緬甸亂局持續 東盟陷嚴峻困局

成漢平

在緬甸軍人于2021年2月1日凌晨發動政變接管政權之后，東盟曾開會討論緬甸的局勢與出路。隨后，東盟于當年4月出臺了“五點共識”，希望在這一框架之內逐步解決緬甸危機。在危機解決之前，東盟方面基本排除了緬甸軍人政府的代表出席東盟會議的可能。進入2022年伊始，柬埔寨首相洪森的一次緬甸之行引發了東盟內部不小的爭議。從軍人接管政權至今的一年中已經有大約1300多人在抗議軍人政變的行動中不幸喪生，而因政變所引發的政治與社會動蕩依然看不到盡頭。

一、洪森訪緬引發巨大爭議

2021年末，柬埔寨從文萊手中接過了東盟輪值主席國的接力棒，開始了一年的任期。柬埔寨與文萊兩國，地緣政治特點不同，宗教信仰迥異，在緬甸問題上所持立場也完全不同。在即將擔任東盟輪值主席國之際，柬埔寨政府便多次釋放出重要信號，表示愿意考慮接納緬甸軍政府的代表出席該年度在柬首都金邊舉行的一系列會議，這一表態頓時引發了東盟內部的不同反應，因為這與東盟在緬甸問題上的做法存有“溫差”，且“溫差”較大。

為了踐行自己的承諾，也為了試探各方的真實態度，2022年1月7日至8日，柬埔寨首相洪森親自前往仰光進行了兩天的訪問。這是緬甸軍方自2021年2月1日接管政權以來首次有外國領導人到訪。緬甸國內對洪森的到來出現了兩種截然不同的態度。緬甸軍方熱烈歡迎并熱情接待了洪森一行，甚至給予了高規格的接待，但卻引發反對政變的民眾在各地示威抗議表達不滿。在緬甸期間，洪森與緬甸軍方最高領導人敏昂萊大將進行了兩次會面。敏昂萊感謝洪森“與緬甸站在一起”，并辯解說緬甸軍隊接管政權，是依法對選舉舞弊的反應。抵達仰光之后，洪森告訴各國媒體，他此行有兩大目的，其一是落實東盟的“五點共識”，其二是計劃為緬甸提供人道主義援助。洪森在與緬甸軍方最高領導人敏昂萊大將會晤之后還共同發表了聯合聲明，聲明強調緬甸歡迎東盟的緬甸問題特使參加緬甸軍政府與民間武裝組織的停火談判，也將安排特使與緬甸境內各方的政治勢力進行會面。聲明還稱，東盟的“五點共識”應與緬甸的“五點路線圖”具備互補性。

然而，洪森此次對緬甸的訪問不僅在東盟內部，也在國際社會引發了巨大爭議。爭議的原因在于，一是各方認為洪森在此時訪問緬甸等于率先公開承認了緬甸軍人政權的合法性，與東盟提出的“五點共識”存在某種“時差”，也就等于違背了東盟的一致立場。二是洪森并沒有借此機會去探望遭軟禁關押的前國務資政昂山素季等人，其立場明顯傾向于軍人政權這邊，而非奉行不偏不倚的東盟立場。

就在洪森結束訪問之后不久，昂山素季再一次被緬甸軍事法庭定罪，而正是此次定罪將上述爭議推向了高潮，也引發了東盟內部的嚴重對立。事情的起因在于2022年1月10日，緬甸軍政府下設的一個法庭判處前國務資政昂山素季四年有期徒刑，罪名包括非法進口和擁有對講機。她還被判定違反了與應對新冠肺炎疫情有關的自然災害管理法。由于昂山素季還面臨著其他多項罪名的指控，她將繼續受到法庭的審判，并面臨總共超過100年監禁的可能，盡管昂山素季一再否認針對她的所有指控，但上述定罪意味著她此生再也不可能參選國家的任何公職。軍方法庭的這一定罪引發了西方國家的口誅筆伐。同時，在洪森剛剛訪問緬甸之后軍方法庭便作出上述定罪，也讓洪森本人的斡旋效果進一步減弱。

