東部沿海發達地區農業高質量發展的問題與對策

王麗娟， 張璽玲， 文長存

(浙江省農業科學院 農村發展研究所，浙江 杭州 310021)

2017年的中央農村工作會議提出實施質量興農戰略，加快實現由農業大國向農業強國的轉變。隨后，全國農業工作會議提出當前和今后一個時期農業農村經濟工作的總體思路，就是按照高質量發展的要求，以實施鄉村振興戰略為總抓手，以推進農業供給側結構性改革為主線，堅持質量興農、綠色興農、效益優先的原則，加快轉變農業生產方式，加快農業轉型升級，推進農業農村現代化。

“農業高質量發展”被提出以來，學界快速跟進開展相關研究，目前研究成果主要集中在農業高質量發展的內涵[1-2]、農業高質量發展與鄉村振興的關系[3-4]、農業高質量發展的評價指標體系[5-6]及實現農業高質量發展的對策措施[7-9]等方面，還有部分專家從土壤污染防控[10]、農業大數據建設[11]、全程機械化[12]等方面研究了農業高質量發展的技術措施。在實證研究方面，主要集中在省域、流域等大尺度層面的對策研究，如對河南省[13]、廣東省[14]、太原市[15]、長江經濟帶[16]等開展的研究。總體而言，針對“農業高質量發展”的多層次、多領域、多角度的研究正在廣泛開展。

東部沿海發達地區在我國經濟社會發展中走在前列，其農業發展水平相對較高，農業高質量發展的基礎較好，理應率先實現農業高質量發展，成為全國高質量發展轉型的“探路人”。臨海市位于浙江省東南沿海，具有“七山一水兩分田”的農業資源條件，農業產業特色鮮明，是東部沿海地區農業發展的典型。本文以浙江省臨海市為例，梳理其農業高質量發展的現狀及存在的問題，并據此提出發展對策，以期為全國縣域層面農業高質量轉型發展提供參考。

1 農業高質量發展的內涵

中共第十九次全國代表大會于2017年首次對高質量發展進行了表述，高質量發展必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。結合前人研究[1-2]和作者工作實踐認為，農業高質量分析框架應包含7個方面的內容，其實質是要實現農業發展的“六高一強”。

產品質量高。優質農產品供給數量大幅增加，農產品口感更好、品質更優，營養更均衡、特色更鮮明，有效滿足對個性化、多樣化、高品質的消費需求，實現了農產品供需在高水平上的均衡。

生產水平高。發展多種形式的適度規模經營，提高農業生產規模化、組織化、標準化水平，同時提升設施裝備和技術支撐能力，提高農作物綜合機械化水平和農業科技進步貢獻率。

資源利用效率高。加快推進資源利用方式由粗放向節約和集約轉變，推動農業綠色低碳循環發展，使農業生產更加綠色，資源更加節約，環境更加友好，資源利用率全面提升。

經營者素質高。愛農業、懂技術、善經營的高素質農民隊伍不斷壯大，新型職業農民比重大幅提升，新型經營主體、社會化服務組織更加規范，示范帶動作用不斷增強。

產業融合度高。全面構建現代農業產業體系，加快推進農村一二三產深度融合，充分挖掘農業多種功能，促進農業業態更多元、形態更高級、分工更優化，使農業增值空間不斷拓展。

農民收入高。農業勞動生產率大幅提升，新型農業經營主體與小農戶建立緊密的利益聯結機制，帶動農民分享農業產業鏈增值收益，與從事二、三產業相比，農業經營的收入水平大體相當。

產業競爭力強。大宗農產品在上規模、降成本上下功夫，特色農產品在提品質、塑品牌上下功夫，與其他地區相比，產品具有在價格、品質或服務上的優勢。

2 臨海市農業高質量發展及其存在的問題

2.1 優質產品生產規模持續擴大，但保障重要農產品有效供給的壓力巨大

在柑橘、楊梅、茶葉、西蘭花等四大主導產業基礎上，近年來臨海市又發展了葡萄、桃、草莓、油茶、南美白對蝦等五大新興產業。同時，圍繞農產品質量安全，制定主要農產品標準化生產模式圖，指導農產品生產者按技術標準規范生產，標準入企(社、場)率達90%以上；初步建立了食品安全可追溯平臺，規模經營主體二維碼溯源率達94.5%；積極推進綠色食品和地理標志農產品認證，現有地理標志農產品7個、綠色農產品48個；不斷完善全員、全過程、全方位的農產品質量安全監管體系建設，成功創建省食品安全城市和省農產品質量安全放心縣，2019年農產品質量安全例行監測合格率達到99.59%。優質農產品生產規模持續擴大，2018年全市優質農產品產值近30億。

