基于社會治理模式嬗變的民意表達機制考察

[摘要]與社會治理模式的嬗變相應，民意表達機制在不同的社會形態中各有不同的表現方式。前工業社會中，王朝統治者借民意搜集機構監聽民意，此時的民意表達機制主要是單向度、被動的，民意表達的主體、內容、形式受到極大限制;到了工業社會，社會管理者在強化民意表達制度化的同時，從行政、經濟、法律、文化等多方面規范、引導民意，現代意義上的民意表達機制是雙向度、主動的，民意表達的主體、內容及形式多樣化;隨著后工業社會的來臨，現代文明社會構建的民意表達機制受到新的挑戰，構建服務型民意表達機制任重而道遠。

[關鍵詞]民意表達;王朝統治社會治理模式;精英壟斷模式;多中心治理模式

[中圖分類號]D621.5[文獻標志碼]A[文章編號]2095-0292（2022）03-0042-06

一、民意概念的緣起及研究現狀

（一）民意及民意表達機制的重要性

民意或稱為公眾輿論、公共輿論，是現代社會心理學、政治學、社會學以及新聞和傳播學研究的重要概念之一。民意是社會管理與政府決策的風向標，現代社會針對民意進行的測量與調研更被視為公共輿論的晴雨表。在我國史書記載中，“民意”一詞早已有之。早在戰國之時，《莊子·說劍》中就有諸侯之劍“中和民意以安四鄉”之說，《漢書·杜周傳》中亦有“宜修孝文時政，示以儉約寬和，順天心，說民意”之言。中國古代的統治者在其漫長的施政過程中總結出一套體恤民情、撫順民意的施政方式;然而，統治者所謂的“民意”只是維護其統治的手段與工具，現代意義上的民意及民意表達機制并未出現。現代意義上的“民意”概念，最早由西方社會提出。盧梭在《社會契約論》中提出的“公意”與“眾意”之說，標志著現代民意概念的形成。黑格爾斷言，公共輿論不僅包含著現實界的真正需要和正確趨向，而且包含著永恒的實體性的正義原則，以及整個國家制度、立法和國家普遍情況的真實內容和結果。[1]（P332）亨廷頓指出，若民眾對政府提出的要求很難或不可能通過合法渠道予以表達，亦很難在政治體系內得以減緩或聚合，那么利益表達的急劇增長會引起政治不安定。[2]（P554）由此，民意及民意表達機制的重要性可窺一斑。

（二）民意及民意表達機制的研究

從李普曼的《輿論學》（1922）開始，西方的民意研究就開始與輿論學、新聞傳播學交織在一起，同時也不斷吸納社會心理學、組織行為學等領域的前沿成果，成為現代社會科學的一個有機組成部分。關于民意的著作包括洛威爾的《民意與政府》（1913）、帕克的《移民報刊及其控制》（1922）、拉扎斯菲爾德的《人民的選擇》（1944）、拉斯韋爾的《社會傳播的結構與功能》（1948）、霍金斯的《自由而負責任的傳媒》（1947）、霍夫蘭的《傳播與說服》（1953）、維納的《人有人的用處：控制論與社會》（1950）、施拉姆的《大眾傳播學》（1949）、麥克盧漢的《理解媒介》（1964）等。這些理論成果的獲得與西方發達的選舉過程、自由的傳播環境以及大規模民意調查活動密切相關。

中國的民意表達研究雖然起步較晚，也歷盡曲折，但還是取得了比較豐富的成果，主要表現在翻譯了大量的西方經典論著，使西方前沿理論得以在中國傳播并發生重要的作用。吳順長的《民意學》（1991）、喻國明的《中國民意研究》（1993）、《解構民意》（2001）等學術成果把西方的前沿理論與方法運用到中國的民意研究與民意實踐當中，構筑了具有中國特色的民意研究體系。杜俊飛的《彌漫的傳播》（2002）、胡泳的《眾聲喧嘩——網絡時代的個人表達與公共討論》（2008）、李永剛的《我們的防火墻——網絡時代的表達和監督》（2009）等力作對網絡輿情的深入探討，對于當下中國社會的網絡民意表達研究具有重要意義。張淑華的《網絡民意與公共決策：權利與權力的對話》（2010）、周菁的《與民意面對面：網絡問政新方向》（2011）、張蓉的《網絡民意表達與政府應急管理》（2020）、何志武的《在線的民間智庫：網絡民意與公共政策的互動》（2021）等著作直擊民意與社會治理的重要關聯，俞可平的《敬畏民意》更從中國治理變遷30年的現實看民意，分析民意與中國政治發展邏輯的關系。除了上述具有代表性的學術成果之外，李建新、胡杰成、趙春飛的《中國改革民意調查報告》（2010），李松的《底層民意：中國社會心態調查》（2014），楊雄、李友權的《民生與民意：上海市政府年度實事項目與百姓期盼度調查》（2020）等專著從定量的維度對民意民生等進行了系列調查。

