中國應對新冠疫情防控政策研究

姚金偉　張蘭心

關鍵詞 強中央政府能力 新冠疫情防控 清零與共存 國家治理現代化

〔中圖分類號〕D601 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2022）03-0033-10

一、引言

新冠肺炎疫情全球大流行是突發的世界性公共衛生危機，全球200多個國家和地區遭受了新型冠狀病毒的侵襲，是迄今為止人類社會面臨過的蔓延最廣、傷亡最重的公共衛生災難。截至目前，全球感染新型冠狀病毒確診人數已超過了3.9億人次，死亡人數超過了550萬人。①新冠疫情對全球經濟產生巨大的外部需求沖擊，造成嚴重的失業和供應鏈危機，尤其是疫情的初期階段，全球防疫物資短缺、對經濟金融市場的破壞性尤其劇烈，遠超2008年全球金融危機的影響。人類社會的生命健康和財富安全受到前所未有的沉重打擊，然而普遍性的疫情恐慌并未受到普遍的聯合防控。世界主要國家和地區在應對新冠疫情方面存在的不足加劇了疫情的破壞性，新冠肺炎疫情對全球各國國家治理現代化都提出了新要求。

全球應對新冠疫情逐漸分化為“一病兩治”，以及在此基礎上演化出的“一病多治”。“清零”還是“共存”成為各國新冠疫情應對之舉的主要模式爭論。中國政府本著對人民生命健康兜底式負責的政策態度，堅定地奉行病毒“清零”模式，通過強有力的中央組織動員優勢克服了疫情初期的嚴峻挑戰以及后續間斷性多次外部輸入引發的局部感染擴散反彈。英美政府在自由主義傳統和資本主導下則奉行“群體免疫”策略，堅持與病毒“共存”模式，這是一種典型的“社會達爾文主義”的政策態度，既然新冠病毒尚無法通過技術手段徹底消滅、將長期存在且不斷變異，那就讓病毒淘汰免疫力低下的人群、讓病毒在不斷變異中弱化毒性（流感化），正如自由市場決定商品價格一般，讓自由選擇決定每個人的命運。歐洲大陸國家、“金磚國家”為代表的發展中國家等則傾向在“清零”與“共存”中間選擇某種混合模式，這種混合模式受到不同國家的政治局勢、政策價值偏好、文化傳統等實際國情原因的限制。部分國家應對新冠疫情的政策模式處于不斷調整之中，如新加坡在疫情初期奉行“共存”模式、后轉變為“清零”模式，然后放棄“清零”模式、再次轉入“共存”模式。當然，除了上述國家模式以外，還存在一些無力依靠自身力量維持社會發展穩定秩序的“失敗國家”，特別是非洲一些公共衛生應對能力極為脆弱的國家自身無力選擇有效的應對模式，只能完全依賴國際社會援助。

本文針對中國抗擊新冠疫情實踐活動的總結梳理，創造性地提出“中國新冠疫情防控政策供給體系”，闡釋中國抗擊疫情政策實踐。中國新冠疫情防控政策供給體系抽象概括出“8大一級指標”和“35個二級指標”;并依據治理主客體的類型學劃分進行進一步凝練提升，將8個一級指標凝練為四大層級排序，將35個二級指標劃分為四類過程應對機制、并構建了“抗疫政策矩陣”。在此基礎上，結合國際社會不同國家和地區的抗疫績效進行多角度對比分析，探究中外抗疫之道的國際經驗借鑒。本文希望能站在全球整體主義的視角，為世界各國抗疫行動和人類健康共同體建設提供有益的探討分析，這也有助于增進中國國家治理現代化。

二、文獻綜述

新制度主義強調，“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。①國家處于現代社會政治經濟結構中的核心地位，是最重要的治理主體。盡管國家能力一詞的使用語境和內涵在國際社會中存在不同的解讀，但共同點都是以“國家解決當前所面臨的重大問題的能力”為核心，即國家能力的作用往往體現在國家試圖解決正在或即將面臨的挑戰中。國家治理現代化的重要內涵即在于國家能力在合法性框架下的有效運用，是法治和國家能力的體系化、制度化和規范化。國家治理現代化對國家能力提出了更高要求。