美國國務院發言人呼吁緬甸軍政府立即釋放昂山素季以及其他遭到扣押的前政府官員。位于挪威的諾貝爾和平獎委員會除了發表聲明予以譴責之外，還稱這是緬甸軍人搞的“政治審判”。法國外交部也在聲明中強調說，緬甸軍政府無端構陷昂山素季，緬甸局勢將會更加惡化，同時強調支持東盟落實此前與緬甸軍政府所達成的“五點共識”，包括結束暴力和促成各方建設性的對話等，以化解緬甸的政治風暴。西方國家的上述表態進一步助推了東盟內部的分歧。

二、東盟陷入艱難困局

洪森結束緬甸行程后，柬埔寨外交部于2022年1月12日正式宣布，原定于1月18—19日舉行的東盟外長會議，因部分國家外長無法出席，將“延期舉行”。這一消息引發了外界的廣泛猜測，并且認為這是東盟內部出現了重大分歧的明顯體現。美國《外交家》雜志（The Diplomat）分析稱，東盟在處理緬甸局勢上已經出現分歧，特別是部分國家對于柬埔寨可能邀請緬甸軍政府外長溫納貌倫參加本次會議表達不滿，因而以各種借口來“抵制”本次外長會議。

馬來西亞的借口是需要應對國內洪災。馬外交部長賽夫丁的發言人說，由于馬來西亞最近發生洪災，政府官員要加緊召開相關應對的會議，因此外長無法出席原定于1月18日舉行的東盟外長會議。有意思的是，文萊方面給出的理由更是奇葩，竟然稱“因要籌備王室婚禮”，因此外長無暇出席本次東盟外長會議。取消或推遲東盟系列會議十分罕見，這表明分歧幾乎到了十分嚴重的程度。因為早在上年度東盟的系列會議上便列入了一年的工作議程之中，只要沒有不可抗拒的原因，一般情況下是不會隨意推遲或取消的。1月14日，柬埔寨首相洪森以視頻電話方式向新加坡總理李顯龍通報了訪緬情況，而后者則對洪森沒有與昂山素季會面表達了不滿，認為“有失偏頗”，雙方的分歧徹底公開化。

2021年4月，針對緬甸局勢，東盟曾召開特別會議，最終達成了“五點共識”。這五點共識的核心內容包括：制止暴力;各方之間進行建設性的對話;東盟派特使前往緬甸促進對話;開展人道主義援助;東盟特使訪問緬甸。然而，一年時間過去了，緬甸軍方最高領導人敏昂萊大將始終未對“五點共識”作出公開的表態和回應，意味著其對此存有“保留態度”。同時，負責調停緬甸內亂的東盟特使艾瑞萬在任期屆滿后也未能踏上緬甸一步，這進一步加劇了東盟內部對緬甸軍方的不滿。

不僅如此，緬甸軍方還提出了自己的“五點線路圖”，并希望與東盟的“五點共識”對接。緬方的“五點路線圖”分別指重組聯邦選舉委員會、防控新冠肺炎疫情、恢復經濟、與21個“民地武”組織達成和解，以及一年之內重新舉行大選并將政權移交給新當選的政黨。其中聯邦選舉委員會已完成重組。從緬甸軍方的“五點路線圖”來看，其更關注的是未來權力的合法性問題，而非對話和設法停止暴力事件——這正是東盟方面最為關注的。新加坡媒體報道稱，在與洪森的視頻通話中，新加坡總理李顯龍明確表示，緬甸軍政府僅同“民地武”停火是不夠的，重要的是對政敵的態度。可見，新加坡并不認同緬甸軍方的所謂“路線圖”。

