鄉村振興需要更多資源要素

劉越山

自1986年研究生畢業進入原國務院扶貧辦開始從事貧困地區研究開始，葉興慶對農業、農村和農民，對人往哪里去、錢從哪里來就有著深層次的思考。與他相熟的人都知道，他在國務院研究室農村司工作期間，主要從事涉及“三農”問題的領導同志講話稿起草和政策研究。參與起草了1993年以后歷次中央農村工作會議的領導講話稿，2004年至2013年的10個中央一號文件，都有他參與其中。2013年進入國務院發展研究中心農村經濟研究部工作后，他的研究更加突出前瞻性。撰寫了有關現代農業、新農村建設、糧食流通體制、農村稅費體制、城鎮化、農民工、土地制度等方面的大量調研材料，多次獲得國務院領導同志的批示，為推動相關決策發揮了重要作用。

促進鄉村振興，需要增加大量投入。國務院發展研究中心農村經濟部部長葉興慶4月中旬在京接受《經濟》雜志、經濟網記者專訪時做出上述表示。他說，促進鄉村振興，需要投入的有很多，包括：需要加強農業科技創新，發展現代農業;需要加強農業面源污染治理;需要建設農產品產地預處理設施和以冷鏈為核心的農產品物流體系;需要改善農村供水、電力、道路、燃氣、網絡、物流等基礎設施;需要持續改善農村人居環境;需要加強農村養老、學校、醫院、文體設施建設;需要加強農村生態建設，加強水系治理，加強鄉村國土空間治理，開展土地綜合整治，等等，這就需要妥善處理增加鄉村振興資源要素投入、改善鄉村基礎設施和公共服務與提高資源配置效率的關系。

葉興慶告訴《經濟》雜志、經濟網記者，增加對鄉村振興的資源要素投入，其實也面臨著多重制約。比如，在產業發展等競爭性領域和具有一定回報能力的基礎設施、公共服務、生態建設領域，在市場配置資源的情景下，人、地、錢等資源要素趨向于流向效率更高的城鎮地區。在非競爭性領域，由于農村居住分散、人口密度低，這在一定程度上決定了要做到城鄉基礎設施要件大體相當、基本公共服務均等化，就必須以遠高于城市的人均水平向農村投入更多公共資源，從而強化與城市在公共資源分配上的競爭。無論是應對競爭性還是非競爭性領域，鄉村在資源要素分配上面臨的不利處境，都需要在財政、金融、土地增值收益分配等方面做出有利于鄉村的調整。

但是，做出這種調整，本身也面臨著諸多制約：

一是從公共財政資源的分配看，要想使鄉村地區、欠發達地區的人均公共財政支出高于城市地區、發達地區，將面臨現行財政體制的制約。盡管現行財政轉移支付制度在相當程度上縮小了城鄉和地區間的人均財力差距，但離鄉村和欠發達地區人均財力反超城市和發達地區還有很長的路要走。

二是從金融資源的分配看，以政府有形之手校正市場無形之手將面臨現行銀行制度的制約。在現行商業銀行法等制度框架下，市場在信貸、保險、基礎金融服務等金融資源分配上發揮著決定性作用，政府通過差異化監管、財政貼息等手段促進金融資源向鄉村傾斜的效果有限。

三是從土地增值收益分配看，鄉村從中分一杯羹的窗口期正在消失。脫貧攻堅期間，作為超常規舉措之一，國定貧困縣和深度貧困縣先后獲得了省內跨縣域、跨省交易城鄉建設用地增減掛鉤節余指標的照顧。為推進高標準農田建設，也允許糧食主產區將因開展高標準農田建設而新增的耕地指標，作為耕地占補平衡指標在一定范圍內出售給既要占用現有耕地、又難以在當地完成補充耕地任務的地區。這兩類指標交易，本質上是難以城市化的地區分享高度城市化地區的土地增值收益。對于這一點，中央農村工作領導小組成員兼辦公室主任，農業農村部黨組書記、部長唐仁健等在其調研報告《中國城鎮化進程中村莊的命運與守望》中也曾有專門論述。

