鄉村振興戰略背景下鄉村治理創新模式研究

關鍵詞：鄉村振興;村民自治;村民代表提案制

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，農業、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務。沒有農業農村現代化，就沒有整個國家的現代化。鄉村振興是解決鄉村發展問題的重要路徑，實現農業農村現代化以及鄉村的全面振興，鄉村治理是基石和保障。鄉村振興，治理有效是關鍵，要實現治理有效，需要優化治理模式來適應新發展。

我國鄉村治理模式在不斷繼承發展的同時，也在不斷地進行探索創新。新鄉市張青村在基層黨委的領導下，結合實際情況，形成了獨具特色的村民代表提案制基層發展模式，該模式有效激發了鄉村發展活力和創造力，在鄉村治理創新模式中具有代表性。我國農村治理創新的研究具有前瞻性，村民代表提案制作為今后農村基層治理創新的一個重要方向，也是推動實現國家治理現代化的重要途徑之一。

一、鄉村治理創新的理論基礎和內在邏輯

（一）理論基礎

1、國家治理現代化理論。黨的十八大提出治理現代化理論，隨后黨的十八屆三中全會提出：“堅持把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標”。基層社會治理現代化是國家治理現代化體系中的重要器官，通過運用國家治理現代化理論能夠更好地分析研究基層社會治理的問題，同時優化基層社會治理體系，提升社會治理能力。

2、社會主義協商民主理論。中國社會主義協商民主理論是結合了馬克思主義民主思想，并將中國自身民主政治的發展與之結合發展而成的，是具有中國特色的協商民主。黨的十八屆三中全會對社會主義協商民主的實現渠道以及具體的內容作出了闡釋：“要構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道;深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”。在我國的基層社會治理實踐中，協商民主通常通過村民自治、民主懇談會等方式發揮作用，充分體現了制度的優越性。創造性地將協商民主與鄉村治理有機結合，對于實現鄉村治理現代化并從總體上推進國家治理現代化具有重要的方法論意義。

（二）鄉村振興戰略與鄉村治理創新的內在邏輯

1、鄉村振興對鄉村治理創新的要求。首先，要堅持黨中央的核心領導。2018年初中央一號文件指出：“要毫不動搖地堅持和加強黨對農村工作的領導，確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障”。鄉村振興戰略實施的必要前提是必須要堅持黨的集中統一領導。

其次，堅持多元治理主體協商共治。鄉村基層社會治理的主體不僅包括傳統的行政機構及基層黨組織，還包括村民自發選舉組成的村民委員會及其他鄉村組織。多元化的治理主體是現代治理理論最基本的指標之一。

最后，建立系統完善的治理體系。李建在研究國家治理現代化問題時提出：“治理現代化要有多元化的治理主體和系統化的治理制度”。在鄉村振興背景下，系統、多元、民主、程序是鄉村治理創新必不可少的因素。

2、鄉村振興與鄉村治理創新的內在聯系。鄉村治理創新對實現鄉村振興具有推動作用。鄉村治理創新是實現鄉村振興的重要途徑和力量源泉。鄉村振興的最終目標是要不斷提高村民在產業發展中的參與度和受益面，徹底解決農村產業的發展問題和農民就業問題，確保當地群眾長期穩定增收、安居樂業 。

鄉村振興為鄉村治理創新提供了物質基礎、政治條件和人力資源。黨和政府在鄉村振興的過程中提出了“多予、少取、放活”的方針政策，這一系列政策給鄉村治理提供了物質基礎。在鄉村振興背景下，鄉鎮政府財政由國家財政直接支付，有助于鄉鎮政府轉變職能，為鄉村提供服務。鄉村振興加大了對教育領域的投入，普及了成人教育，對提升村民的素養和能力水平發揮出了積極效用。

二、鄉村振興戰略背景下的鄉村治理創新模式

（一）村民代表提案制模式的探索

村民代表提案制的提出不是一蹴而就的。最開始是舉辦群眾議事會，參加會議的代表通常由10～15戶人家商議或者投票產生，每位代表收集意見并作匯總。在需要的情況下，召開會議共同商討。1995年，演變為村民代表會，在一定程度上界定了村黨支部、村民委員會和村民們的具體職責，會議的召開由不定期改為一月一次的定期會議。在21世紀初，根據時代發展需要變革為村民代表提案制，提案制的形成規范了村民議會程序。村民代表提案制在張青村的試點成功，使得村民代表提案制開始在全市推廣應用。

（二）村民代表提案制模式的程序

1、月末干群聯系會。村民代表提案制的一項重要內容就是堅持每月末召開一次干群聯系會，由村黨支部書記主持，村委會成員、黨員以及村民代表參加。村民代表負責收集村民們的問題和想法，并以提案形式向黨支部反映。村委會主任對本月村“兩委”為村民們辦的實事進行報告，村民代表針對上月村民們提出問題的落實發表自己的意見和看法。相關村委向各村民代表和全體黨員如實詳細匯報本月財務支出問題及本村重大事務的處理結果。聽取黨員和村民代表從群眾利益出發提出的要求，對這些意見和要求做好記錄，會后及時研究并解決。由村黨支部書記以及村委會成員組織所有黨員和村民代表學習黨課，認真閱讀學習并領會上級文件的相關精神。