圍繞緬甸問題，東盟內部已然形成了截然不同的兩種意見。一種意見傾向于認為在緬甸問題上，東盟應該奉行不干涉他國內政的原則，加強與緬甸的溝通，從而默認緬甸當前的事實，持此觀點的國家包括泰國、柬埔寨、老撾和越南。泰國總理巴育就曾于2021年2月底秘密前往曼谷廊曼機場會見緬甸外長溫納貌倫。而另一種意見同樣立場明確，以諸多伊斯蘭國家為主，如文萊、馬來西亞、印尼等，同時菲律賓、新加坡也持同樣的立場。新加坡方面表示，在緬甸落實“五點共識”取得重大進展之前，只能邀請緬甸非政治代表出席東盟會議，而非軍方的代表。

新加坡方面的這一表態不啻是“一票否決”，也預示著緬甸問題的復雜和棘手。對東盟而言，如果緬甸問題處理不好，東盟的內部團結以及主導區域事務的能力將被大大削弱。而東盟內部一旦出現裂痕，則將給域外勢力的介入提供機會。正因為如此，東盟內部的上述困局才會被不斷放大。

三、緬甸問題短期內依然無解

針對不斷惡化的緬甸局勢，包括加拿大、美國、歐盟及英國等政府已陸續對緬甸軍方采取了多項制裁措施，如發布對緬軍之個人或實體的制裁清單，以及禁止其國內的個人、企業與實體直接或間接提供可用資金給遭制裁清單的對象或與他們進行商務往來等。在域外國家不斷推波助瀾的背景下，緬甸局勢更難平靜下來。2022年1月31日，緬甸國防和安全委員會宣布依據該國憲法第425條，延長全國緊急狀態6個月。這一宣布預示著過去一年中的緊急狀態并沒有發揮任何作用，這是由于緬甸擁有特殊的地緣政治所決定的。

1.大國博弈加劇了緬甸局勢的復雜性

從美國的角度來分析，在當前大國競爭的時代，一個持續動蕩、局勢混亂復雜的緬甸符合美國的長遠戰略利益。一方面，緬甸系中國的鄰國，緬甸境內的動亂必然會有外溢效應，影響到近在咫尺的周邊大國，加劇地緣政治的復雜，影響中國的崛起。另一方面，中國在緬甸有著諸多海外利益，且為“一帶一路”的重要樞紐，如皎漂港項目、中緬油氣管道，以及中緬“人字形走廊”建設等，緬甸國內的局勢越亂，中方項目的不確定性便會越大，這正是美國拜登政府樂意看到的。

美國的做法，一是通過不斷加碼的種種制裁措施拒不承認緬甸軍人政權的合法性，并不斷使其陷入困境，加劇緬甸局勢的復雜性。二是以所謂“人權”和“民主”為幌子通過支持被推翻的民盟政府煽動反政變者不斷向軍方抗爭示威，激化雙方矛盾，使緬甸社會長期處于動蕩之中。三是在強烈要求軍方“還政于民”的同時，與一些智庫及非政府組織密切配合，將矛頭指向中方，迫使中方左右為難，不斷陷入被動之中。2021年3月發生的沖擊、焚燒在緬中資企業的惡性事件便有著明顯的西方背景。

對中國來說，一個種族與教派和諧、社會穩定、國家統一的緬甸符合中國的國家利益。基于此，中方在緬甸問題上一直在勸和促談、緩解局勢，希望通過談判的方式解決當前的困境。然而，樹欲靜而風不止，緬甸亂局并非緬甸自身能夠解決得了的，緬甸軍方顯然高估了自己的實力和能力。

2.“五點路線圖”難以復制當年的泰國模式

2014年5月22日，在持續的動蕩之中，以陸軍總司令巴育·占奧差為首的泰國軍人發動了政變，迅速終結了泰國長達半年之久的“政治亂局”。隨后，巴育本人親自擔任新成立的“全國維持和平秩序委員會”主席，執掌國家政權，讓泰國自此進入全面軍管時期。當年8月，巴育在選舉中當選為泰國第29屆總理。2019年9月，巴育成功連任，成為泰國第30屆總理。

