提質增效背景下的工業用地規劃管控策略探析
——以XB產業集聚區為例

呂靜，趙明陽 （吉林建筑大學，吉林長春130000）

1 研究背景

自改革開放以來，工業長期求“量”的發展模式所帶來的相應問題也愈加顯現，同時國家的產業發展模式也在不斷的發展過程之中發生轉變。在現今國家產業發展模式轉變的背景下，優化工業用地的相關要素配置，并以此優化城市結構與環境，提供高質量的空間承載，將成為供給側改革的重要環節[1]。

河南省產業集聚區作為河南省產業的重要載體，現已成為推動河南省經濟發展的中堅力量。河南省緊抓這一重要的發展抓手，把握轉型提質的時代機遇，借“二次創業”的契機，近些年提出了一系列的高質量發展方案與意見，既奠定了“十四五”期間提質增效的發展背景，也為產業集聚區今后的發展做出切實引導。

2 研究路徑與框架構建

2.1 研究路徑

對于工業用地管控的研究，主要圍繞著工業用地供給、規劃管控的模式與方法展開，也是伴隨著我國工業發展逐步推進的。鄔永宏通過分析工業用地市場化配置的特征與問題，為工業用地配置提供了相關建議，為后來的配置管理形式提供了一定的參考[2]。張利平和樓江對工業用地年租制模式進行探討，為工業用地靈活供給提供了思路[3]。唐焱和高明媚通過對國外工業用地供給模式的研究和國內供給實踐的問題分析，逐步引出對工業用地供給進行績效評價的思路[4]。

在管理學領域，績效管理的理論研究及相關應用已較為廣泛[5]。若將績效管理引入到現有的城市規劃體系中，規劃管控與城市空間績效的內在機理，便可以理解為適宜的規劃管控，是提升城市發展質量與空間效益的執行力所在，同時發展質量的好壞也在一定程度上體現出規劃管控的成效。

用地管控作為規劃管控的重要手段，管理部門和相關技術單位可以通過這一重要的規劃管控抓手，一同制定出適宜的用地管控模式，優化土地供給及要素配置，從而推動產業及園區實現高質量可持續發展。

2.2 績效評價與研究方法

2.2.1 績效評價相關研究

績效評價這一概念最早應用于管理學領域，意在提高工作與生產效率，且適當降低成本。近些年相關學者逐步將這一概念引入對城市空間的分析與研究中。除了對于城市這一綜合性空間的考量，對于為城市帶來直接經濟效益的工業空間也是相關研究的重點。對于園區或開發區層面的研究，圍繞著探究相對最優的集約度與開發強度，以此實現優化效益產出和可持續的發展[6～8]。對于該研究領域績效評價必需的指標權重的確定，所采用的方法有客觀賦值與主觀賦值兩種。主觀賦值雖較客觀賦值缺少客觀性，但客觀賦值通常需要較大的樣本量，相較之下主觀賦值的方法更具有可操作性[9]，并且國家所制定的《開發區土地集約利用評價規程》（TDT 1029-2010）所采用的方法就是主觀賦值的方法。

2.2.2 研究方法選取

由于此次研究缺少用于客觀賦值所需的樣本量，采用客觀賦值會產生一定的偏差，因此出于對研究對象實際發展情況與可操作性的考慮，采用層次分析法對本次研究對象進行一定的評價，并提出相應的策略。

層次分析法（AHP）是由著名的美國運籌學家T.L.Saaty教授于上世紀七十年代初所提出的，對定性問題進行定量分析評價的一種實用的決策方法。此方法是將與決策有關的要素分解成目標層、準則層、決策層等層次，在此基礎上建立評價矩陣，進而計算得出對應層次不同的指標權重，并做出相應決策[10]。

2.3 結構模型構建

本研究借助層次分析法軟件yaahp10.3，將“提質增效”作為目標層，將不同層級的評價要素作為中間層（即準則層），將不同的規劃管控手段置為方案層（即決策層）。由于規劃管控手段的應用不是單一存在的，所以本研究的目的不在于選出最優方案，而是將原有的決策思路轉變為不同方案，對評價要素影響程度的對比，進而在未來的發展中使決策者了解到不同策略對于提升不同方面要素的優先級與重要度，便于決策者做出對應優化的綜合性管控手段，以應對發展中所存在的問題。

