我國(guó)地方特色食品政策與歐盟相關(guān)法規(guī)比較分析

王澤億，田卉玄，王宇航，李虹，黃曉欣，劉勇

北京中醫(yī)藥大學(xué) 中藥學(xué)院，北京 102488

我國(guó)歷史悠久，物產(chǎn)資源豐富。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各族人民傳統(tǒng)利用的植物多達(dá)2 萬余種，其中藥用植物有1 萬余種[1]。自古以來，人們學(xué)習(xí)并掌握了各類植物、動(dòng)物的利用方法，“藥食同源”的概念也孕育而生。我國(guó)民眾深受中醫(yī)藥理論的影響，對(duì)“藥食同源”“治未病”等概念接受度較高，因此，我國(guó)保健產(chǎn)業(yè)發(fā)展蓬勃、前景廣闊。

在我國(guó)許多地方存在著一類具有較強(qiáng)地域性、僅在部分地區(qū)或民族存在傳統(tǒng)食用習(xí)慣的食品，被稱為地方特色食品。這些地方特色食品常具有特殊的養(yǎng)生保健功效。國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)辦公廳于2019 年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全標(biāo)準(zhǔn)管理工作的通知》中，將地方特色食品定義為“在部分地域有30 年以上傳統(tǒng)食用習(xí)慣的食品，包括地方特有的食品原料和采用傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的、涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋的食品”[2]。地方特色食品相關(guān)政策是我國(guó)對(duì)食品安全監(jiān)管的重要政策之一，意在加強(qiáng)我國(guó)地方政府相關(guān)部門對(duì)當(dāng)?shù)氐胤教厣称返陌踩O(jiān)管，并促進(jìn)地方對(duì)地方特色食品產(chǎn)業(yè)的建設(shè)。同時(shí)，許多地方特色食品具有特殊保健功效，極具開發(fā)潛力。但是，地方特色食品政策仍不成熟，一些問題亟待解決。因此，對(duì)目前地方特色食品政策進(jìn)行進(jìn)一步解讀、分析歐盟相關(guān)法規(guī)，可以為解決現(xiàn)有政策問題提供思路。

1 我國(guó)地方特色食品相關(guān)政策

地方特色食品相關(guān)法規(guī)是對(duì)地方特有的食品或食品原料、傳統(tǒng)工藝在監(jiān)管方面的不足具有補(bǔ)充性質(zhì)的政策。但地方特色食品相關(guān)法規(guī)尚未完善，可能導(dǎo)致監(jiān)管混亂。因此，應(yīng)早日完善地方特色食品相關(guān)法規(guī)。

地方特色食品與地理標(biāo)志產(chǎn)品概念相近。地理標(biāo)志產(chǎn)品指產(chǎn)自特定地域，所具有的質(zhì)量、聲譽(yù)或其他特性本質(zhì)上取決于該產(chǎn)地的自然因素和人文因素，經(jīng)審核批準(zhǔn)以地理名稱進(jìn)行命名的產(chǎn)品。地方特色食品重點(diǎn)關(guān)注地方特有的食品原料和傳統(tǒng)工藝，地理范圍不明確；地理標(biāo)志產(chǎn)品重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品的地理來源和質(zhì)量保障，地理范圍大部分明確至某區(qū)縣，但兩者均具有地域性和獨(dú)特性，涵蓋范圍又有一定重合。例如，耳葉牛皮消屬于江蘇省地方特色食品，相關(guān)的食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)為《食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)耳葉牛皮消制品》，其涵蓋了耳葉牛皮消和濱海白首烏（原料產(chǎn)地為濱海縣白首烏產(chǎn)地范圍內(nèi)的耳葉牛皮消），而濱海白首烏屬于國(guó)家地理標(biāo)志產(chǎn)品。

值得注意的是，許多地方特色食品具有一定的保健功效，這部分食品的安全性問題是地方特色食品政策關(guān)注的重點(diǎn)。因此，地方特色食品政策還是我國(guó)對(duì)保健食品的重要管理政策之一。