2、“五步工作法”。一是提案提出，由村黨支部針對重大利益問題或者重大工作提出提案。二是提案協商，由村干部、黨員和村民代表對提案進行討論，在對議案內容進行協商的基礎上，形成關于這些問題的統一意見。三是提案決策，黨員和村民代表對提案進行表決，獲得2/3的代表同意的提案即為有效，關于問題的不同看法要通過進一步的商議來確定。四是提案執行，村“兩委”執行提案，黨支部作為保障力量，在執行提案過程中，如果遇到矛盾和不同的意見，黨支部應該盡全力化解矛盾，保證提案的順利執行。五是提案監督，村監委負責監督涉及村民們利益的提案執行過程，另外在提案執行完畢后，村監委還監督村委會及時將結果向黨員和村民代表匯報。

三、村民代表提案制模式的實施成效

（一）基層民主協商進程加快

村民代表提案制由村民們選出自己的代表，將自己的意見交由代表，使村民們擁有平等參與協商的地位和方便參與協商的渠道，提高了農村基層治理的效率，提升了決策的科學性、民主性。同時，村民代表提案制能夠讓村民們使用自己的監督權，使村中事務或章程變得更加透明，避免出現濫用職權的現象。可見，村民代表提案制模式的推行既加快了基層民主協商的進程，也充分表明利用協商機制對鄉村社會進行治理是影響鄉村發展的關鍵。

（二）干群距離有效拉近

村民代表提案制很好地將干部與群眾緊密聯系在一起。村民們將關乎自己切身利益的問題交由村民代表，并與村干部一起商討，既能充分保證村民們的利益，又能使村干部每年為村民們做實事、做好事，密切和村民們的聯系。村干部真正從村民們的角度出發，站在村民們的立場上考慮問題，很好地拉近了干部和群眾的距離，使兩者的關系更加融洽。

（三）村民自治功能顯著增強

村民代表提案制的推行使每個村民都參與到村莊的大小事務中，鼓勵每一位村民提出自己的意見，提高了村民們的政治參與意識，同時在協商過程中也提高了村民們的政治參與能力。這項模式的實行發揮了村民們自我管理的作用，強化了村民們在農村治理中的自治功能，使得村民們也參與到村級事務的管理中，和干部一起為自己村莊更好的發展貢獻出一份力量。

四、村民代表提案制模式面臨的挑戰

（一）整體制度體系尚不完善

首先，在提案制的痕跡管理上，沒有建立相關機制對提案的過程進行備案。其次，在監督反饋機制方面，沒有明確規定監督的程序，反饋的途徑也不明確。最后，在責任追究機制方面，沒有形成對干部的責任制，使其重視自己的工作內容。村民代表提案制的相關配套制度的缺乏導致了村民代表提案制在推廣中的程序執行不科學，村干部執行提案的程序得不到監督，協商的過程也得不到監督，最終會嚴重影響整個制度效果的實現。

（二）基層黨組織和村民代表責任意識不強

實現鄉村治理體系與治理能力現代化要求充分發揮農村基層黨組織的領導作用。因此，負責任的黨員干部是實現鄉村治理有效的關鍵。目前，在村民代表提案制的推廣實施過程中，部分村干部對這種新的治理模式不夠重視，仍然采用傳統的管理方法，主要是因為受農村長期“干部說了算”思想的影響。由于部分村干部不負責任，使得群眾缺乏對村民代表提案制的認知，錯誤地認為村民代表提案制是村干部為了形式化而應付的做法，這種錯誤的觀念會給制度程序的運行帶來阻礙，使得決策缺乏科學性和真實性。

（三）傳統單一化治理主體占主導地位

鄉村振興對農村治理主體結構提出新的要求，同時也暴露出農村治理結構的構成主體較為單一的問題，很多農村地區仍然是以村“兩委”為主要構成主體。長期以來實行的單一治理主體，缺乏自治渠道，導致村民們既沒有完全了解自己擁有的權利，也不能有效表達自己的訴求。村民代表提案制在推廣實施過程中，村干部沒有實打實地聽取村民們的聲音，存在走過場現象，村民們并不真正了解該制度給他們帶來的權利，因此并不積極參加村民代表會議。由于部分村干部獨攬權力，不重視村民這一治理主體，使得村民們提出的問題往往得不到及時回應和有效解決，導致村民代表提案制無法充分達到其真正的效果。

五、完善村民代表提案制的建議

（一）完善整體制度體系

1、建立痕跡管理制度。對于鄉村治理的順利實施要有相關的配套制度，以前的配套制度不再符合鄉村治理的精細化需求。因此，在實施鄉村治理創新的過程中，將其程序內容和運行過程用村民代表提案書、商議表、審議表、決議表、結果公示表等形式歸檔備案。