參考相關學者以往研究[8～10]與相關規程，并在咨詢相關專家之后，對集聚區用地在狀況、效益與管理方面進行評價。相對土地集約利用評價，增加了對空間布局、社會效益與環境效益方面的考量，以此建立出層次結構模型（如圖1）。

圖1 XB產業集聚區評價結構模型圖

對應管控措施解釋說明如下。

①用地彈性供給：應對不同行業類型或不同投資模式，實行出讓年限彈性化與先租用后出讓的用地彈性供給模式，同時為企業未來發展預留彈性用地。

②用地退出機制：對有發生重大事故、生產淘汰產品、停產達一定期限等不良行為的企業責令限時整改，未達到整改要求的企業予以關停，對其退出后的土地進行存量流轉。

③綜合規劃條件：通過預評估，對用地提出原有控制性指標外的綜合性規劃條件，如：產業類型、效益指標、排放指標、能耗指標等項目建設開發，應滿足相關指標要求。

④批后動態管理：對已批準建設土地在后期的建設開發、生產與效益狀況進行定期的監控，對不符合要求的企業進行責令整改并輔以一定的懲處措施。

⑤簡化審批程序：整合優化建設審批程序，對不涉及強制性問題的建設項目，采取聯合審批流程，提高審批管理效率，縮短項目建設審批周期。

2.4 評價體系構建

根據所建立的評價結構模型，結合相關數據的可獲取性，設定對應的評價指標，形成了以下評價體系（見表1）。具體指標體系及相關計算方式如下。

XB產業集聚區評價指標表 表1

3 實證研究

3.1 研究范圍

以XB產業集聚區（以下簡稱集聚區）作為實際研究對象的代稱，研究主要涉及的范圍是已通過審核批復的《XB產業集聚區空間發展規劃（2013-2020）》中的規劃范圍。

3.2 數據來源

數據主要來源于編制《XB產業集聚區總體發展規劃》過程中，由其產業集聚區管委會所提供的相關資料。其他相關數據與材料來自河南省統計局官網（http://www.ha.stats.gov.cn/）、河南省發改委官網（http://fgw.henan.gov.cn/）及涉及相關信息的政府網站。

3.3 績效評價

3.3.1 權重值確定

研究采用訪談與問卷的形式，專家根據所建立的結構模型，對各指標之間的重要程度、方案層對于各指標的影響程度進行判斷，采用九標度法，構建判斷矩陣。判斷矩陣計算采用冪法，專家數據的集合方法采用各專家排序向量加權算術平均方式進行群決策計算，并對判斷矩陣進行一致性檢驗，方法如下.

②查表得對應的平均隨機一致性指標RI。

④對CR＞0.1的判斷矩陣進行適當修正。

3.3.2 指標數值標準化

本研究依據相關發展規劃指定的發展目標，結合XB產業集聚區自身狀況、相關規劃與區域的發展態勢，在咨詢專家后制定出各項指標的理想值。通過所確定的理想值計算指標標準化數值，計算方式如下：

3.3.3 分值計算

綜合各項指標標準化分值與對應權重值，計算各層目標的對應分值，得出評價分值結果（見表2），具體計算過程在此省略。

XB產業集聚區評價結果表 表2

3.3.4 評價分析

由評價結果可以明顯看出，土地開發率、商服用地率、地均稅收、綜合能耗的評價分值較低，反映出集聚區在土地開發、設施配給、用地效益方面存在明顯的短板。分析其原因在于：

①土地開發方面：涉及規劃范圍內原有村莊征遷安置的問題，雖在上版土地利用規劃中，原有村莊所在位置的土地性質已經調整為可開發建設的用地，但由于對已拆遷的村莊所處用地并未進行土地整備，因此不具備土地開發供給的條件：

②設施配給方面：由于集聚區現在仍處于發展階段，其發展前期偏重于工業增長的發展模式，使得工業用地不斷增加，但未引導與之相適應的公共服務設施配置和生產性服務業項目入駐。同時也間接反映出集聚區暫未形成對生產性服務業具有吸引力的產業集群[12]。