有四種代表性的國家能力理論對全球疫情治理產生了深刻影響。其一，邁克爾·曼對國家權力的二元劃分：對上為“專制權力”，對下則為“基礎性能力”。基礎性能力是國家貫徹自己意志的實際能力，如國家是否具備強大的組織動員能力、上級機關對基層行政部門是否有著充分的了解，以及如何在行政過程中克服上下級之間信息不對稱的問題等;②其二，福山“強國家”觀點，即良好的政治秩序源自國家構建、法治和責任制的平衡。“國家構建”處于政治體系的核心，要能夠超越階級、派系、利益集團和家族的禁錮，進行公正、高效的決策，實現官僚機構的非人格化和自主性;③其三，王紹光和胡鞍鋼“強中央政府能力”主張，在1990年代著重強調了中央財政汲取能力。后來進一步擴展為8種能力，分別為：強制能力、汲取能力、濡化能力、國家認證能力、規管能力、統領能力、再分配能力、吸納和整合能力;①其四，米格代爾“國家在社會中”的新視角，認為國家能力一方面來源于國家所擁有的資源，另一方面來自國家領袖在獲取民眾支持國家政策方面的能力。進一步將國家能力劃分為國家的社會滲透能力、調節社會關系的能力、汲取資源以及按既定的方式撥款或使用資源的能力。②

上述國家能力理論對國際社會應對新冠疫情的主要模式提供了評析維度，加深了對“清零”和“共存”模式的思考。奉行“清零”模式的國家具備顯著的組織動員體制優勢，中央政府能力強，能夠有效克服利益集團的羈絆、迅速做出有效應對處置，國家領袖能夠獲得民眾高度政策支持，民眾易于遵守國家抗疫的規制要求。但是由于科層鏈條較長，行政過程中上下級之間存在突出的信息不對稱問題，容易產生“瞞報、漏報和謊報”等官僚主義問題。③奉行“共存”模式的國家深受自由主義傳統的限制，“小政府”模式難以支撐國家統一強制性管制要求，陷入“漫長、消耗”的政策辯論當中、加劇社會的撕裂，且難以超越種族、黨爭、利益集團紛爭。盡管如此，資本主導的自由市場會有效調動生產要素，加大疫苗研發和醫療服務投入，進而表現為先進的科學技術與發達的醫療水平，以及具有高度專業素養的行政人員。在部分成功采取“清零”和“共存”有效混合模式的國家，新冠疫情的危機管理成功實現民主合法性和政府能力的有效融合，但這種有效融合要具備特殊的條件，包括有能力的政治家、高度信任的社會、可靠和專業的官僚機構、強大的國家、良好的經濟狀況、龐大的福利國家和低人口密度等。④

更進一步地，需要對“清零”和“共存”模式進行成本收益分析。“清零”模式的收益表現為民眾生命健康安全和經濟繁榮，一旦疫情得到有效控制，國際訂單將大幅增長、國內消費和投資也積極擴張，外需和內需雙雙提升。中國對新冠疫情的有效應對，吸引了大量國際貿易訂單的回流，如傳統的紡織、加工制造等，這帶來了中國外貿順差的進一步增加。據統計，2021年中國對外貿易規模首次突破6萬億美元，同比增長21.4%，貿易順差飆升至創紀錄的6764億美元。⑤但是“清零”模式成本較高，主要包括四個方面：一是技術難度大，既有的醫療技術手段尚無法完全消滅“新冠肺炎病毒”;二是經濟代價大，國家嚴格的疫情管制政策降低了經濟交往密度，帶來了一定的內需萎縮;三是公共財政損耗大，公共財政為疫情患者兜底治療面臨支出公平與效率的討論;四是國際封閉增強，為了防范國外病例輸入勢必要加大國際航班管制，帶來了國際交往的限制。

“共存”模式則與之相反。從收益的角度看，最重要的是不影響自由交往，經濟金融、商業貿易等經濟交往不受限制，雖然目前尚無成熟的技術手段完全消滅新冠肺炎病毒，但通過病毒的自然變異逐漸流感化，以達到自然免疫的狀態。而“共存”模式的成本主要包括三個方面：一是巨大的負外部性，尤其是新冠感染患者將高擴散性、高傳染性的病毒在無管制的交往中傳染給他人或其他國家;二是可預見的長期化，國家政策態度默認了新冠疫情的長期化，疫情的反復與惡化成為常態，個體只能接受既定的疫情環境;三是對老年人等高危群體現實威脅最大，而一國絕大多數的政治經濟領導人主要是老年人，進而影響了國家政治經濟局勢穩定。

