江蘇政府性融資擔保體系建設探討

毛乾坤

政府性融資擔保機構是指依法設立、由政府及其授權機構出資并實際控股、以服務小微企業和“三農”主體為主要經營目標的融資擔保、再擔保機構。建立政府性融資擔保體系，發展政府性融資擔保機構，是引導金融流向實體經濟、做好“六穩”工作、落實“六?！贝胧⒕徑庑∥⑵髽I和“三農”融資難題的有效途徑。近年來，江蘇省深入貫徹習近平總書記關于增強金融服務實體經濟能力的一系列重要講話精神，認真落實國務院關于融資擔保行業發展的相關指示要求，加強全省政府性融資擔保體系建設，推動全省融資擔保行業特別是政府性融資擔保機構聚焦主業、支小支農，為疫情防控和支持實體經濟發展發揮了重要作用。

一、江蘇政府性融資擔保體系的建設現狀

2019年以來，江蘇省以《國務院辦公廳關于有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號，以下簡稱“國辦6號文件”）為指導，研究制定了《江蘇省政府辦公廳關于充分發揮融資擔保體系作用 大力支持小微企業和“三農”發展的若干措施的通知》，對構建覆蓋全省的政府性融資擔保體系、發展政府性融資擔保機構、建立健全相關配套機制提出了明確要求，為全省政府性融資擔保體系建設進行了具體翔實的規劃。兩年多來，經過省地方金融監管局、省財政廳及市縣人民政府聯動推進，全省政府性融資擔保體系建設取得了明顯成效。截至2021年9月末，全省融資擔保行業共有融資擔保、再擔保法人機構253家，其中政府性融資擔保、再擔保機構77家（占比30.4%）;行業注冊資本869億元，其中政府性融資擔保、再擔保機構注冊資本325億元（占比37.4%）。2021年新增融資擔保業務3196億元，其中政府性融資擔保、再擔保機構新增業務529億元（占比16.7%）;在保余額5072億元，其中政府性融資擔保、再擔保機構在保余額705億元（占比13.9%）。與其他兄弟省份相比，江蘇政府性融資擔保體系建設呈現出以下特點：

機構覆蓋面廣。按照中央和省委要求，全省各地要在三年內實現政府性融資擔保業務市級全覆蓋，但相關文件并未對機構覆蓋面、注冊資本等提出明確要求。結合作為制造業大省企業融資需求旺盛的省情實際，江蘇進一步提高標準，提出了實現政府性融資擔保機構市、縣（市）全覆蓋的要求，并規定市、縣級機構的注冊資本分別不低于5億元、3億元，極大提升了全省政府性融資擔保機構的覆蓋面和融資擔保能力。截至2021年9月末，全省政府性融資擔保機構除鎮江丹陽市外，已基本實現了市、縣（市）全覆蓋。

政策支持有力。通過保費補貼與風險補償相結合，為政府性融資擔保機構的小微企業和“三農”政策性業務提供了前有補貼、后有補償的政策扶持。一是提高保費補貼標準。將國辦6號文件“單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%”的補貼條件，放寬至“單戶擔保金額1000萬元以下、擔保費率不高于1.5%”。二是突出普惠導向。保費補貼突出普惠性，只針對小微企業和“三農”業務，不區分融資擔保機構性質，無論是國有還是民營融資擔保機構，只要開展小微企業和“三農”業務且擔保費率符合要求即可享受補貼。三是瞄準“痛點”精準發力。針對融資擔保機構最為關注的風險分擔機制，設立每年不低于3億元的省級融資擔保代償補償資金并實行動態補償。

推進力度較大。一是發揮考核“指揮棒”作用。將“加快政府性融資擔保體系建設”作為個性指標，納入設區市高質量發展考核內容。二是加強巡視審計。省委巡視組、省審計廳結合重大政策落實和疫情防控要求，就政府性融資擔保機構落實降費讓利等情況進行專項巡察和審計，并對落實政策要求不到位的個別市進行通報、責令整改。三是跟進開展督察。2021年年底前，省地方金融監管局、省財政廳對各設區市政府性融資擔保體系建設情況開展了聯合督察。