③用地效益方面：化工類產業作為集聚區的主導產業之一，其工業產值占其總產值的近60%。近些年我國的化工產業在發展過程之中存在著產能降低、虧損企業增加、專利轉化率低、事故頻發、產業結構偏低端等方面的問題[13]。結合集聚區自身分析，現有產業發展存在著一定高耗低產及產品附加值低的問題，需要進行產業轉型及產業結構優化。

4 應對策略分析

4.1 管控措施影響程度分析

根據管控措施對于集聚區各評價要素影響程度的對比，分析得出各措施對于提質增效總目標及三個分目標的影響程度指數如下（見表3）。

XB產業集聚區評價結果表 表3

結合集聚區現存短板分析，綜合規劃條件與批后動態管理的影響程度指數較高。由此可以看出，綜合規劃條件對于提高集聚區發展起著相對重要的作用，同時也對整個集聚區的發展起到一定前置性的引導。并且通過項目落地后的監督管理，對其發展動態進行及時把控，也是規劃管控的關鍵環節，以此保證集聚區的效益產出與可持續發展。綜合看來，并不存在具有絕對優勢的規劃措施，相應的規劃管控措施也不是“一蹴而就”與“一勞永逸”的，只有將各項措施有機整合，結合集聚區實際的發展狀態，進行及時的應對調整，才能形成與之相適應的管控策略。

4.2 應對策略

4.2.1 推進綜合性規劃引導

對正處于發展期的產業集聚區而言，引導是未來發展的關鍵。在增效提質背景下，政府與規劃部門應明確自己的職能，不僅要服務于項目落地，也需主動參與到項目的引導。結合未來發展方向與發展目標，提出切實可行的產業發展引導，并將引導實施落地。

明確入駐產業類型及相關投資效益指標，同時對鼓勵產業提供一定的優惠條件以帶動其發展。充分發揮產業鏈條間的協同效益，推動鏈條向前向后延展，逐步構建起高質量的現代化工和裝備制造產業集群，提升對外競爭力與吸引力的同時，優化和完善內部產業構成，提升發展質量與效益。

統籌環境容量與土地承載相關區域性評估，對范圍內企業與建設項目提出限制要求，規范未入駐項目的建設與發展，同時督促現有企業逐步優化與調整，以滿足未來的可持續發展。

以上策略在實施過程中可以采用簽訂“發展協議”的形式，適當降低入駐門檻，同時監督其在未來的發展動態，逐步完成相應指標。

4.2.2 實現全生命周期管理

實現集聚區全生命周期管理的首要前置條件就是要形成全程的監管體系。依據監控與分析，根據不同的發展階段對集聚區采取適宜的管控與引導，而不是在出現明顯問題時再謀出路。除此之外，全生命周期的管理范疇還應囊括企業及項目的管理，在全局把控下實現對企業不同發展周期的判斷以及采取相應的措施。對于未入駐或處于生長期的企業與項目，可參照先進的實踐探索經驗，采取協議出讓、先租后讓、彈性年限等彈性用地供給[14]。這樣既提高了對新興產業項目或小體量企業的吸引程度，也優化了土地流轉。在企業發展的中期，著重于對企業發展過程中的成效及容量限定進行考量，并設置一定的獎懲機制來督促企業，推動其高質量發展。在企業發展的末期，通過及時的土地整備與流轉，為集聚區的發展減負，為未來提供新機遇。

4.2.3 建設綜合化信息平臺

實現集聚區全方位、全周期的精準管理離不開多方、多部門的配合與決策。“多規合一”的多方配合、制定容量指標的預評估、集聚區及相關企業的發展動態分析、土地供應與流轉情況，都需要一個具有時效性與長效性的信息共享平臺。該平臺應涵蓋集聚區內企業的用地狀況、效益產出、排放與能耗等實時動態信息，便于各部門間協作，以形成具有針對性的分析評價，提高決策與相關審批的效率，進而做出及時的應對。另外，這樣的共享平臺還能為意向入駐的企業或項目提供更為明晰的用地供給、相關規劃條件及發展環境等信息，便于企業了解集聚區發展狀況，選擇適合自身的發展模式與定位。