從表面上看，“清零”模式和“共存”模式，只是國家應對新冠疫情的不同政策選擇，實際上，這種政策選擇差異背后存在更深層次的文化傳統差異，即文明差異。得益于現代化的巨大成就，英美等西方自由主義國家自負于“自由”理念和“民主”制度，但對自由民主制度內在的局限性缺乏清醒認識，尤其是黨爭、種族、利益集團等對社會的撕裂以及對過度貪婪的資本缺乏有效的調節，致使松散型社會文化傳統盛行，民眾習慣性選擇“不服從”。與英美等傳統自由主義國家不同，中國作為東亞地區儒家文化的發源地，集體主義觀念滲透在社會的各個層面。面對公共衛生危機，集體主義文化天然傾向于“共同克服”，在災難面前會迸發出強大的團結精神。危機面前中國民眾表現出對政府疫情防控政策的高度支持和服從，這種維護社會穩定的意愿是緊密文化的關鍵特征。得益于儒家文化的思想遺產，亞洲地區國家大多與緊密文化聯系在一起，諸如中國、日本、韓國和新加坡等國家，社會普遍更容易達成共識，在COVID-19危機期間遵守政府有效管控遏制和關閉措施。①這兩種不同文明特質是理解“清零”模式和“共存”模式政策選擇差異的關鍵。

從國家治理現代化的角度，無論一國是選擇“清零”模式還是“共存”模式，都應該建立完善的公共衛生體系和成熟的應急管理機制。盡管英美自由主義國家“群體免疫”的政策選擇帶來西方世界抗疫失敗和社會混亂，并招致廣泛的批判，但其完善的公共衛生體系、發達的醫療技術服務水平、先進的疫苗研發能力、高度專業化的應急管理素養以及成熟的應急管理經驗等是值得肯定的，也恰是基于這些扎實的基礎性國家能力，英美發達國家等有足夠的政策底氣選擇“共存”模式，而不擔心整個社會系統的完全崩潰。中國在鞏固制度和機制優勢的同時，也要著重提升技術水平和應急管理能力，這是國家治理現代化的必然要求。在后疫情時代，中國要注重完善公共衛生體系和應急管理機制，尤其注重提升干部應急管理素養和專業技術能力。近期，一些城市在突發疫情時暴露的城市應急管理方面的無序、低效、僵化等不足，值得深思。現代化治理的確是一項系統性工程，需要長期持續的“精耕細作”，尤其對市域社會治理現代化提出了更高的要求。同時，應以本次疫情防控為契機，完善公共衛生治理，強化專業性監測和管控能力、凸顯應急管理重要性、健全基層疫情防控體系，是補齊我國公共衛生短板的重要努力方向。②

三、中國疫情防控的政策供給體系構建

中國應對新冠疫情的行動，表現出了不亞于應對一次大型地區戰爭的強大國家能力。這種較強的國家能力主要以中國制度優勢為依托，展示了中國推進國家治理現代化的積極成效。國家能力理論對中國疫情防控政策實踐產生了深刻影響，第二部分所探討的四種國家能力理論所針對的具體政策要求均能反映在中國疫情防控政策供給體系當中。當然，表現最突出的是“強中央政府能力”，特別是強制能力、汲取能力、規管能力和再分配能力等。而其他三種代表性的理論也都有不同程度的涉及，就基礎性能力而言，政府及時準確的疫情信息發布與公開，上級領導下沉疫情一線、靠前指揮等都取得了積極成效。就“強國家”理論而言，中國干部體制在疫情防控中表現出了諸多機制優勢，諸如奉獻精神、應急管理緊急學習能力、高效的政策執行力等，而中央財政為新冠肺炎病毒感染患者提供兜底性治療費用等舉措，在疫情發生初期極大地穩住了民眾“恐慌情緒”、幫助民眾逐漸恢復戰勝新冠疫情的信心。“國家在社會中”理論所揭示的普遍性道理也得到了充分檢驗，社會力量積極參與抗疫物資的捐助和籌措，國家資源調控能力不斷得以充實等，尤為突出的是，中央領導人應對疫情的決策部署得到了民眾的廣泛支持、激發了全社會的信心，有效凝聚了全社會抗擊疫情的共識，衛生防疫部門所推廣的科學防疫抗疫手段和方法被民眾所普遍接受，并取得了顯著的衛生防護成效，培養了全社會健康的衛生防護習慣和意識等。