由于種糧成本不斷增加，以及國家糧食收購價格的降低，導致普通農戶種糧積極性不高，“非糧化”趨勢較為突出。2015—2018年，臨海市糧食播種面積共減少3 153 hm2和15.29%，平均每年減少1 053 hm2，糧食生產下行壓力較大。就生豬養殖來講，養殖風險提高，同時又有自然災害、市場波動等不確定因素的影響，養殖成本上升，生產前景不明，保障完成生豬生產任務的壓力較大。此外，由于農產品質量安全涉及原料生產、加工包裝、貯存、運輸、銷售等各個環節，面臨來自國內和國外、傳統和現代、主觀和客觀等多重壓力和挑戰，農產品質量安全管控也面臨巨大的挑戰。

2.2 生產方式促進現代化轉型，但農業組織化程度偏低

通過制定落實農業機械購置補貼政策，水稻實現機耕、機播、機插、機收等全程機械化；蔬菜、茶葉、水產和畜牧等產業的機械化創新和推廣得到加強，柑橘實現了山地軌道運輸，西蘭花穴盤基質育苗全面推廣，機械化移栽取得突破。2018年臨海市農作物綜合機械化水平達到87.11%，入選浙江省首批農業“機器換人”示范縣(市、區)創建單位。同時，深化科研院校合作，組建農科教、產學研一體化農技推廣聯盟，成功引進示范柑橘種植信息化管理、西蘭花速凍深加工、優質白對蝦繁育等一批先進技術和優良品種，2018年主要農作物良種覆蓋率達到90%。但受長期以來以家庭為單位進行生產經營的傳統模式影響，以及“七山一水兩分田”的自然條件的制約，臨海市農業生產在很大程度上仍然存在小而散、多而雜、零而亂的現象。總體上農業規模化、組織化、社會化服務程度較低，進一步影響了新機具、新技術的推廣應用和現代農業發展，農林牧漁服務業產值占農業總產值的比重長期保持在0.5%以下，2018年比重僅為0.41%。

2.3 農業綠色發展加速推進，但農業資源利用率仍有待提高

圍繞面源污染治理，推動農業綠色低碳循環發展，臨海市深入開展專業化統防統治、肥藥減量增效、節水灌溉、養殖規模場改造提升、標準化示范場建設和水產養殖尾水生態化處理等工作，2019年完成農作物病蟲害專業化統防統治1.05萬hm2，主要農作物測土配方施肥技術覆蓋率達90%，推廣商品有機肥2 400 hm2，被評為浙江省畜牧業綠色發展示范縣。與“十三五”初期相比，2018年化肥農藥使用量減少了218 t，農膜回收量增加了927 t，畜禽糞污綜合利用率、農作物秸稈綜合利用率分別達到99.23%和91.89%。同時，耕地復種指數下降明顯(圖1)，反映出土地利用強度的整體減弱。農田灌溉水有效利用系數為0.58，低于全省平均水平(0.60)，農業水土資源利用相對粗放。農業廢棄物資源化利用技術有待突破，體制機制有待完善，表現最為突出的是西蘭花廢棄莖葉的處理和資源化利用的問題，目前仍未很好地解決，對農村生態環境造成極大污染。

圖1 2010—2018年臨海市耕地復種指數(資料來源：2010—2018年浙江省統計年鑒，圖2～3同)