2、建立監督反饋機制。建立監督反饋機制，建立群眾監督平臺，認真聽取群眾意見并及時反饋，強化對提案各個過程的監督，避免因為缺少監督而影響治理效果。同時，不斷加強對村務信息公開監督的力度，一方面可以有效地避免干部和村民代表不負責任而導致的形式化問題，另一方面還可以使村民們清楚地看到自己參與村里事務管理的全過程。

3、建立責任追究機制。任何在村民自治中產生的決議都要嚴格按照規定的相應程序來決策，產生的決議要認真貫徹落實。一旦發現哪些村莊不按照程序進行決策，應該加強對這個村莊的教育，情節嚴重的村莊還要給予一定的處罰，對于是黨員的干部要給予黨紀處分，對不能勝任其職位、不能正確履行職責的干部要罷免，時刻謹記把人民群眾的利益放在第一位。

（二）建立負責任的基層隊伍

1、多維一體提升農村基層黨組織的治理能力。中國共產黨基層組織在多元共治的鄉村治理中負有重要的責任。基層黨組織是農村建設的領導者，是農民利益的代表者，是農業發展的推動者，是農村治理的主導者。基層黨組織是基層治理的主心骨，基層黨組織的治理能力關系國家治理能力，直接影響著黨的創造力、凝聚力、戰斗力、領導力和號召力，對黨治國理政有著重要的作用和意義。基層黨組織的治理能力是一個綜合體系，政治領導力是根本，思想引領力是關鍵，群眾組織力是保障，社會號召力是基礎，多維一體，相輔相成，共同影響和制約著鄉村振興和鄉村治理的方向、進程和成效。

2、發展黨員和選舉村級干部要從嚴把關。在基層治理中，關鍵在于堅持選好、管好、用好農村基層組織的領導者。實現鄉村治理的創新發展，其所能達到的效果和狀態，很大一部分與村黨員和村級干部的能力和擔當有關。因此，要想該制度在現實的實踐中如魚得水，嚴把發展黨員和選舉村級干部兩個入口關尤為重要，要保證黨員和村級干部具備其必備的能力，他們提出的想法也要真正反應村民們的利益訴求。

3、通過多種方式培育基層干部責任感。首先，利用教育和培訓方法。在對基層干部的思想政治教育中加入責任意識和協商民主的學習。通過其他培訓方式使其保持思想先進，拒絕一人獨攬話語權。通過對基層干部的思想政治教育可以增強基層干部的責任感，從而更好地實現基層民主。其次，實施適當的激勵措施。強化干部責任是確保鄉村治理創新模式順利開展的關鍵，要健全鄉村治理工作責任機制，把鄉村治理創新模式對農村事務的決策和執行納入農村工作議程，作為農村干部工作的考評內容。對于貫徹實施鄉村治理創新模式表現較好的村以及村干部實施適當的激勵措施，有利于充分促進基層干部重視對鄉村治理創新模式的規范化實施。

（三）引導村民積極發揮主體作用

1、通過教育培養農民參與意識。首先，制定明確的培訓內容。根據實際情況定期對鄉村治理中創新模式的內容進行宣傳培訓，提升廣大村民對鄉村治理的認知，提高廣大村民參與村級事務決策的熱情，增強對于村務的認知和解決能力。其次，要加強對村民法治方面的教育。通過法治教育使村民學習相關法律知識、知悉相關法律規定，學會用合法的方式通過合法的渠道表達自己合理的利益訴求，學會主動拿起法律武器維護自己的合法權益。要通過加強法治教育來培養廣大村民的主人翁意識、平等意識，動員和組織村民積極主動參與民主管理，凸顯村民在自治中的主體地位。

2、拓寬村民自治的渠道。首先，減少地點和形式限制。將民主參與、民主提案滲透到村民日常生活之中，對村民的意見進行積極回應，不再把這當作必須開會才能討論的事情。其次，拓寬信息收集渠道。在村里設立多個意見欄、意見箱等，村民可以匿名表達自己對決策的意見或者對村干部行為的監督意見，避免有些村民怕惹事而放棄參與，由村民代表統一收集并在月末干群聯系會上討論。

結語

探索鄉村振興戰略背景下鄉村治理創新模式對于當前社會有著極為深刻的意義。鄉村治理創新是實現鄉村振興的重要途徑，是鄉村振興的力量源泉，鄉村治理創新有利于鄉村基層治理，進而推動國家治理現代化。村民代表提案制作為我國鄉村治理創新的重要模式，最成功的經驗在于借鑒人民代表大會制度，保障廣大村民廣泛參與，行使人民當家作主權利，對涉及村民利益的相關農村社會事務進行民主管理、民主決策和民主監督，是對我國村民自治的發展和創新，對于創新我國鄉村治理模式具有重要借鑒意義，對于新時代實現鄉村振興以及國家治理現代化具有基礎性推動作用。

作者簡介：王思晗（1998-），女，河南輝縣人，碩士在讀，研究方向：中國特色社會主義理論研究。

（責任編輯 李赫蠻）