基于中國應對新冠肺炎疫情的政策實踐，本文提出了“中國新冠疫情防控政策供給體系”。該政策供給體系涵蓋了8個一級指標和35個二級指標。表1具體報告了所有一級指標和二級指標的歸類。其中，8大一級指標依據其在應急管理中發揮作用的重要程度和緊急程度可再凝練為四個層級排序。分別是：第一層級，中央協調機制;第二層級，全域封閉管理（俗稱“封城”）和集中封閉治療（俗稱“隔離”）;第三層級，人員物資保障、疫苗研發和社會動員機制;第四層級，科技支撐和國際交流合作等。這四大層級排序構成了中國應對新冠疫情防控的政策供給邏輯主線。

表1 中國新冠疫情防控政策供給體系

完整理解中國抗疫政策實踐，需要抓住兩大視角，即治理主體視角和治理客體視角。選擇治理主體視角，是基于疫情治理主體（最主要的是政府）具有巨大的主觀能動性。治理主體視角又可以進一步區分為業務條線（即“條的邏輯”）和屬地管理（即“塊的邏輯”）。而選擇治理客體為另一大視角，則是充分認識到新冠肺炎疫情的特殊性質。治理客體視角主要關注治理困境的議題類型，尤其是具有突發性、應急性、沖擊性特點的緊急狀態治理議題。中國抗疫的階段過程從初期的緊急狀態應對，逐漸轉向疫情防控常態化治理，以治理客體視角對抗疫經驗進行梳理總結，較為準確客觀。依據治理主體的視角和治理客體的視角，將這三十五個二級指標建立22矩陣，即為“抗疫政策矩陣”。該矩陣具體區分了四類過程應對機制，分別為“業務條線—常態化治理”“業務條線—緊急狀態治理”“屬地管理—常態化治理”和“屬地管理—緊急狀態治理”。通過表2的矩陣分布，可以更加清晰看到中國應對新冠疫情危機實踐中，職能部門與地方政府面對緊急狀態和疫情常態化相對應的政策工具選擇。

中國新冠疫情防控政策供給體系全景式展示了中國政府的抗疫實踐。一級指標所凝練的四大層級排序揭示了抗疫政策供給邏輯主線。二級指標所構建的“抗疫政策矩陣”，具體報告了不同疫情場景下四類過程應對機制。具體來看，這四類過程應對機制展示了動態抗疫各環節的側重點。其中，“業務條線—常態化治理”強調醫療免疫技術應用，“屬地管理—常態化治理”強調實時社會動態監測，“業務條線—緊急狀態治理”突出人員物資供應保障，“屬地管理—緊急狀態治理”突出封閉隔離。以上分析也揭示出，中國雖然奉行“清零”模式，但是堅持靈活動態調整，盡量壓低管制舉措的社會經濟成本，并不斷完善公共衛生體系和應急管理機制，現代化治理能力在實踐中不斷提升。

表2 抗疫政策矩陣

特別需要指出的是，本文所總結的中國新冠疫情防控政策供給體系是對自新冠疫情發生以來中國成功應對經驗的總體概況，站在了國家整體層次的視角。具體到每個城市的疫情防控，尤其是突發疫情的處置等，管理成效存在顯著差異。備受關注的“精準防控”得到了許多贊許，而近期一些城市突發疫情防控則出現了管理方面舉措不當而招致了廣泛批評。作為國家層面的疫情防控政策供給體系梳理是極為必要的，這為各地疫情防控提供了可參考的成熟經驗，也為國際疫情防控合作提供了支撐。但也要特別關注各地尤其是以城市為單位的突發疫情防控的具體實踐舉措，國家治理現代化并不能一蹴而就，需要建立在市域社會治理現代化的基礎上，這是一個持久性“精耕細作”的過程。對各地實踐舉措的反思有助于增進中國應對新冠疫情防控政策供給體系的成熟與完善，同樣，也為各城市帶來了突發疫情防控的現實治理考驗。