2.4 新型經營主體不斷壯大，但農業勞動力面臨老齡化難題

積極培育新型農業經營主體。目前，全市共有工商注冊登記農民專業合作社2 867家，家庭農場703家。其中，國家級合作社11家、省級合作社20家、地市級合作社91家，省級家庭農場9家、地市級家庭農場15家；共有農業產業化龍頭企業63家，其中省級4家、地市級28家。同時加快構建以農民專業合作社為主體、以供銷合作為依托、以信用合作為支撐的“三位一體”農村新型合作組織體系，在全省率先完成了市、鎮(街道)兩級農合聯建設，高標準承接省“三位一體”五大專項改革試點，成立了茶葉、楊梅、生豬、柑橘及小水果等5個產業農合聯。雖然這些新型經營主體的發展速度很快，但卻仍處于成長階段，家庭農場和專業大戶規模小、創新能力不足；農民專業合作社“空殼社”現象還有不同程度的存在，且很多缺少健全的內部監督、收益分配等制度，質量、安全、生產等標準體系還不完善；龍頭企業規模小，對農戶的示范聯結帶動作用不強；行業協會技術支撐、服務能力偏弱；農合聯服務會員的功能不全，聯結會員的利益機制仍不夠緊密。此外，由于農業比較效益低，農村青壯年較缺乏，勞動力大多是50歲以上的人員，其創新意識、學習能力相對較差，勞動力老齡化還影響了農業新品種、新技術、新模式的推廣應用。

2.5 一二三產融合加快發展，但產業融合發展仍處于起步階段

圍繞西蘭花、柑橘兩大產業，以西蘭花精深加工和柑橘采后分級處理為重點，加快推進農業全產業鏈建設，成功創建西蘭花和柑橘省級產業示范性農業全產業鏈，并積極推進農林漁業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。舉辦無核蜜橘節、東魁楊梅節等農事節慶活動，打造“中國休閑海釣之都”，構建“休閑海釣+漁業生產+濱海旅游”產業鏈，建成省級農家樂特色村2個、特色點3個，地市級特色村6個、特色點6個。休閑觀光農業區(點)總產值呈現顯著增長趨勢，2018年達到13.18億元(圖2)。

圖2 2010—2018年臨海市休閑農業與鄉村旅游總產值

由于生產的農產品以鮮銷和初加工為主，加之農業產業鏈短，附加值偏低，所以臨海市農業企業數量雖多但規模小，2018年，3.19萬個農業企業，實現總銷售收入13.49億元，平均每個企業銷售收入僅為4.23萬元。另外，農業多功能開發不足，休閑觀光農業發展滯后，普遍存在形式單一(以采摘為主)、個性化特色不鮮明、品牌效應不強、建設的精細化程度不高、管理不科學的現象，并且與全市整體的旅游、文化開發沒有實現協同發展。

2.6 農業產出效益持續增高，但利益聯農機制尚未健全

臨海市農業產出效益持續增高，農林牧漁業總產值從2010年的46.10億元增至2018年的73.98億元，年均增長6.09%；農業勞動生產率同步增長，勞均產值(即農林牧漁業總產值與農林牧漁業從業人員的比值)，從2010年的2.76萬元·人-1增至2018年的4.46萬元·人-1(圖3)，年均增長0.21萬元·人-1。但是，新型經營主體多采取訂單或土地流轉等方式，真正采取保底分紅、股份合作、利潤返還等形式將農民利益與經營主體利益緊密聯結在一起的比例還較小。由于沒有形成“風險共擔、利益共享”的利益聯結機制，農民難以分享加工和流通環節的增值收益。

圖3 2010—2018年臨海市農林牧漁業總產值與勞均產值

2.7 隨著農業品牌建設深入推進，產業發展面臨的競爭日趨激烈

在農業特色優勢產業集聚發展的基礎上，農業經營主體和各級政府樹立了牢固的品牌強農意識，使農產品品牌數量大為增加，區域公用品牌和企業品牌發展全面，品牌農業初具規模。臨海市擁有“中國無核蜜橘之鄉”“中國西蘭花之鄉”“中國楊梅之鄉”“中國名茶之鄉”“中國白對蝦之鄉”“中國胖頭魚之鄉”等6張農業品牌“金名片”，“臨海蜜橘”“臨海楊梅”“臨海蟠毫”“臨海西蘭花”“臨海葡萄”“大石葡萄”“羊巖勾青”等7個農產品地理標志證明商標，“羊巖山及圖”“忘不了”“臨海蜜橘”等3個中國馳名商標，以及浙江名牌產品16個、浙江名牌農產品10個。