相比大陸而言，港澳臺對民意的研究更為深入，尤其在民意調查與選舉預測方面，臺灣學者的理論研究及實踐調研都有豐碩的成果。相關著作包括游盈隆的《民意與臺灣政治變遷：1990年代臺灣民意與選舉政治的解析》（1996）、謝邦昌的《探索民意：民意調查技術之探索》（2000）、余致力的《民意與公共政策：理論探討與實證研究》（2002）、魏宏晉的《民意與輿論》（2008）、陳孔立的《臺灣民意與群體認同》（2021）等。

（三）民意表達機制的歷時發展

民意表達機制的發展是一個漫長的歷史過程，這在東西方社會各有不同的體現。李普曼以一個全景式的生動觀照對民意（公眾輿論）的形成與作用、民意的內在與外在機理作出說明。他指出，民意表達的基本邏輯決定了輿論過程的復雜性，在近代以來的社會中，公眾輿論作為一種政治現象有兩個源頭，即開放的輿論生成與流通系統和封閉的輿論制造與灌輸系統。[3]（P2）喻國明認為，對待民意在社會生活中的角色扮演歷來有兩種社會觀點，一種是以柏拉圖、黑格爾、李普曼為代表的“懷疑——否定”學派，他們認為社會決策和社會管理非常復雜，公眾無論如何努力，限于其視野和經驗都不可能理解政府工作的全過程，民意是可疑的，其價值是有限的。另一種與之對立的觀點則是以盧梭為代表的關于民意在社會生活中扮演著至關重要角色的“肯定”學派，他們認為民意是現代政府存在的基礎，是高于形式憲法和法律的“真正的憲法”。[4]（P1）對不同社會歷史階段的民意表達機制進行考察可以發現，與民意的源頭及民意在社會生活中的角色扮演相對應，民意表達的廣度、深度、途徑、效度各不相同。從對歷史總體把握的角度出發，在前工業社會、工業社會和后工業社會中，隨著不同歷史階段社會治理模式的變換，民意表達機制也相應地發展變化著。

二、王朝統治社會治理模式中的民意表達

盡管“民意”及“民意表達”的概念是近代社會的產物;然而，民意表達作為一種社會現象，在近代社會以前就已出現，最早甚至可以追溯到人類氏族社會。

（一）近代以前的西方社會民意表達

在前工業時代的西方社會中，民意表達現象的典型可推雅典城邦“公民大會”。從公元前11世紀到公元前9世紀的荷馬時代，在西方古希臘雅典城邦，全體成年男子共同參與、討論、決定國家與社會的重大事務。公民大會規定年滿20歲的男性公民擁有參與政治生活的權利，每兩月或三月召開公民大會，決議一切重大城邦事務，如戰爭與媾和、城邦糧食供應、選舉高級官吏、終審法庭訴訟等。雅典城邦制度“意味著話語具有壓倒其他一切權力手段的特別優勢，話語成為重要的政治工具、國家一切權利的關鍵、指揮和統治他人的方式”[5]（P37），擁有閑暇時間的公民們能夠自由討論城邦事務，暢談民意。

雅典公民把討論政治、參與政治作為必要的生活方式，通過民主選舉，任何雅典公民都有可能獲得擔任公職的機會。公民大會無疑為民意的聚合和表達提供了平臺，然而值得注意的是，并不是所有社會成員都擁有表達的權利，公民集團之外的婦女、外邦定居者、奴隸對政治事務不具發言權，他們被排除在包括表達在內的各種政治權利之外，甚至不被作為“人”。公民大會是古希臘城邦和古羅馬的最高權力機關，由于集體決策的復雜性與盲目性，在實踐過程中，公民大會成為民主政治混亂的誘因之一。阿那克薩哥拉被放逐、蘇格拉底被處死都能證明公民大會缺乏制約、民主決策程序簡單造成的弊病。