四、中央領導力供給：央地指揮協調機制

“強中央政府能力”是中國國家能力的典型特征，也是本次應對新冠疫情中國組織動員體制優勢的關鍵所在。面臨全球公共衛生危機，中國選擇“清零”模式、英美自由主義國家選擇“共存”模式的直接原因是中國具有比其他國家更顯著的“強中央政府能力”。中國政府中央領導力供給充分，這得益于中國黨治國家的政治體制以及十八大以來中央全面從嚴治黨所取得的顯著成效。英美等國家領導人陷入黨爭、種族、利益集團等國內利益紛爭導致國內社會撕裂加劇而無力有效凝聚中央領導力，政治破碎化瓦解了國家能力、造成中央領導力耗散。而在中國，武漢發生疫情后，中央政府快速反應處置，疫情管控成為中央頭號政策議題。習近平總書記親自部署指揮，2020年1月25日成立中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作，加強對全國疫情防控的統一領導和統一指揮。①中央—地方疫情指揮協調機制得以建立并迅速開展工作。尤其可貴的是，按照“國家在社會中”的國家能力學說，中央領導主導的國家抗疫政策得到了全社會普遍性支持，確保了國家的社會滲透能力等，降低了全社會遵循政府抗疫政策的協調成本等，保障了疫情管控的及時高效。

中央領導力供給壓實了各級防控責任、責任到人，疫情防控問責制得以確立。疫情在武漢發生初期，武漢市和湖北省領導干部因缺乏公共衛生專業素養和應急管理能力，產生了嚴重的“謊報、瞞報、漏報”問題，中央政府快速反應、及時對相關干部進行問責，調配了新的領導干部就任一線指揮。同時派駐中央指導組到武漢現場指導地方抗擊疫情。中央指導組組長孫春蘭和副組長陳一新等熟悉了解地方工作、應急管理能力突出的領導干部下沉到疫情第一線，和縣委書記等基層干部建立暢通的工作協同機制，縮短“決策距離”，解決了決策鏈條過長、層層上報延誤時間及信息失真的問題，有效提高了邁克爾·曼所謂的國家“基礎性能力”。地方政府的各個責任人同樣下沉到抗疫一線，靠前指揮工作、明確每一步疫情防控責任人（見圖1）。據此，從中央到疫情現場建立了完整的疫情防控工作機制，即“中央領導人—中央工作小組—中央指導組—地方主官—責任人”，從而明確了疫情防控問責制，干部體制得以迅速高效展開疫情防控工作。

圖1 中央—地方疫情指揮協調機制

任期調控發揮了重要功能。中央領導力供給還表現在通過采用任期調控的方式，選派公共衛生專業素養高、應急管理能力突出、綜合協調能力強的干部替換湖北省和武漢市政府主官，以修補地方領導力不足的局面。對于瀆職失職的干部予以嚴肅問責處置，有效遏制了干部“遲疑、畏懼、不作為”的消極行為。這符合福山“強國家”理論的政策內涵，確保官僚機構的非人格化和自主性，破除各種利益羈絆，以免延誤最佳管控時機、造成疫情的大規模擴散。同時，強化激勵舉措，將治理績效優異的干部提任到更高的黨政領導崗位，對于治理績效不佳的干部則作出相應的職務職級調整或其他處理。這套“能者上、庸者下、劣者淘汰”的任期調控機制有效應對了疫情防控阻擊戰中的信息不對稱性，充分調動了各級領導干部的責任擔當，夯實了疫情防控責任機制，有效防止了決策信息失真以及政策決策和執行“兩張皮”的弊病。近期，一些城市突發疫情也出現了武漢疫情初期所暴露的問題，甚至由于城市管理的不足進一步滋生了政策疲民等系列消極現象，尤其是出現了管理機械導致的極端醫療事件等，產生了惡劣影響，進一步凸顯了市域社會治理現代化的重要性。

中央領導力供給貫穿了中國疫情防控的全過程，保持了政策連續和穩定。自2019年底武漢突發疫情以來，中國的疫情防控先后經歷了“緊急狀態治理—常態化治理—普及疫苗接種—外部輸入并局部反彈—變異病毒點線傳播”等階段，中央—地方疫情指揮協調機制持續發揮功能，依靠強大的組織動員能力、克服了每一個“危機節點”，確保中央關于疫情防控的管制舉措自上到下有序落實，取得了疫情防控的每一個“具體的勝利”。中央領導力供給是中國得以成功實踐“清零”模式的關鍵制度能力保障，有效增進了國家治理現代化。中央領導力供給充分體現了“強中央政府能力”的理論要求，發揮了中國體制在疫情防控方面的機制優勢，同時也充分吸收了另外三種國家能力理論的合理政策內涵，較好地推動了疫情防控現代化治理水平的提升。