在擁有數量眾多的優質農產品和農產品品牌的同時，臨海市在品牌建設和推廣營銷上表現為分散、雜亂、缺乏有效整合等問題，不僅分散了有限的人力、物力和財力，還弱化了品牌推廣效果。此外，隨著國際、國內市場全面開放以及“互聯網+”農業不斷發展，農產品的市場化程度進一步提高，市場競爭愈加激烈，由于地處經濟發達地區，臨海市農產品生產成本居高不下，尤其是人力成本大幅上升，在與國內相對落后地區間的市場競爭中，其競爭力日趨減弱，很多主體到省外開發農產品基地，產業發展的先發優勢逐漸被抵消，出現了農民增產不增收甚至農產品滯銷的潛伏危機。

3 臨海市現代農業高質量發展的對策

3.1 保障農產品有效供應和質量安全

圍繞提高種糧效益，穩定糧食生產，加快土地流轉，推動耕地向種糧大戶集中，提高糧食連片規模經營的比例；大力推廣“早稻—西蘭花”“稻魚共生”等農作制度創新，同時加強糧食專業合作社規范建設，提高糧食生產服務社會化程度。以提升生豬自給率為核心，大力開展招商引資，引進高科技、大規模、綠色化的養殖企業，同時進一步壓實政府、部門和生豬產業各環節從業者的責任，全力抓好動物疫病防控工作，確保不發生區域性重大動物疫情。推進“標準化+”農業建設，完善覆蓋產地環境、生產過程、產品質量、加工包裝、倉儲流通全環節的農業標準體系，全面推行農產品標準化生產管理模式。建立農產品追溯與各類評選、推優、創建、認定等工作的“掛鉤”機制，推進農產品質量安全追溯體系擴面提質。深化農產品質量安全例行監測和監督抽查，強化農產品質量安全執法。加快農業信用體系建設，出臺黑名單管理辦法，實施聯合懲戒。

3.2 構建現代農業經營體系

壯大新型農業經營主體，在農業扶持政策上向專業大戶和家庭農場傾斜，重點扶持他們改善生產條件、提高經營能力；鼓勵引導農民專業合作社規范發展；培育領軍型農業龍頭企業，提高龍頭企業對農戶的輻射帶動能力；深化“三位一體”農合聯改革，發展壯大產業農合聯，創新農合聯運行機制，加快打造農合聯組織建設、生產服務、供銷服務、信用服務四大標準體系，提升精準服務水平；大力發展農業社會化服務組織，鼓勵發展多樣化的代耕、代種、代收、代售服務，以及勞務、技術、融資等服務，以服務的規模化和專業分工降低家庭經營成本，建立健全以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。

3.3 強化農業科技推廣應用

圍繞創建主要農作物全程機械化示范縣，加快推進糧食產業全程機械化發展。特色主導產業重點推廣西蘭花規模化育苗、移栽、中耕，水果自動化分級和初加工，畜牧水產養殖自動喂料、環境控制，以及田間運輸、冷鏈倉儲等集成配套設施裝備。穩定實施農機購置補貼政策，大力引進和推廣先進適用的農業設施裝備，加強綠色高效新機具、新技術的示范推廣。支持條件成熟的新型農業經營主體打造智慧農機裝備應用示范樣板。積極與農業高等院校、科研機構合作，打造農科教、產學研融合的農業科技創新推廣聯盟，全面提升農業科技研發與支撐水平。以節本增效、質量提升和生態環保作為主攻方向，加快建立農業科技綜合應用示范園。完善現代農技推廣體系，推行“產業+團隊+項目+基地”推廣模式，提升生態農業、優質精品生產、農產品精深加工、質量安全、保鮮物流、現代農機裝備應用、農業資源高效利用等重點領域的農業科技水平。