葉興慶表示，目前高度城市化地區的大規模、外延式城市擴張過程已近尾聲，越來越多的城市化地區將進入以城市更新為主的內涵式發展階段，上海、北京甚至已進入收縮存量建設用地總規模的減量化發展階段，通過分享城市化地區土地增值收益為鄉村振興籌集資金的空間越來越小。

葉興慶表示，處理好增加鄉村振興投入與提高資源配置效率的關系，需要強化大歷史觀和大系統觀。從大歷史觀看，對我國這種具有悠久農耕文化傳統和強大鄉村文化基因的國家而言，民族要復興，鄉村必振興。從大系統觀看，城市和鄉村是命運共同體，鄉村建設具有很強的外溢效應，把鄉村建設好不僅是生活在鄉村的人的需要，也是生活在城市的人的需要。

葉興慶認為，要堅持以人為中心促進鄉村振興，在振興產業、增加就業的同時，還應以建設宜居鄉村為目標，實施鄉村建設行動，在物質和文化層面改善鄉村人居環境，著力提升鄉村基礎設施和公共服務質量。圍繞提升鄉村生活品質，實施鄉村建設行動，合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能，著力改善鄉村基礎設施和公共服務質量。要合理劃分縣域內城、鎮、村的節點功能。以縣域為空間單元，順應人口和產業集聚大趨勢，制定前瞻性的縣域村鎮體系規劃和村莊建設規劃，發揮規劃的引領和約束作用。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點和大部分農民工的最終歸宿，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，強化縣城綜合服務能力、對鄉村的輻射作用、對農民工的吸附效應。根據經濟發展水平、人口集聚規模、交通便捷程度等因素，合理確定鎮區的功能。有些鎮區集聚的人口在增加，在承擔社會治理功能的同時，可以發揮服務周邊農民生產生活的功能;有些鎮區集聚的人口在減少，在繼續承擔社會治理功能的同時，其承擔的服務周邊農民生產生活的功能被轉移至縣城甚至更高層級的區域性中心城市。分類推進村莊建設，對常住人口增加的村莊應加強規劃引領和建設管控，對城郊型村莊應納入城市基礎設施和公共服務建設規劃統籌推進，對搬遷撤并類村莊應恢復田園或自然景觀和生態功能，對有歷史文化價值的古村古建應全面修繕保護，對人口外流、空心化嚴重的村莊應加強村內布局優化和環境美化。

循序漸進實施鄉村建設行動。加強農村公用基礎設施建設，以通自然村和農戶家庭為重點，進一步提升村內道路、供水、供電等基礎設施覆蓋率和質量檔次，大幅提升農村互聯網基礎設施水平。加強農村基本公共服務建設，建立農村基本公共服務項目和服務標準清單，通過配置達標、人員交流、待遇傾斜等途徑提升農村教育、醫療等基本公共服務質量。促進城鄉社會保障體系并軌，允許返鄉入鄉人員繼續參加或享受其原有的城鎮職工社保，探索建立同土地經營權流轉或承包權有償退出掛鉤的老年農民離農補償金制度。持續改善鄉村人居環境，分類推進“廁所革命”、逐步實現衛生廁所全覆蓋，積極推進農村生活垃圾分類、提高資源化利用和無害化處理水平，因地制宜推進農村污水無害化處理，逐步實現建設生態宜居美麗鄉村的目標。

農村現代化既包括“物”的現代化，也包括“人”的現代化，還包括鄉村治理體系和治理能力的現代化。葉興慶向《經濟》雜志、經濟網記者表示，今年3月6日下午，習近平總書記在看望參加全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保障界委員時強調，鄉村振興不能只盯著經濟發展，還必須強化農村基層黨組織建設，重視農民思想道德教育，重視法治建設，健全鄉村治理體系，深化村民自治實踐。隨著時代的發展，鄉村治理體系和治理能力也必須相應地實現現代化。他指出，鄉村治理體制隨著時代發展也會面臨很多新情況，為此應順應鄉村治理主體和客體的深刻變化，以改革創新的思路，進一步健全鄉村治理體制機制。