五、他山之石：國際疫情防控實踐對比

中國抗疫實踐得到國際社會的高度評價，深化了對國家治理現代化的認識。當前國際智庫、獨立研究機構等對世界各國抗疫績效進行了深度經驗研究和績效評估，其中最具代表性的評估有三種：新加坡獨立民調機構黑箱研究（Blackbox Research）發布的“全球各國抗疫表現排行榜”（Global Ranking of Countries Performance Against the Epidemic）、深知集團（Deep Knowledge Group）發布的“COVID-19世界上最安全的國家排名”（COVID-19 Regional Safety Assessment 200 Regions）和牛津大學發布的“新冠疫情政府響應追蹤系統”（Oxford COVID-19 Government Response Tracker）。在這三種系統性的評估報告中，中國得分排名穩居世界前列。深知集團構建的評估指標，覆蓋了六大類維度，即隔離有效性、檢測和監測能力、政府風險管理效率、醫療體系準備度、緊急應變能力和區域彈性。①牛津大學關注九項評分指標，包括關閉學校、關閉工作場所、取消公眾活動、聚會限制、關閉公共交通、公共信息宣傳、居家、限制國內人口流動和管控國際旅行。②這些國際評估系統關注的指標同中國新冠疫情防控政策供給體系的指標設計存在密切關聯，甚至是重疊。這意味著中國應對新冠疫情的政策實踐符合國際社會疫情防控的客觀規律。

英美則在國際評估系統中得分較低，尤其是美國招致了廣泛的國際批評。為什么歷來的“優等生”——美國在各大國際主流抗疫績效評估中都取得了較低的得分，成為了“劣等生”？這恰恰驗證了福山對“強國家”必要性的辯護，切中了美國當下政治發展的要害。英國和美國在某種程度上面臨著共同問題，新冠疫情發生后，一面是需要盡快控制住疫情影響、維護執政地位的政黨，另一面是深陷“警惕公權力侵犯私權利”邏輯圈的大眾，雙方“想管又不好管”“想信任又根本上懷疑”，這種矛盾感撕裂了政府的公信力，社會陷入了分裂，政治也隨之破碎化。英美等國倡導的自由主義價值觀以及“群體免疫”政策成為各利益集團的掩護旗幟，英國面臨脫歐后的深刻社會危機、政策反應被動遲緩，美國黑人群體“Black Lives Matter”游行示威愈演愈烈，特朗普與拜登為爭奪總統相互攻訐后來竟煽動支持者攻占“國會大廈”，這些都惡化了疫情管控舉措、造成社會混亂。

特別要指出的是，美國在疫情防控的政策供給方面存在較大失誤，主要體現在四大方面：一是，缺乏對疫情傳播鏈的有效阻斷措施。特朗普政府并未采取任何全域封閉管理或集中封閉治療的措施，反而出于總統競選的需要在多個州舉辦競選集會活動，致使疫情在美國國內迅速傳播;二是，缺乏強有力的中央統一協調機制。無論是對人員物資的保障供給還是在聯邦政府層面對全美疫情防控采取必要的統一協調，特朗普政府習慣性“甩鍋”，將疫情防控不力原因歸咎于地方政府，尤其是民主黨人領導的州政府;三是，以單邊主義對抗和瓦解國際疫情防控合作。特朗普政府在疫情全球大流行時期突然宣布退出世界衛生組織，在全世界掀起軒然大波，美國長期以來力圖塑造的“全球領導者”的形象轟然倒塌。甚至在美國疾病預防控制中心的病毒檢測試劑出現問題緊急調回重制的情況下，依然拒絕使用世衛組織分發的德國病毒檢測試劑;四是，忽視社會動員機制、無力彌合社會裂痕。盡管拜登政府上臺后試圖樹立“團結”旗幟、修復社會撕裂，但是美國社會深陷種族問題和黨派紛爭的漩渦。一方面，弗洛伊德事件使美國種族歧視矛盾激化，民眾無視疫情防控政策走向街頭進行激烈乃至暴力抗議;另一方面，美國政治精英質疑炒作拜登勝選的合法性，特朗普煽動示威者攻占破壞國會大廈，進一步加劇了國內疫情防控政策的分歧。美國政治極化加劇了社會沖突和對立，影響了疫情防控等。