3.4 加快推動農業綠色發展

深入開展耕地質量保護與提升行動，統籌推進高標準農田建設和耕地質量保護與提升工程；加快完善農田基礎設施建后管護制度，落實管護責任和管護資金。發展環保、高效的微生態循環水養殖模式，綜合利用養殖廢水，實現漁業養殖零排放；實施整潔田園行動，集中清除田園積存垃圾，深入推進化肥減量增效行動，全面推進測土配方施肥，積極開展有機肥替代化肥；加快實施化學農藥減量替代計劃，統籌實施動植物保護能力提升工程，加快推廣高效、低毒、低殘留農(漁)藥和病蟲害綠色防治、統防統治技術，努力實現病蟲害化學防治向綠色防控轉變；繼續支持農作物秸稈綜合利用，重點加強西蘭花廢棄莖葉處理。圍繞畜禽糞污資源化利用，大力推進種養結合型循環農業試點，持續開展美麗牧場創建，集成推廣“豬-沼-果”、稻魚共生、林果間作等成熟適用技術模式，加快發展農牧配套、種養結合；完善廢舊農膜和農藥包裝廢棄物回收及處置政策，有效抑制農業面源污染。

3.5 促進農業一二三產融合

改造提升區域性農產品產地市場。以冷鏈倉儲建設為重點，探索建立“全程溫控、標準健全、綠色安全、應用廣泛”的農產品物流服務體系。創新產銷對接方式，擴大農超、農社、農企、農校等對接范圍，鼓勵小農戶和新型農業經營主體發展農產品電子商務，加快新型流通方式推廣運用；推動旅游、健康、文化、信息、體育等產業融入農業，加快培育田園綜合體、特色小鎮、休閑觀光農業園區、休閑漁業區等農村美麗經濟體，發展共享農莊、體驗農場、創意農業和特色文化產業等新業態；積極培育“互聯網+”新業態，推廣分享農業、眾籌農業等基于互聯網的新型農業產業模式；實施休閑農業和鄉村旅游精品工程，規范提升農家樂休閑旅游業，建設一批美麗休閑鄉村、鄉村民宿等精品項目；實施農耕文化傳承保護工程，開展農業文化遺產發掘認定。

3.6 建設高素質農業人才隊伍

依托新型職業農民培育工程，大力實施現代青年農場主培養計劃、新型農業經營主體帶頭人輪訓計劃和農村實用人才帶頭人培訓計劃，加強農業職業技能和實用技術培訓；大力實施“兩進兩回”行動，制定鼓勵各類人才和工商資本投身鄉村振興的政策意見，在創業補貼、融資貸款、用地設施、稅費減免等方面給予扶持。實施農村歸雁計劃，吸引在外鄉賢、高校畢業生、農民工、工商業主、農業經紀人等返鄉下鄉創業，培育一批“農創客”“新農人”；進一步完善培養、使用、選拔制度，改善工作條件，加強基層農技、農機、監管、執法等隊伍建設。有計劃地對農技人員進行業務培訓，不斷地更新知識，全面提高農業科技人員的整體素質。建立順暢的人員流通機制，做到人員能進能出、能上能下，使農業專業人員在相對穩定的情況下，不斷充實新生力量，壯大隊伍。同時，對農業專業人員實行科學考核，按實績和群眾的滿意度進行嚴格管理，使定編人員盡心盡職服務“三農”。

3.7 持續提升農產品品牌效應

實施農業品牌整合提升行動，聘請專業化的品牌服務中介機構，研究編制臨海市品牌農業發展規劃，統一指導和協調全市農業品牌建設發展，集中資源打造若干個叫得響、過得硬、有影響力的農產品區域公用品牌。以國家農業品牌目錄制度建設為契機，積極申報國家級農業品牌目錄，打造國家級農業品牌。同時，加快構建區域公共品牌和企業品牌之間的協同發展機制，構建特色鮮明、互為補充的農業品牌體系；加強頂層設計與制度安排，構建農業品牌建設協調推進機制和品牌運營管理機制，設立農業品牌發展專項資金，完善農業品牌政策支持體系；充分利用各種傳播渠道，大力宣傳推介農業品牌；創新品牌營銷方式，充分利用農業展會、產銷對接會、電商等營銷平臺，借助互聯網、大數據、云計算等現代信息技術，加強品牌市場營銷，提升品牌農產品市場占有率。