2 歐盟相關(guān)政策及對(duì)我國(guó)地方特色食品政策的啟示

2.1 傳統(tǒng)特色產(chǎn)品傳統(tǒng)特征的保護(hù)制度（TSG）

歐盟TSG 通過對(duì)具有特色的傳統(tǒng)產(chǎn)品生產(chǎn)方法、生產(chǎn)原料和傳統(tǒng)配方提供法律保護(hù)，提升歐盟傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但保有傳統(tǒng)知識(shí)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升全社會(huì)產(chǎn)品質(zhì)量意識(shí)和食品安全保護(hù)意識(shí)。

歐盟理事會(huì)曾在2006 年頒布《關(guān)于保證傳統(tǒng)特色農(nóng)產(chǎn)品和食品條例》（EC 509/2006）。該條例規(guī)定了可能被確認(rèn)為保證傳統(tǒng)特色的食品范圍，定義了傳統(tǒng)特色食品，提出TSG。其中，“特色”指將農(nóng)產(chǎn)品或食品明顯區(qū)別于同一類別其他類似產(chǎn)品的特色或一組特色（特色與產(chǎn)品的內(nèi)在特色有關(guān)，如其物理、化學(xué)、微生物或感官特征，或與產(chǎn)品的生產(chǎn)方法或其生產(chǎn)過程中的特定條件有關(guān)，而非外觀特征）；“傳統(tǒng)”指在歐盟市場(chǎng)上被證明的使用時(shí)間能夠顯示出世代之間的傳承，這個(gè)時(shí)間段是一般認(rèn)為的一代人的時(shí)間，至少是25 年[3]。傳統(tǒng)特色食品即歐盟通過該條例注冊(cè)的具有特殊性的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品或食品。

為了完善法規(guī)，研究人員對(duì)“傳統(tǒng)”的釋義展開了討論并總結(jié)歸納了一個(gè)共同的特點(diǎn)，即如果使傳統(tǒng)的概念真正有意義，從文化遺產(chǎn)的意義上講，至少要跨越兩代人，假設(shè)每代人間隔30 年，那么至少需要60 年[4]。但考慮到實(shí)際的食品安全管理情況和經(jīng)濟(jì)效益，德國(guó)等國(guó)家在對(duì)傳統(tǒng)草藥管理時(shí)普遍以30年為基準(zhǔn)。

2013 年，歐盟發(fā)布《關(guān)于建立保護(hù)原產(chǎn)地名稱、地理標(biāo)志和傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的聯(lián)盟標(biāo)志和申請(qǐng)程序、過渡期的補(bǔ)充規(guī)定》（EU 1151/2012）[5]取代了《關(guān)于保證傳統(tǒng)特色農(nóng)產(chǎn)品和食品條例》，并在對(duì)傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的定義中將“傳統(tǒng)”由在歐盟市場(chǎng)上至少25年更改為至少30年。歐盟于2014年6月頒布了《農(nóng)產(chǎn)品和食品的質(zhì)量方案實(shí)施細(xì)則》（EU 668/2014），對(duì)傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的定義中“傳統(tǒng)”保持為在歐盟市場(chǎng)上使用歷史至少30 年，并進(jìn)一步完善了TSG，包括對(duì)傳統(tǒng)特色產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的特殊規(guī)定、傳統(tǒng)特色產(chǎn)品注冊(cè)的簡(jiǎn)易程序等[5]。

TSG 與我國(guó)的地方特色食品政策有許多相同點(diǎn)和相似點(diǎn)，但歐盟的傳統(tǒng)特色產(chǎn)品涵蓋范圍常以農(nóng)產(chǎn)品和普通食品為主，對(duì)于保健類食品以其他法規(guī)管理。

2.2 營(yíng)養(yǎng)保健品的相關(guān)政策

在歐盟，部分傳統(tǒng)藥食同源植物的使用途徑與我國(guó)類似，主要用于醫(yī)療的傳統(tǒng)草藥制劑及營(yíng)養(yǎng)保健品等。但由于歐洲傳統(tǒng)醫(yī)療體系與我國(guó)傳統(tǒng)的中醫(yī)藥文化體系不同，法規(guī)結(jié)構(gòu)和相關(guān)產(chǎn)品存在差異。營(yíng)養(yǎng)保健品（nutraceuticals）的定義始見于1979 年，當(dāng)時(shí)的定義為“作為食品或食品的一部分，能夠提供醫(yī)療和健康益處的物質(zhì)，如治療或預(yù)防疾病等”[6]，是歐盟市場(chǎng)上對(duì)于具有保健作用的食品或食品原料的統(tǒng)稱。而目前，營(yíng)養(yǎng)保健品被定義為“非傳統(tǒng)公認(rèn)但對(duì)人體有積極的作用的營(yíng)養(yǎng)素（如維生素和礦物質(zhì)）”。含有植物成分或以植物制劑為主要成分的營(yíng)養(yǎng)保健品，被稱為植物源營(yíng)養(yǎng)保健品。