歐洲國家在評估系統中分化比較嚴重，有些國家如瑞士、挪威和德國得分較高，而英國、法國、意大利等則普遍得分較低。這顯示出歐洲疫情防控的內在差異和現實差距，歐洲抗疫環境面臨較大挑戰，極容易再次成為“疫情中心”。具體原因如下：一是，歐洲國家眾多，多數國家盛行多黨政治，決策過程更為復雜緩慢;二是，歐洲一體化進程因“希臘債務危機”“英國脫歐”“穆斯林難民”“烏克蘭沖突”等屢受破壞，歐盟內部離心化傾向嚴重，各國應對疫情各自為政，難以形成有效的共同政策議程;三是，意大利等國旅游服務產業歷來為經濟發展的重要支柱，歐盟內部邊境管制寬松加劇疫情在歐洲惡性擴散;四是，歐洲各國發展水平差異較大，許多國家醫療體系并不發達、難以滿足超規模患者需求，面對龐大的疫情感染人數無法提供及時有效的醫療救治，而長久以來的難民問題則進一步加劇了社會保障體系（包含醫療衛生等）的壓力使其瀕臨崩潰。

但是歐洲也有其自身的優勢，結合中國的防疫政策體系來看，歐洲完全有能力在疫苗研發和國際交流合作方面做得更好。在疫苗研發方面，歐洲發達國家眾多，英國、法國和德國等國家在尖端醫療科技領域一直穩居世界前列，對新冠疫苗的研制有著雄厚的醫學、生物學和病理學基礎，有足夠的科技研發能力通過聯合實驗室或專家組方式加快關鍵技術突破進程。在國際交流合作方面，歐洲因為歷史、文明、制度、意識形態和霸權體系等原因常與美國“同進退”，但卻長期忽視和亞洲地區的交流合作。此外，歐洲潛在的防疫優勢，特別是完善的公共衛生體系、社會保障制度、高度專業化的應急管理能力等方面值得中國學習借鑒。

東亞地區新加坡的抗疫成效在國際社會也受到較高的認可，但目前面臨較大壓力。作為亞洲重要金融與航運樞紐的新加坡，起初在未實行普遍隔離政策的情況下，較有效地控制了疫情的擴散。然而，自2020年3月末起，其境內新增病例開始出現失控跡象，政府不得不在當年4月7日起實施“斷路器”措施——持續一個月的嚴格社會隔離政策。①但新加坡主要依賴自上而下的司法管制以懲治違反隔離禁令的個人與組織，但這未能有效落實社會隔離政策并阻斷病毒擴散。②后來，新加坡政府主動放棄“清零”模式，而選擇“共存”模式，結果是一個月之內的新冠死亡人數超過了之前總和的兩倍，新冠感染病例也快速攀升。幾經調整，當下新加坡政府決定正式邁向“與新冠病毒共存”。特別要指出的是，新加坡是在“常態化防控”階段出現了問題，即便“一刀切”也未能及時有效隔斷傳染鏈條，這顯示出新加坡國家治理現代化存在深刻的局限性。中國在疫情防控常態化治理階段也面臨局部地區疫情反彈或者個別病例點線傳播，但中國在“因地制宜”方面的政策調控更為成熟，這是中國國家治理現代化顯著提升的表現。

六、結論與討論：邁向現代化治理

2019年底新冠肺炎疫情的發生給全球帶來了恐慌，在實際抗擊疫情進程中，中國面對此次公共衛生災難摸索出了中國抗疫方案、構建了中國新冠疫情防控政策供給體系，增進了國家治理現代化。本文針對中國抗擊疫情的政策實踐，將其抽象總結為8個一級指標和35個二級指標，并進一步凝練了四大層級排序和四類過程應對機制，據此闡釋了中國抗擊疫情的政策邏輯。這一政策供給體系不僅是中國抗擊疫情的政策實踐智慧結晶，而且部分政策對國際社會的疫情治理現狀也具有一定的普適性參考意義。當前國際社會存在“清零”模式和“共存”模式的爭論，這有助于各國優化防控疫情的政策供給，降低疫情帶來的破壞。從國際疫情防控實踐對比看，國家能力對世界各國疫情防控具有重要意義，政策反應被動遲緩、決策分裂混亂無助于疫情的有效應對。新冠疫情也進一步凸顯了公共衛生體系和應急管理能力的重要性，對國家治理現代化提出了新的要求，尤其凸顯了市域社會治理現代化的重要性。