而后自公元5世紀至公元15世紀的中世紀社會，基督教會成為一切社會規范的制定者和執行者，公眾長期處于蒙昧狀態和對宗教的迷信中，一切自主的思想與意識的革新均被視為“邪惡”與“異端”，科學尤其是自然科學長期遭受宗教的迫害。基督教宣揚的原罪教義教導公眾忍耐世俗的痛苦，以救贖原罪。在長達12世紀的歐洲封建社會中，教權與王權互有消長。在早先的神權國家中，教權與王權共同構成密不可分的社會治理主體，反對教權或王權的民意受到兩者的雙重壓制;而后的絕對國家，雖俗權凌駕于教權之上，王權對社會的絕對統治亦將民意表達視為監控、防范的對象。在教會與封建王權的默認下，民意表達式微。

（二）傳統中國社會的民意表達現象

此時的中國傳統社會，在上古時期、奴隸社會之后過渡到封建社會中，統治者以重民本、聽民意為施政之策。《尚書·洪范》中記載道，“汝則有大疑，謀及乃心，謀及卿士，謀及庶人，謀及卜筮。”到了西周，又有“國人之謗”、“輿人之誦”的說法。“庶人”、“國人”、“輿人”是介于世家貴族與奴隸之間的階層，后泛指為一般的百姓。為維護統治階層對國家與社會的嚴密控制，統治者設立民意搜集機構及組織，在不危及其統治的前提下甚至允許平民部分地議政。民意表達機構在不同的朝代表現為不同的形式，譬如自上而下的采風制、巡察制、訪善咨親制，民眾或官員向上級甚至越級表達民意的朝覲制、諫諍制、登聞鼓制等。

（三）農業社會中的民意表達機制

傳統農業社會表現出明顯的“簡單、確定”的特征，與之相對應的社會管理模式是“王朝”統治的模式。在此歷史階段雖有常態化的民意搜集機構，但現代意義上的具有普遍性、制度化的民意表達機制尚未形成，此時的民意表達主要是單向度的、被動的，民意表達的主體僅涵蓋有限的社會成員，民意表達的內容在大部分情況下并非社會公共事務。統治者搜集民意的意圖是監察民眾，民意表達的機構實為統治者的顧問機構、諫諍機構和監察機構。民意與權力、等級相掛鉤，成為維系王朝統治社會的工具。只有那些處于統治地位的等級，才有所謂意見表達的特權，對于被統治、被壓迫的廣大社會階層而言，則沒有表達的權利，至于農民起義等過激的表達方式，則不在我們所講的“表達”范疇之列。[6]（P109）尤其在東方社會，統治者受天命而治之，“普天之下莫非王土，率眾之濱莫非王臣”，統治者的家事即國事，民眾的個人自由與權益湮沒在國家機器中，民意表達的內容、形式等都受到統治者的嚴密監管與控制。

三、精英壟斷治理模式中的民意表達

到了近代社會，伴隨著17、18世紀以來的啟蒙運動，隨著市場經濟的發展和市民社會的成長，社會分化為公共領域、私人領域和日常生活領域。[7]（P107-112）公元14世紀起，西方社會歷經文藝復興、宗教改革、啟蒙運動，并最終迎來工業革命和資產階級革命，工業社會時代來臨。神權與封建王權的至高地位不復存在，天賦人權、自由、平等、民主、法制成為社會的核心觀念，在公民表達權得到普遍承認的基礎上，現代意義上的民意概念初步形成。與前近代社會相比，近代以來的人們在政治上最為突出的特征就是擁有表達權利，這也是他作為主權者所享有的公民權利的實現方式，或者說是公民權利實現了的形態。民主的標準就是表達的狀況，而一個社會的民主化進程也需要從表達機制的建立、表達方式的完善、表達權的保障等方面入手。[6]（109）

