xiàng)目分為已建成存量項(xiàng)目、在建存量項(xiàng)目和改擴(kuò)建存量項(xiàng)目三種類(lèi)型。

（二）存量PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式

PPP模式在中國(guó)經(jīng)過(guò)近9年的發(fā)展，對(duì)新建類(lèi)PPP項(xiàng)目已經(jīng)形成了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，然而因存量PPP項(xiàng)目在全部PPP項(xiàng)目中占比較少，其運(yùn)作方式主要參照新建類(lèi)PPP項(xiàng)目，再結(jié)合項(xiàng)目是否具備經(jīng)營(yíng)性、資產(chǎn)權(quán)屬是否清晰、項(xiàng)目權(quán)屬是否易于操作、項(xiàng)目實(shí)施成本及稅負(fù)差異等方面因素進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)目前政府相關(guān)政策，存量PPP項(xiàng)目可以選擇以下運(yùn)作模式：

1.已建成存量項(xiàng)目

已建成存量項(xiàng)目指已經(jīng)完成了項(xiàng)目全部建設(shè)內(nèi)容，可直接運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，一般為經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如供水、燃?xì)狻⑽鬯幚怼B(yǎng)老等類(lèi)型的項(xiàng)目。該類(lèi)存量項(xiàng)目常見(jiàn)的PPP運(yùn)作方式為轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT），即將存量資產(chǎn)所有權(quán)或未來(lái)年度的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其承擔(dān)運(yùn)營(yíng)維護(hù)和用戶(hù)服務(wù)，合同期滿(mǎn)后再將資產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府。

2.在建存量項(xiàng)目

在建存量項(xiàng)目指正在建設(shè)尚未竣工投入使用的建設(shè)項(xiàng)目。在建存量項(xiàng)目一般由政府發(fā)起，進(jìn)行立項(xiàng)、可研、設(shè)計(jì)等前期工作，并已完成施工企業(yè)招標(biāo)，處在工程建設(shè)過(guò)程中。該類(lèi)存量通常采用建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交（BOT）+轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）的運(yùn)作方式，即政府授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)采購(gòu)社會(huì)資本，由社會(huì)資本（或與政府方出資代表共同出資）設(shè)立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司獲得政府轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目設(shè)施，并與政府方、原施工方簽訂《原施工合同補(bǔ)充協(xié)議》;通常項(xiàng)目工程建設(shè)由原施工方繼續(xù)完成，工程驗(yàn)收合格后由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并通過(guò)經(jīng)營(yíng)收益獲得合理的投資回報(bào)。待項(xiàng)目合作期滿(mǎn)，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目整體資產(chǎn)無(wú)償移交給政府或其指定的相關(guān)部門(mén)。

3.改擴(kuò)建存量項(xiàng)目

改擴(kuò)建存量項(xiàng)目指在已有項(xiàng)目工程基礎(chǔ)上，增加改擴(kuò)建內(nèi)容（包括提標(biāo)改造及二期擴(kuò)建），通過(guò)改擴(kuò)建提升項(xiàng)目功能。該類(lèi)存量項(xiàng)目一般狀況和邊界較為復(fù)雜，通常采用改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT），即在TOT模式的基礎(chǔ)上增加改擴(kuò)建內(nèi)容。

三、當(dāng)前存量PPP項(xiàng)目常見(jiàn)的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方式與稅收問(wèn)題分析

通過(guò)PPP模式盤(pán)活存量資產(chǎn)通常會(huì)涉及存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)凑畬⒋媪抠Y產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，后續(xù)由其負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶(hù)服務(wù)，這里的存量資產(chǎn)所有權(quán)既包括資產(chǎn)的所有權(quán)也包括經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)踐中，政府和社會(huì)資本或項(xiàng)目公司探索出轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及股權(quán)三種交易方式。

（一）轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)

轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)方式是指待實(shí)施機(jī)構(gòu)確定社會(huì)資本后，社會(huì)資本單獨(dú)或與政府方出資代表共同成立項(xiàng)目公司，存量資產(chǎn)原所有者將該資產(chǎn)的所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。存量資產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失，轉(zhuǎn)讓價(jià)格原則上不得低于其賬面價(jià)值，存量資產(chǎn)原所有者獲得資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入。

對(duì)于轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)方式來(lái)說(shuō)，轉(zhuǎn)讓過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生較多稅費(fèi)。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓方需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅、城建稅及附加，轉(zhuǎn)讓的存量資產(chǎn)涉及土地和房產(chǎn)時(shí)，還需要繳納土地增值稅。資產(chǎn)受讓方則需要繳納契稅和印花稅。

轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)會(huì)產(chǎn)生以下問(wèn)題：一是資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)重復(fù)征稅，根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，PPP項(xiàng)目包含五個(gè)必要環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交，與新建PPP項(xiàng)目相比存量PPP項(xiàng)目需要經(jīng)歷兩次資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)谝淮问呛献鞒跗趶恼睫D(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，第二次是合作期結(jié)束時(shí)從社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)回政府方，由此會(huì)發(fā)生兩次應(yīng)稅行為，大大增加了存量PPP項(xiàng)目的稅費(fèi)成本。二是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司無(wú)法實(shí)現(xiàn)企業(yè)所得稅稅前抵扣和增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額充分抵扣，存量PPP項(xiàng)目不同于新建PPP項(xiàng)目，沒(méi)有項(xiàng)目的規(guī)劃、立項(xiàng)、可研、勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷和施工成本的增值稅專(zhuān)用發(fā)票可供抵扣。依據(jù)《國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈稅務(wù)機(jī)關(guān)代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票管理辦法（試行）〉的通知》（國(guó)稅發(fā)〔2004〕153號(hào)）第五條的規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)增值稅納稅人是指已辦理稅務(wù)登記的小規(guī)模納稅人（包括個(gè)體經(jīng)營(yíng)者）以及國(guó)家稅務(wù)總局確定的其他可予代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票的納稅人。”但在實(shí)務(wù)中，政府方很少會(huì)向稅務(wù)部門(mén)申請(qǐng)代開(kāi)增值稅發(fā)票，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司支付資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)用后只能取得政府方開(kāi)具的財(cái)政票據(jù)，這給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣和企業(yè)所得稅稅前扣除帶來(lái)困難，進(jìn)一步增加了購(gòu)買(mǎi)成本和運(yùn)營(yíng)成本。三是資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅費(fèi)較高，資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓通常會(huì)涉及土地、房產(chǎn)、機(jī)器設(shè)備等有形資產(chǎn)，評(píng)估的資產(chǎn)所有權(quán)金額巨大，不論是對(duì)轉(zhuǎn)讓方還是受讓方都會(huì)造成稅務(wù)負(fù)擔(dān)。

（二）轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)

轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)方式是指待實(shí)施機(jī)構(gòu)確定社會(huì)資本后，社會(huì)資本單獨(dú)或與政府方出資代表共同成立項(xiàng)目公司，存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的原所有者將該資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司僅擁有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)而無(wú)所有權(quán)。

轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)與轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)一樣，也需要繳納增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅和城建稅及附加，但因不涉及土地和房產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)恍枰k理資產(chǎn)所有權(quán)變更手續(xù)，減少了不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)帶來(lái)的稅費(fèi)。