“強中央政府能力”成為有效應對新冠疫情的必要條件。中央領導力供給是中國應對新冠疫情防控政策供給的有力保障，克服了其他國家不同程度存在的政治內耗、分裂混亂、被動遲緩等問題，快速反應、迅速建立中央—地方疫情指揮協調機制，從中央到疫情一線層層壓實防控責任、建立問責制。并通過任期調控，強化問責激勵機制，克服官僚體系的消極行為、增強正向激勵，充分調動干部體制的疫情防控積極性。從緊急狀態治理到常態化防控，中央領導力供給貫穿了中國疫情防控的全過程，保持了政策連續和穩定，面對局部疫情反彈和個別病例點線傳播，及時精準處置并“因地制宜”采取恰當的防控舉措，中國疫情防控模式具有更強的彈性、對社會經濟的影響也盡量降低到最小程度，國家治理現代化程度不斷提升。但同時也存在著一些地方政府在疫情防控實踐中應急管理較低的情況，進一步凸顯了市域社會治理現代化的重要性。

借鑒國際社會抗疫實踐的經驗總結和教訓反思，中國的疫情防控實踐仍有可改進的空間。第一，加強科技支撐和對專家與智庫評估意見的重視，做好公共衛生危機早期大數據監測、建立預警機制。無論是武漢市突發的疫情，還是后來局部疫情反彈或變異病毒點線傳播，都顯示出基層管理人員專業素養和應急能力的欠缺，在危機大范圍蔓延前的黃金干預時期認識不到其嚴重性。應將“專業的事交給專業的人辦”，要暢通“技術—政策”溝通渠道、認真聆聽專家建議，不抱僥幸心理，及時“拉響警報”;第二，完善公共衛生和醫療保障體系、強化應急管理體系建設，使公共衛生應急理念、制度設計、政策實踐和干部素養等滿足國家治理現代化的要求。西方發達國家成熟的公共衛生體系、社會保障制度、應急管理體系，以及高度專業化的行政管理人員職業素養等非常值得學習借鑒;第三，進一步增強疫情防控管制的彈性，建立精準動態監控防控機制。應探索先進的疫情監控處置政策，謹防“一刀切”，增強管制舉措的彈性和精準性，降低社會的經濟成本;第四，大力提升市域社會治理現代化水平，真正做到“以人民為中心”優化管理質量。尤其是應改進機械管制、破除利益羈絆、暢通民意反饋渠道、防止勞民傷財等。在后疫情時代既要做好有效疫情防控，也要保持社會經濟發展活力，在合法性框架下增強國家能力并進一步提升能力績效，這是國家治理現代化的應有之義。

時下國內疫情防控局勢驟緊，疫情防控現代化要求超越模式之爭，專注于提升解決現實問題的能力。在外來輸入的巨大壓力下，國內新增疫情病例呈現“多點、分散、多鏈條傳播”的新特點，這對疫情防控帶來巨大挑戰。“清零”和“共存”作為國際社會應對新冠疫情危機的兩種模式，具有各自特點，不能簡單評價孰優孰劣，其適用成效也取決于各國自身現實國情。如果不考慮本國和地區實際情況而貿然選擇某種“模式”、甚至陷入“模式之爭”，為了“某種主義”而選擇疫情防控應對模式，這是不負責任的做法。治理的本質在于解決真實問題，現代化更強調治理績效，從這個意義上講，中國疫情防控政策要立足于務實高效，專注于提升改進疫情防控實際效果。未來隨著疫情防控局勢穩定，伴隨著國家公共衛生和醫療保障體系的完善以及國家整體現代治理水平的提升，國內疫情防控政策也要適時根據實際需要作出相應的優化和調整，一些市域社會治理現代化水平較高的城市也可以率先做出探索。

作者單位：姚金偉，國際關系學院經濟金融學院;張蘭心，河北大學法學院

責任編輯：韓海燕