（一）近現代西方社會的民意表達機制

現代西方社會的民意表達機制既包括國家層面精英主導的民意調查，也包括多種形式的社會主導的民意表達，例如公民投票選舉、利益集團游說、街頭民主、新聞媒介等。代議制作為民主政治的基本制度運行模式，對于促進公民表達權的實現、推動政治民主化進程起到非常重要的積極作用。程世壽指出，與公眾輿論一詞同時出現的是代議制，因為選舉是輿論的記錄，是達到“公眾輿論統治”目的的手段，從而建立起一種能夠對公眾輿論做出回應和負責的統治。[8]（P13）現代民主社會中，民意代表機構已成為國家機構的固定組成部分之一，并在國家權力的行使和國家政治生活中占據重要地位。民意表達的主體逐漸拓展為包括公民代表、政黨、利益集團、非政府組織、大眾傳媒在內的所有社會成員。在制度化的民意表達機制之外，也出現了非制度化的新的民意表達途徑。

（二）近現代中國社會的民意表達現象

在中國，辛亥革命推翻了中國長達千年的封建社會，至此開始中國人擁有了自由表達的政治權利。建國之后，執政黨對中國特色社會主義發展道路的探索又歷經多次社會運動的曲折，其間民意的發展空間相對狹小，輿論環境高度政治化、一元化。直至十一屆三中全會全面拉開中國社會改革開放的序幕，民意表達機制才開始穩步發展。《中華人民共和國憲法》第三十五條所規定的“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”為當代中國社會中的民意表達提供了法律保障，引導和規范當代中國社會中的民意表達機制主要包括人民代表大會制度、政治協商會議制度、公民信訪制度、聽證制度等。

（三）工業社會中的民意表達機制

在追求社會穩定秩序的價值導向下，工業社會中的社會管理者在強化民意表達的制度化的同時，以媒介預審批制度、監控新聞信息傳播、封鎖國家機密等方式，從行政、經濟、法律、文化多方面對民意加以規范。現代意義上的民意表達機制將代議制民主、公民參與、媒介技術手段整合在一起。在代議制下，由選舉這一中心化表達方式與言論、集會、結社等邊緣性表達方式共同構成了一個完整的表達體系。在政治現代化的過程中，雖然人們已經獲得了幾乎無所不包的表達權利，但“中心——邊緣”表達結構卻剝奪了人們的表達自由。公共輿論看似一種放縱自由的表達，而它的受操控性則決定了它恰恰是一種異化了的表達。[6]（P108）工業社會的民意表達無法避免被操控的風險，然而較前工業社會而言，民意表達的制度風險已降至最低。總的來說，精英統治模式下的民意表達機制是雙向度的、主動的，民意表達的主體范圍由有限的社會成員擴展到全體社會成員，民意表達的內容由私人事務、有限的公共事務擴展到開放的公共事務，社會管理者對待民意的態度也由漠視輿論、控制輿論轉變為重視輿論、引導輿論。

四、多中心治理模式中的民意表達

隨著全球范圍內社會治理的不確定性和復雜性不斷增強，曾經在工業社會大顯神通的管理型社會治理模式呈現出時不時的“管理失靈”的態勢。與此同時，社會的不斷分化，又進一步加快了公私領域的融合。多元主體合作治理即多中心社會治理模式成為了一種新的社會治理模式。多中心的社會治理模式以及信息爆炸時代的來臨，對民意表達機制的發展帶來了新的挑戰。

僅依賴于傳媒和民意測驗技術，政府及其他社會治理主體不再擁有能獲取民意和分析民意的優勢。現代意義上的民主表達機制在很大程度上將輿論表達的制度風險降到最低，然而輿論表達的軟風險仍然存在。在封閉、專制的社會系統中，民意表現為被高度認同的同一意見，然而，這種一元化的輿論結構實質上是通過信息控制、身份控制、私人生活“偽公共化”、思想規訓等途徑實現的，高度一致性的輿論隱伏著巨大風險，一旦發生局部性裂縫就有可能造成災難性的輿論潰堤。現代社會語境中，民意表達主體被賦予更多的表達權利，表達空間相對寬廣，表達渠道也較為多元化，傳播媒介相對暢通。大眾媒介的興起打破了意見市場的壟斷，為民意得到更自由、更廣泛地表達提供了可能。然而，媒體的輿論表達功能往往受制于非媒體系統的“他者”力量的約束。這些“他者”的力量包括來自于權力、資本、媒介技術等，這些力量的介入可能扭曲媒介的輿論表達，造成民意的異化。[9]（P133-135）