由于目前國(guó)家政策對(duì)于資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有明確的定義，實(shí)踐中對(duì)于這一問(wèn)題也沒(méi)有形成統(tǒng)一的意見(jiàn)，這對(duì)應(yīng)稅行為的定性產(chǎn)生了重大影響，從而對(duì)稅務(wù)處理的結(jié)果產(chǎn)生巨大差異。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)可以有兩種理解：一是轉(zhuǎn)讓不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，評(píng)估經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的主要依據(jù)是存量資產(chǎn)賬面價(jià)值;二是政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司授予的公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，被授予經(jīng)營(yíng)權(quán)后社會(huì)資本或項(xiàng)目公司可獲得基于存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)，評(píng)估經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)為項(xiàng)目未來(lái)現(xiàn)金凈流量的現(xiàn)值。根據(jù)固定資產(chǎn)項(xiàng)目投資決策方法，可行項(xiàng)目的凈現(xiàn)值會(huì)高于初始投資金額，進(jìn)而高于存量項(xiàng)目資產(chǎn)的賬面價(jià)值。因此PPP合同中對(duì)存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的約定不同會(huì)引起經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估價(jià)值不同，從而對(duì)稅負(fù)水平的高低造成影響。除此之外，轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)也會(huì)面臨資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)重復(fù)征稅的問(wèn)題。

（三）轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)股權(quán)

轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)股權(quán)方式下，政府通常會(huì)為擬轉(zhuǎn)讓的存量資產(chǎn)成立項(xiàng)目法人，再把項(xiàng)目法人的全部或部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，使其成為項(xiàng)目法人的新股東，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司以股東的身份參與項(xiàng)目法人的經(jīng)營(yíng)管理從而獲取股權(quán)收益。

相對(duì)于存量資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓和經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓而言，股權(quán)轉(zhuǎn)讓方只需繳納企業(yè)所得稅和印花稅，股權(quán)受讓方繳納印花稅，不涉及增值稅，轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)股權(quán)方式的稅費(fèi)大幅降低。

社會(huì)資本和項(xiàng)目公司購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目法人的股權(quán)主要是因看好其公司中某項(xiàng)或某幾項(xiàng)存量資產(chǎn)的未來(lái)盈利能力，而非公司全部資產(chǎn)。然而股權(quán)轉(zhuǎn)讓的評(píng)估標(biāo)的是項(xiàng)目法人整體價(jià)值，不能只針對(duì)部分資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估和轉(zhuǎn)讓?zhuān)繇?xiàng)目法人資產(chǎn)規(guī)模較大，則會(huì)增加過(guò)多不必要的轉(zhuǎn)讓成本，進(jìn)而增加稅費(fèi)支出。

實(shí)踐中，上述前兩種方式運(yùn)用較多。通過(guò)以上分析可以看出，與新建PPP項(xiàng)目相比，存量PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目執(zhí)行階段初期多出了存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致存量PPP項(xiàng)目增加了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為引起的增值稅、企業(yè)所得稅、印花稅、土地增值稅、契稅等稅費(fèi);又因項(xiàng)目執(zhí)行階段中缺少工程前期和建設(shè)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致社會(huì)資本或項(xiàng)目公司沒(méi)有足夠的增值稅專(zhuān)用發(fā)票用以抵扣增值稅銷(xiāo)項(xiàng)稅額和企業(yè)所得稅，進(jìn)一步增加了社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的購(gòu)買(mǎi)成本和運(yùn)營(yíng)成本。

四、加快完善存量PPP項(xiàng)目稅收政策的建議

目前，我國(guó)現(xiàn)行稅收政策法規(guī)主要是針對(duì)傳統(tǒng)工商業(yè)企業(yè)制定的，國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP模式的稅收政策，導(dǎo)致現(xiàn)階段各地稅務(wù)機(jī)關(guān)只能參照既有的稅收政策對(duì)PPP項(xiàng)目涉稅業(yè)務(wù)進(jìn)行處理。存量PPP項(xiàng)目的稅收問(wèn)題較新建PPP項(xiàng)目更為復(fù)雜，優(yōu)化制度環(huán)境，完善存量PPP項(xiàng)目的稅收配套和扶持政策在現(xiàn)階段顯得尤為迫切。

（一）完善存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和移交環(huán)節(jié)的稅收政策，避免重復(fù)征稅

對(duì)于轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的存量PPP項(xiàng)目，因項(xiàng)目全生命周期中會(huì)發(fā)生兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，從而引起增值稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅等稅費(fèi)的重復(fù)繳納。實(shí)踐中，很多存量PPP項(xiàng)目也正是因?yàn)槎愗?fù)成本過(guò)高而難以推行。