在自治方面，應與時俱進地調整完善村級自治組織的基本功能和實現形式。一方面，應合理設置自治半徑。隨著農民與國家關系的深刻調整，村級自治組織作為國家代理人承擔的職責在發生變化，將更多地在分發各類農業補貼、協助開展社會救助等方面發揮作用。隨著農民與村落共同體關系的深刻調整，村級自治組織將更多地在管理集體資金資產資源、開展村莊建設等方面發揮作用。順應這些變化趨勢，應根據“組間差最大化、組內差最小化”的聚類原則，合理設置自治半徑，推動鄉村治理重心下沉。特別是在那些以前為了減少村干部人數、減輕農民負擔而擴大行政村規模的地方，探索以村民小組或自然村為單元開展自治，有利于尋找最大公約數、降低協調成本。另一方面，應充分利用新的自治資源。在村落自治體系里，除了村民委員會這一法定組織以外，還有大量新型的社會組織，包括各種理事會，應充分發揮其作用。對新的治理主體，包括告老還鄉的干部、教師、工商人士等新鄉賢，也應注重發揮其在鄉村自治中的積極作用。另外，隨著人口凈流出村越來越多的集體經濟組織成員不在本村常住，人口凈流入村越來越多的常住人口不是本村集體經濟組織成員，集體經濟組織成員與村民自治組織成員重疊度下降，通過深化農村集體產權制度改革以提高自治效能的迫切性逐步提高。從長遠看，集體經濟組織承擔的很多公共產品供給職能，應該剝離出來交給政府;集體經濟組織承擔的很多村民自治功能，也應該剝離出來交給村民自治組織。通過這樣“兩個剝離”以后，集體經濟組織本身雖然還是特別法人，但可以更加近似于一個純粹的市場主體。

在法治方面，應樹立依法治村的理念。重視法治作用的一個重要前提，是要有良法可依。現行《村民委員會組織法》《農業法》《農村土地承包法》《農民專業合作社法》《土地管理法》《鄉村振興促進法》等一系列涉農法律都需要根據時代發展不斷修改完善。改進鄉村治理，還有新的法律空白需要填補，包括《農村集體經濟組織法》等。應加大農村普法宣傳力度，引導農民遵法、守法、用法，逐步養成用法律手段維護自身權益、處理矛盾糾紛的習慣。

在德治方面，應強化道德教化作用。引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。應建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。德治與法治、自治最大的區別，是約束力不強，但有利于降低自治和法治的成本。

自治、法治、德治各有其適用范圍，必須把握好各自的邊界。從長遠看，按照依法治國的理念，適用自治的事情會逐步減少，鄉村的村落共同體與城市的社區共同體在基本職能和運行機制上應逐步趨同。

葉興慶表示，以全面建成小康社會為起點，我國已經邁入全面建設社會主義現代化國家的新征程。新征程的頭15年，對鄉村能否跟得上國家現代化進程至關重要。黨的十九大報告首次提出，到2035年我國的發展目標是基本實現社會主義現代化，并從經濟和科技實力、國家治理體系和治理能力、社會文明程度和文化軟實力、人民生活和共同富裕、社會治理格局、生態環境等6個維度展望了屆時將要達到的國家現代化情景。在這個階段，城鄉關系將發生更加深刻的轉型，鄉村的功能作用、產業形態、人口結構、村莊布局等都將發生更加深刻的調整。

錨定國家現代化愿景，中國未來的鄉村，不僅將成為世居農民的幸福家園，而且也將為部分城市居民實現田園生活夢想提供依托。