后工業社會的民意表達機制進一步發展與完善，在世界范圍內出現了一些新的民意表達渠道，包括全民公決、網絡話語表達、街頭評議政府、民主懇談會等。其中最為突出的就是網絡話語表達。互聯網技術的更新與普及，使得公眾通過網絡平臺實現網絡話語表達成為可能。臉譜、推特、微博等虛擬社區、即時通訊工具的問世，促進了網絡話語表達和網絡問政的發展。小紅書、快手、抖音、嗶哩嗶哩等短視頻平臺及自媒體的出現，提供了相對圖文時代更加生動和立體、更加迅捷和暢通的網絡話語表達的渠道。

網絡話語表達即公眾依托網絡平臺，通過網絡媒體評議國家、社會事務及社會現象，發表意見并相互交流的一種社會活動。網絡話語表達具有主動性、開放性、平等性、多樣性等特點，由于網絡傳播的即時性、便捷性，廣泛性、擴大性，網絡表達過程中形成的集合性意見不容小覷，權力主體也不得不關注其潛在影響力。[10]（P71-76）后工業社會的民意表達來自社會的全方位，它是實時的、多向度的、主動的和積極的，網絡技術的迅猛發展使得民意表達的主體突破國籍限制，也使得零散的個人意見放大、擴散為公眾意見。

一方面，民意的新特性和新的民意表達機制的形成要求社會治理主體摒棄前工業社會及工業社會監控甚至操縱民意的做法，要求社會治理主體以全新的服務理念主動收聽民意。另一方面，在不斷生成海量數據的大數據時代，甄別信息的真實性、有效性和可信性成為社會治理的一大難題。政府想要有的放矢的獲取民意也變得越來越困難，唯有仔細聆聽、積極對話方能從紛繁復雜的民意中提取治理社會的良方。

五、余論

現有文獻對民意表達的輿論環境類型劃分仍局限于：封閉專制的社會語境與開放民主的社會語境。但這種劃分難以解釋民主社會中或強或弱的、人為干預下的民意表達及民主社會中存在的大量輿論風險。按照不同的社會治理模式類型來劃分輿論環境則更為清晰。與社會治理模式的嬗變相應，不同社會歷史階段民意表達機制的主體、受體、表達渠道及社會管理者對民意的態度如表1所示。

社會歷史階段社會治理模式民意表達機制主體受體表達渠道方式目的前工業社會統治型治理模式 部分公民 有限的私人事務及有限的公共事務 單向度 被動 控制工業社會 管理型治理模式 全體公民 私人事務及公共事務 雙向度 主動 引導后工業社會 服務型治理模式 全體公民 公共事務 多向度 主動 服務 前工業社會的統治型社會治理模式下，古希臘、古羅馬與古代中國社會的部分社會成員——排除了奴隸、女性、外邦成員的公民集團、庶人輿人，在一定程度上能夠對有限的社會公共事務發表意見。古希臘羅馬時期的公民集團可以說是最自由的政治動物，他們將政治參與作為必要的生活方式，然而即便如此，社會管理者聽取民情的目的仍是控制輿論以維護城邦的利益和維持國家的統治。公民大會的重要制度之一就是陶片放逐（或貝殼放逐），即由公民在陶片上寫上不受歡迎的人的姓名，并通過投票表決驅逐公民之中企圖威脅雅典民主制度、危害公民自由的人。通過這樣一種方式，社會管理者能夠排除可能威脅其統治的異己。中國古代社會的情況更甚，召公曾言“防民之口，甚于防川，宜疏導不宜堵塞”可以說是統治階級對待民意的態度的典型代表，后來的統治者奉其為金玉良言，紛紛采納疏導輿論的輿論策略，在疏導民意的表象下，嚴密監控百姓的言論，其根本目的還在于維系統治階級的統治。相較之下，韓非子的言論則非常直接，他提出對民眾應當“太上禁其心，其次禁其言，其次禁其事”，呼吁統治者實施以法軌言的法治控制模式和以言去言的言治控制模式。[8]（P314）