歐盟的營(yíng)養(yǎng)保健品與我國(guó)的保健食品概念相似，尤其是一些植物源營(yíng)養(yǎng)保健品，其原料包含了許多傳統(tǒng)的藥食同源植物原料。而在營(yíng)養(yǎng)保健品概念形成初期，由于其具有一定藥理作用，難以明確歸入當(dāng)時(shí)歐盟法律中的食品或藥品范疇，產(chǎn)生了許多問題。一些具有傳統(tǒng)藥用和食用歷史的植物制品除受到食品法規(guī)監(jiān)管，還可能受到藥品法規(guī)監(jiān)管，其劃分規(guī)定在歐盟不同的地區(qū)或成員國(guó)之間也存在爭(zhēng)議。另外，藥品與食品對(duì)于安全性和有效性的審查標(biāo)準(zhǔn)不同，如何建立營(yíng)養(yǎng)保健品的安全性和有效性審查標(biāo)準(zhǔn)也是當(dāng)時(shí)存在的問題之一。對(duì)于這些問題，歐盟明確了營(yíng)養(yǎng)保健品的定義，規(guī)定其在法律上屬于食品；另外，將營(yíng)養(yǎng)保健品劃分為食品補(bǔ)充劑、食品原料、強(qiáng)化食品、新型食品、一部分特殊用途食品等，對(duì)這些分類分別定義并制定法規(guī)。此外，對(duì)于可用于營(yíng)養(yǎng)保健品的傳統(tǒng)植物原料，歐盟對(duì)其安全性評(píng)價(jià)方式進(jìn)行了一系列研究，認(rèn)為其傳統(tǒng)的用途和傳統(tǒng)使用的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)該作為安全性評(píng)價(jià)的重要因素[6]。

2.3 對(duì)我國(guó)地方特色食品政策的啟示

傳統(tǒng)特色產(chǎn)品與我國(guó)地方特色食品的概念比較相似，但TSG 的意義在于對(duì)具有特殊性的傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品或食品進(jìn)行一定限度的保護(hù)性措施。且TSG 以普通食品、初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品或食用農(nóng)產(chǎn)品為主，而我國(guó)地方特色食品政策意在加強(qiáng)地方政府的相關(guān)部門對(duì)本地的傳統(tǒng)食品的監(jiān)管，促進(jìn)對(duì)地方特色食品的開發(fā)。

營(yíng)養(yǎng)保健品與我國(guó)保健食品的概念比較相似，很多地方特色食品具有一定的保健功能。歐盟對(duì)營(yíng)養(yǎng)保健品的研究重點(diǎn)關(guān)注了藥食界定問題、安全性、有效性及傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的價(jià)值。

結(jié)合TSG 和營(yíng)養(yǎng)保健品在歐盟的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)兩者的定義均有一個(gè)逐漸明確的過程，并在研究過程中存在對(duì)傳統(tǒng)使用經(jīng)驗(yàn)價(jià)值的衡量。這些研究思路和結(jié)論值得我國(guó)學(xué)習(xí)參考。由于歐盟與我國(guó)的情況存在差異，因此，需要根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，明確我國(guó)地方特色食品的定義。

3 我國(guó)地方特色食品政策存在的問題及建議

目前，地方特色食品相關(guān)法規(guī)仍不完善，可能會(huì)對(duì)食品安全監(jiān)管造成不利影響。在地方特色食品定義中，關(guān)于“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義尚無明確說明，可能會(huì)對(duì)其涵蓋范圍的界定造成影響。