作用發揮較好。在政府性融資擔保體系建設推進過程中，各級政府性融資擔保、再擔保機構積極落實省委、省政府關于支持疫情防控、復工復產及經濟社會發展的要求，量身定制擔保產品，積極主動降費讓利，并引領帶動全行業充分發揮作用全力支小支農。在政府性融資擔保機構的引領帶動下，全省融資擔保行業平均擔保費率下降至1.47%，政府性融資擔保機構平均擔保費率僅為0.96%。同時，充分發揮省信用再擔保集團的橋梁和紐帶作用，深度對接國家融資擔保基金。自省信用再擔保集團2018年9月與國家融資擔?；鸷灱s以來，截至2021年8月全省累計向國家融資擔保基金備案業務規模達2433.47億元（約占全國總規模的22%），項目數5.89萬筆，服務企業超過3.67萬戶，國家融資擔?；饘K的授信規模、合作規模、服務小微企業規模均位居全國第一。

二、江蘇政府性融資擔保體系

建設存在的主要問題

統籌謀劃不夠到位。部分設區市、縣（市）沒有將政府性融資擔保機構發展放到轄區內融資擔保機構整體布局中統籌考慮，簡單以“完成任務”心態指定一家國有擔保機構作為政府性擔保機構。一方面，對政府性擔保機構的職能作用、運營指標和考核要求認識不夠到位，對轄區內政府性、國有和民營擔保機構的差異化監管及發展缺乏統籌規劃和清晰定位;另一方面，沒有針對轄區內國有擔保機構“小、散、弱”的狀況及時推進兼并重組、做大做強，以提升財政資金使用效率和機構擔保能力。

擔保能力發揮不足?！度谫Y擔保責任余額計量辦法》規定，融資擔保公司放大倍數可達10—15倍。截至2021年9月末，全省政府性融資擔保機構放大倍數僅為2.8倍，其中有20家機構放大倍數低于1倍，占機構總數的26%。由于放大倍數較低，機構的擔保能力發揮嚴重不足，財政資金撬動金融資本投入小微企業和“三農”領域的杠桿作用尚未有效發揮;另一方面，由于擔保費率較低、業務拓展不夠、保費補貼難以彌補虧損，一定程度上影響了融資擔保機構的可持續發展。

機構治理能力較弱。由于政府性融資擔保機構的特殊性，部分機構在設立之初并未根據現代企業制度和融資擔保行業特點建立起規范合理的公司治理結構，尤其是部分縣級政府性融資擔保機構合規意識不強，經營管理較為粗放，決策機制不夠健全，業務流程不夠規范，風險管理體系不夠完善。江蘇省融資擔保行業監管部門每年都會對全省融資擔保機構進行年度監管評級，按合規經營情況優劣評為“A、B、C、D”四級。在最近一次年度監管評級中，77家政府性融資擔保機構監管評級為較差的“C、D”兩級共14家，占比18%。

銀擔合作渠道不夠暢通。在銀擔合作過程中，存在著行業監管體系不夠完善、擔保公司缺乏自律等現象，這也是制約政府性融資擔保機構良性發展的瓶頸性問題。目前普惠型小微企業貸款中銀擔合作業務增速小、占比低，銀擔合作的深度和廣度嚴重不足。在準入方面，銀行將融資擔保機構資本實力作為主要參照，部分資本實力弱的縣級政府性融資擔保機構準入難、授信低。在分擔風險方面，銀行出于風險管控、責任追究等考慮，主動分擔風險意愿嚴重不足，導致風險分擔機制難以落地。

配套機制有待完善。目前，江蘇已經建立了風險分擔、保費補貼、績效考評等政府性融資擔保體系建設的配套機制，但資本金持續補充機制、盡職免責機制等尚未形成，一定程度上制約了融資擔保機構的可持續發展，也使從業人員面臨被問責追責的后顧之憂，影響了機構及其人員主動拓展業務的積極性。此外，各地落實績效考核機制差異較大，部分地區對政府性融資擔保機構仍設立了盈利考核指標，使相關機構難以專注支小支農、持續降費讓利。