工業社會的管理型社會治理模式下，民意表達機制有了長足發展。隨著現代國家的構建與市民社會的發育，以代議制民主理論為指導的制度化、系統化的民意表達機制初步形成。公眾輿論成為民主社會中不可或缺的重要力量。民意對促進社會發展有著良性作用，但同時民意表達的風險不僅潛在，還以更加隱蔽的形式發展壯大。諾依曼以沉默的螺旋概念描述民意的形成過程。人們害怕孤獨的恐懼感使其不斷地審視已被廣泛接受的觀點和行為模式，而估計結果又影響了人們的行為，使弱勢群體成為沉默的大多數。當人們認為自己的意見屬于多數時便傾向于大膽地表達這種意見;反之則保持沉默。[11]（P138-139）更有甚者，公眾通過媒體表達意見還面臨著輿論被操控的危險。李普曼敏銳地發現民意是扭曲的、可以操控的。馬爾庫塞對“單向度的人”的描述也深刻闡釋了消費社會如何消弭真實需要并導向虛擬需要。布爾迪厄批評電視在操控傳媒的同時又受到收視率的控制，為了迎合消費者的“對商業需求的蠱惑性服從邏輯”，評論員和調查通訊員讓位于娛樂主持人，真實的民意有可能被大量毫無意義的消磨時間的對話掩蓋，從而在某種意義上，它們（電視）掩藏了彌足珍貴的東西，排斥了公眾為行使民主權利應該掌握的重要信息。[12]（P8）勒龐對“低劣的群體心態”的剖析更是窺視到了社會輿論的部分內在機理：約束個人的道德和社會機制在狂熱的群體中失去了效力，原子化個人的意見極易泯滅于社會群體中，群體的輕信、極端與情緒化反應等弱點提供了操控社會輿論的可乘之機。[13]（P18）

后工業社會的服務型社會治理模式下則出現了民意表達的新形式。比工業社會更為明顯的是，人們逐漸意識到，社會生活中除了物質化、實體化的“硬風險”外，還有可能出現虛擬化、觀念化、符號化的“軟風險”。輿論風險社會“硬風險”的反應系統，是由社會環境的不確定性、群體行為的不確定性以及人的觀念、態度不確定交互作用的產物。[9]（P20-121）相較前工業社會與工業社會，后工業社會下的民意表達機制更為成熟，民意表達的主體范圍更廣，公民與社會管理者的平等的社會關系促進民意表達機制由單向度、雙向度向多向度轉變，服務理念下的民意表達機制正彰顯其強大的生命力。然而越來越多的社會主體已經認識到，網絡輿論表達這一民意表達的新形式是一把雙刃劍：網絡話語表達是實現全景式的民意表達的重要渠道和平臺，網絡輿論的弊端所在亦對社會公共管理提出嚴峻挑戰。

從前工業社會到工業社會再到當下社會，民意表達機制的構建事實上反映了社會成員訴諸民主的努力，但民主理論本身的發展過程中所具有的缺陷最終未能充分實現民意表達機制的設置初衷。在代議制政府中，公民通過定期的選出的代表組成代議團體（議會）來行使最終的控制權。然而無論選舉有多么開放、多么自由、競爭多么激烈，都改變不了其將社會分割成作為少數統治者的精英階層和廣大的被統治階層。選舉制度越是發達，越是有力地將表達民主推向精英民主的宿命，最終使得表達民主蛻變成精英民主。面對精英民主的逆襲，協商民主大行其道。然而協商民主仍然有退化為精英民主的極大可能，而且這種蛻變將是披著合法性外衣的蛻變，具有相當的隱蔽性：協商民主在實質上，是要人民為民主治理中的一切失敗承擔責任。[14]（P25-34）由此，在新的歷史條件與社會發展階段下，民意表達機制的構建更突顯其重要性。前工業社會的統治者設置民意表達機構是為了全面、嚴密地控制民意，一旦民意有礙其統治，則采取極端專制的方式予以鎮壓;工業社會中的民意表達機制以引導、規范民意為導向，然而，如李普曼描繪的一樣，社會管理者仍在以相對隱蔽的方式操控民意;到了后工業社會，服務成為民意表達機制的旨要，在這樣一個信息替代知識的全球風險社會，服務型民意表達機制的構建仍然任重而道遠。

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[責任編輯孫蘭瑛]