建議區(qū)分存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的情況，根據(jù)不同情況制定差異化的稅收政策。對(duì)于兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都采取無(wú)償支付的項(xiàng)目，其資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中產(chǎn)生的增值稅、印花稅等給予稅費(fèi)免除優(yōu)惠。對(duì)于兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓都采取有償支付的項(xiàng)目，考慮到兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓間隔期較長(zhǎng)，為避免重復(fù)征稅和長(zhǎng)時(shí)間的留底進(jìn)項(xiàng)稅額，只在存量PPP項(xiàng)目移交階段繳納相關(guān)稅費(fèi)，且按照兩次資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)生的資產(chǎn)增值部分征稅。

（二）完善存量PPP項(xiàng)目增值稅政策，打通增值稅抵扣鏈條

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的增值稅制度，憑票抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額是增值稅相較于其他稅種最大的特色。增值稅一般納稅人必須取得符合法律、行政法規(guī)或國(guó)務(wù)院稅務(wù)主管部門(mén)規(guī)定的合法扣稅憑證，合法扣稅憑證包括增值稅專(zhuān)用發(fā)票、海關(guān)進(jìn)口增值稅專(zhuān)用繳款書(shū)、農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)發(fā)票、農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售發(fā)票、代扣代繳稅款的完稅憑證、符合規(guī)定的國(guó)內(nèi)旅客運(yùn)輸發(fā)票。

由于在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)時(shí)，政府方只能開(kāi)具財(cái)政收據(jù)無(wú)法開(kāi)具增值稅專(zhuān)用發(fā)票，導(dǎo)致社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中沒(méi)有足夠的進(jìn)項(xiàng)稅對(duì)銷(xiāo)項(xiàng)稅進(jìn)項(xiàng)抵扣，造成較高的稅負(fù)成本。因此建議政府有關(guān)部門(mén)研究出臺(tái)針對(duì)存量資產(chǎn)確有轉(zhuǎn)讓行為卻無(wú)法獲取合法抵扣憑證問(wèn)題的解決措施，如在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中臨時(shí)給予政府方向稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)代開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票的權(quán)利，或減免存量PPP項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和移交環(huán)節(jié)的增值稅，打通存量PPP項(xiàng)目增值稅抵扣鏈條。

（三）研究推出覆蓋存量PPP項(xiàng)目全生命周期的稅收政策，降低稅收負(fù)擔(dān)

存量PPP項(xiàng)目參與方眾多、交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多，在其全生命周期內(nèi)所面對(duì)的稅務(wù)問(wèn)題較一般生產(chǎn)、銷(xiāo)售業(yè)務(wù)更為復(fù)雜。由于目前我國(guó)PPP項(xiàng)目稅收政策體系不健全，缺乏整體規(guī)劃，只能參照既有的稅收政策對(duì)存量PPP項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)的涉稅業(yè)務(wù)進(jìn)行處理。

我國(guó)推行存量PPP項(xiàng)目一方面是為了加快轉(zhuǎn)變政府職能、緩解政府財(cái)政壓力，但最終目的是提高公共產(chǎn)品的供給效率和質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因此應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的稅收管理，提高稅收政策對(duì)于存量PPP項(xiàng)目的支持力度。社會(huì)資本或項(xiàng)目公司在存量PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段初期購(gòu)買(mǎi)存量資產(chǎn)的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非為了長(zhǎng)期占有，而是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通過(guò)提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)獲取收益。建議不要將存量PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為看作是一般工商業(yè)企業(yè)的購(gòu)銷(xiāo)業(yè)務(wù)，從項(xiàng)目的最終目的出發(fā)簡(jiǎn)化處理資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的稅收政策，或推出稅收優(yōu)惠政策。

（作者單位：中信工程設(shè)計(jì)建設(shè)有限公司）