鄰國泰國的成功做法無疑使緬甸軍方受到了很大的啟發。事實上，緬甸軍方一直在參照泰國的做法而設計出自己掌權后得以合法治理國家的路線圖，因而軍方最新推出的“五點路線圖”中的核心就是通過新的選舉，將政權交給一個獲勝的政黨，從而達到平息爭端、合法治理國家的目的，這一路徑與當年泰國軍方發動政變后的治理模式頗有異曲同工之妙。2021年8月，緬甸軍方宣布全國進入緊急狀態，并承諾在兩年內舉行大選，選后將政權交給獲勝的政黨。

然而，泰國與緬甸無論是國情還是地緣政治都截然不同，時代背景也出現了重大變化，這也注定了緬甸難以復制泰國軍人當年在政變之后“華麗轉身”的模式。首先，泰國是美國的地區盟友，雙方的傳統盟友合作關系有著悠久的歷史，包括雙方共同參與的“金色眼鏡蛇”年度軍演等。對于同樣通過政變掌權的模式，美國對待盟友泰國和非盟友緬甸的態度是完全不同的，制裁與譴責的力度也會輕重有別，玩弄雙重標準是美國政府的拿手好戲。其次，緬甸是與中國接壤的國家，中國在緬甸又有著包括能源通道在內的諸多海外利益，緬甸的混亂持續擴大理論上是可以逐步外溢并影響到中國的海外利益的，而泰國并不與中國直接接壤。再者，泰國民眾普遍對軍方接管政權后的各項執政表現表示滿意，認為泰國此后社會穩定、秩序井然，物價沒有太大波動，經濟處于逐漸復蘇狀態。因而，國際社會最終默認并接受了巴育當選的事實，泰國國內也漸漸歸于平靜。在緬甸情況恰恰相反，盡管軍人掌權的時間已經過去了一年，但緬甸國內局勢始終無法平息下來，軍方為主的“國家行政管理委員會”也沒有拿出有效的國家治理措施，加之新冠肺炎疫情的影響，致使緬甸的經濟陷入困境。事實上，當前的緬甸政局動蕩，社會對立，經濟凋敝，人道主義危機嚴重。最后，緬甸軍人接管政權發生于大國競爭的特殊時期，根據修昔底德陷阱理論，域外大國不會放過任何一個損害競爭對手的機會。

3.“雙頭政治”加劇了局勢不確定性

緬甸軍人在政變之后成立了“國家行政管理委員會”，試圖以此作為一種包裝來治理國家，逐步獲得國際社會的認可。被推翻的民盟則成立了“緬甸民族團結政府”，外界認為這是一個“影子政府”，不會起到多大的作用。但盡管如此，在外力的作用之下，“緬甸民族團結政府”在緬甸國內外的影響卻越來越大，他們在緬泰邊境、克倫民族聯盟的地盤建立了一個所謂“流亡政府”。2021年9月，這個“影子政府”的總統杜瓦拉希拉公開宣布發動“防御性戰爭”，呼吁“在全國每個角落反抗軍政府敏昂萊領導的軍事恐怖分子的統治”。這一動員令還要求旗下的“人民保衛軍”立刻動員起來，以各種形式攻擊軍方部隊。2022年2月，在軍方政變一周年之際，“影子政府”的外交部副部長莫佐烏呼吁開展“春季革命”。他聲稱，首要目標就是要讓政變發動者被繩之以法。這意味著，緬甸當下特殊的“雙頭政治”局面加劇了局勢的不確定性。