三、推進全省政府性融資擔保體系

建設的對策與建議

江蘇小微企業融資需求旺盛，但融資難、融資貴始終是制約小微企業成長的瓶頸，政府性融資擔保機構應在引導金融資金流向小微企業和“三農”領域、緩解融資難題方面發揮重要作用。要將推動政府性融資擔保體系建設放到落實江蘇“十四五”規劃、建設“強富美高”新江蘇中統籌安排，不斷完善政府性融資擔保機構治理體系，提升機構擔保能力，在支持小微企業發展、服務實體經濟上發揮更大作用。

科學統籌謀劃。設區市、縣（市）人民政府要對政府性融資擔保體系建設加強統籌。一方面要科學布局。防止以政府性擔保機構名義盲目新設機構、零星散漫發展，尤其是區級政府性擔保機構要首先考慮設區市政府性擔保機構的業務輻射能力，能覆蓋到區的盡量不新設，將財政資金用于壯大市級機構資本金，守好“減量增質”的行業監管導向，防止盲目擴張。另一方面要加強整合。推動轄區內國有擔保機構的兼并重組，解決當前市、縣級擔保機構“小、散、弱”的問題。同時，督促財政、金融監管、國資等多部門密切聯動、增強合力，為政府性融資擔保機構營造良好的發展環境。

加強能力建設。政府性融資擔保機構要按照政策引導、專業管理、市場化運作的原則，建立“能擔、愿擔、敢擔”的長效機制，完善公司治理結構，構建權責分明、相互制約、相互監督的內部治理體系。要按照江蘇省《融資擔保公司監督管理實施細則》相關要求，健全一系列內控制度，打造穩定專業的人才隊伍，實現專業化、精細化管理，進一步提高擔保能力。要完善小微企業和“三農”貸款擔?？冃Э己?、薪酬激勵和盡職免責機制，加大對支小支農業務的正向激勵力度。不斷提升合規經營意識，嚴格遵守行業監管各項規定，使政府性融資擔保機構成為合規經營的典范，引領帶動全省融資擔保行業健康發展。

加強銀擔合作。著眼準入授信和風險分擔兩個難題，引導督促銀行業金融機構對省財政廳、省地方金融監管局公布名單內的政府性融資擔保機構實行“零門檻”準入，合理擴大授信額度，提高貸款風險容忍度。同時，探索與政府性融資擔保機構開展并行審批，建立貸款全流程限時制度，積極落實風險分擔機制。銀保監部門要將銀行與政府性融資擔保機構合作情況作為單獨指標納入小微企業金融服務監管評價體系，提升商業銀行開展業務的積極性。

優化發展環境。財政、國資部門要落細落實政府性融資擔保機構績效評價體系，定期組織開展績效評價，突出支小支農、拓展覆蓋面、降費讓利等導向，切實取消或降低盈利要求。在此基礎上，健全持續注資機制以提供“源頭活水”，確保機構始終保持充足代償能力;完善盡職免責機制，提升機構和從業人員“敢擔”的積極性。各市、縣（市）地方政府要在省級已設立代償補償資金池、實施保費補貼等支持措施的基礎上進一步加大支持力度，推動政府性融資擔保機構發揮功能作用，逐步降低支小支農貸款擔保費率。各級監管部門要督促政府性融資擔保機構接入全省綜合金融服務平臺，為小微企業融資提供更好的服務。在不良資產處置方面，各地方資產管理公司要積極開展對政府性融資擔保機構已代償貸款的不良資產收購業務，減輕機構代償存量以提升流動性。要嚴明獎懲機制，對支小支農成效顯著、經營管理規范的政府性融資擔保機構加大宣傳力度;對偏離支小支農定位、經督促仍整改不到位的機構進行監管通報，并視情抄送有關組織部門、紀檢監察機構和財政、國資等主管單位，直至剔除出名單。

（作者單位：江蘇省地方金融監督管理局）

責任編輯：劉志剛