4.“民地武”問題是緬甸的變量因素

緬甸國內當前的亂局正是少數民族武裝（“民地武”）所希望看到的局面，因為這一方面減少了他們生存的壓力和代價，而另一方面則提升了他們與軍方要價的籌碼。此次軍方推出的“五點路線圖”計劃之一便是與“民地武”方面媾和。對“民地武”來說，游刃于兩個權力之間才能將自身價值最大化。在過去游走于民盟和軍人之間，在現在則可繼續在軍人政權和民族團結政府之間左右搖擺，這就使其成為最大的變量。因為一旦反軍方勢力設法聯合少數民族武裝來共同對抗軍政府的話，緬甸將會不可避免地走向全面內戰。據緬甸獨立傳媒《伊洛瓦底》（The Irrawaddy）2022年1月12日報道，緬甸“影子政府”旗下的人民保衛軍部隊及少數民族武裝“克欽獨立軍”，與緬甸軍政府安全部隊于1月9日在緬甸北部發生沖突，造成部分緬軍安全部隊人員受傷。這是近兩周來緬軍與少數民族武裝組織在偏遠地區克欽邦發生的第二起沖突事件，顯示雙方都欲強化手中的談判籌碼。

四、中國的戰略選擇與應對

無論從短時間還是長時間來看，緬甸政局都是無法真正平靜下來的，它對中國在緬項目以及涉緬外交的影響是顯而易見的。中國應將緬甸局勢置于大國博弈的戰略背景下通盤考慮，作長期打算，制定切實可行的策略，避免在緬甸出現第二個密松水電站。可以肯定的是，在內外交困的背景之下，緬甸軍人政府將向中國求援，希望重啟中國對緬甸的投資，并借由擴大雙邊合作來改善其遭國際孤立的困境。對此，中國應權衡利弊，慎重選擇。

一是以現實主義的外交視角處理與緬各方關系，切實推進與各派系、各組織之間的溝通聯絡，絕不厚此薄彼;以維護我國海外利益作為追求的最高價值目標，一切必須圍繞這一目標展開。

二是鑒于緬甸國內局勢的高度不確定性，在當前一段時期應提醒國內企業減少赴緬投資，盡可能減少不必要的風險和損失;已在緬企業則應制訂多種預案，應對任何不測事件的發生。2021年3月所發生的針對中資企業的縱火事件就是前車之鑒。

三是針對東盟內部在涉緬問題上的不同意見，本著不干涉他國內政的一貫原則，中方不向任何一方施壓，尊重東盟的決定，并與東盟一起在“五點共識”的框架之下推進緬甸問題的逐步解決。

四是通過“組合拳”改善在緬甸的國際發聲。一方面，設法讓緬甸了解真實的中國，尤其是中國政府在緬甸問題上的原則立場，有效對沖西方對中國的抹黑。另一方面，改變以往中國在緬唯上不唯下的做法，援助行動應接地氣，更貼近民眾、注重基層，讓緬甸廣大普通民眾從中受益。

五、結 語

緬甸軍人接管政權已滿一周年，然而到目前為止緬甸局勢依然讓人看不到平靜的跡象和希望，緬甸軍方將緊急狀態延長6個月就是最好的證明。緬甸國內有分析人士認為，緬甸從此或將進入“后昂山素季時代”，抗爭的模式會出現巨大的改變，朝向兩個方面發展。一方面，軍方牢牢掌控著權力，政變反對者看不到街頭抗爭最終獲勝的任何希望，因而會以“不合作”的種種方式來表達抗爭和不滿，并會以一種“持久戰”的方式進行下去;另一方面，在經濟與就業形勢不斷惡化的背景之下，不排除少數人在悲憤之中選擇與地方武裝合作或加入人民保衛軍，響應民族團結政府的號召，參與到針對軍方的武裝抗爭之中。

〔本文系教育部社會科學研究重大課題“百年未有之大變局下的我國發展外部環境研究”（20JZD060）的階段性成果〕

（作者系浙江工業大學兼職教授，南京大學中國南海研究協同創新中心研究員，江蘇省東南亞研究會會長，教授、博士生導師）

責任編輯：劉景昌