另外，《中華人民共和國(guó)食品安全法》規(guī)定，沒有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食品需制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)[7]，所以，地方特色食品定義中“涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋的食品”可以理解為“制定了食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的食品”。對(duì)2011年1月至2021年6月發(fā)布的現(xiàn)行有效和即將實(shí)施的食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)共345 項(xiàng)（未包含推薦性地方標(biāo)準(zhǔn)）。其中，食品為247 項(xiàng)，與地方特色食品有關(guān)的202 項(xiàng)；檢測(cè)方法或衛(wèi)生規(guī)范為98 項(xiàng)，地方特色食品的配套規(guī)范或檢測(cè)方法有19 項(xiàng)。涉及地方特色食品的標(biāo)準(zhǔn)約占食品標(biāo)準(zhǔn)的81.18%（表1）。所以，食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)不只包括地方特色食品及其相關(guān)配套規(guī)范或檢測(cè)方法。

表1 地方特色食品的地方標(biāo)準(zhǔn)地域分布情況

在判斷食品安全標(biāo)準(zhǔn)是否與地方特色食品有關(guān)時(shí)，主要依據(jù)：1）該物質(zhì)是否具有30 年及以上的傳統(tǒng)食用習(xí)慣；2）該物質(zhì)是否包含了地方特有的食品原料或采用了傳統(tǒng)工藝加工。可見，“具有地方特色的食品原料”和“采用傳統(tǒng)工藝加工”能夠比較全面地體現(xiàn)地方特色食品的特色，可以準(zhǔn)確描述地方特色食品。

但是，對(duì)于地方特色食品定義中，“涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋的食品”部分存在歧義。按照定義有2 種解讀方式：1）是否為地方特色食品需同時(shí)滿足“30 年以上傳統(tǒng)食用習(xí)慣”“地方特有的食品原料或傳統(tǒng)工藝”和“涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋的食品”；2）是否為地方特色食品需要滿足“30 年以上傳統(tǒng)食用習(xí)慣”和“地方特有的食品原料或傳統(tǒng)工藝”，同時(shí)可以是“涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋的食品”。因此，筆者認(rèn)為要解決地方特色食品定義中存在的問題，需明確“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義，并對(duì)地方特色食品涵蓋范圍的描述進(jìn)行修正。

3.1 明確“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義

《新食品原料安全性審查管理辦法》中規(guī)定：“傳統(tǒng)食用習(xí)慣，指某種食品在省轄區(qū)域內(nèi)有30 年以上作為定型或者非定型包裝食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的歷史，并且未載入《中華人民共和國(guó)藥典》”[8]。該定義與地方特色食品中對(duì)于“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義是否一致尚不明確。地方特色食品可以申報(bào)成為新食品原料，從而擴(kuò)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍，在法律上成為新食品原料，如青錢柳葉、湖北海棠等。但是，如果將《新食品原料安全性審查管理辦法》中對(duì)于“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義代入到對(duì)地方特色食品的管理中，就會(huì)造成實(shí)際情況與法規(guī)上的沖突。

由于地方特色食品具有地域性的特點(diǎn)，一些具有長(zhǎng)期食用歷史的食品在當(dāng)?shù)乜赡軙?huì)被作為農(nóng)產(chǎn)品、現(xiàn)制食品或小作坊經(jīng)營(yíng)等無包裝食品進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；另外，部分地區(qū)還存在將《中華人民共和國(guó)藥典》收錄的中藥材作為食品長(zhǎng)期食用的情況，如檳榔、腫節(jié)風(fēng)（節(jié)骨茶）等。因此，《新食品原料安全性審查管理辦法》中對(duì)于“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”的定義不完全適用于地方特色食品。

通過參考?xì)W盟相關(guān)政策法規(guī)文件，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者建議將“傳統(tǒng)食用習(xí)慣”定義為某種食品具有30年以上的、被我國(guó)部分區(qū)域內(nèi)的一定規(guī)模的人群，持續(xù)性地作為日常飲食的一部分并生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)至今。

3.2 對(duì)地方特色食品涵蓋范圍的描述進(jìn)行修正

《中華人民共和國(guó)食品安全法》第二十九條規(guī)定：“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定后，該地方標(biāo)準(zhǔn)即行廢止”[7]。此處的“食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)”可以理解為具有過渡性的標(biāo)準(zhǔn)，各地制定地方標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況可能對(duì)未來制定國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供參考。但是，地方特色食品的食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定后將覆蓋地方標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)食品是否仍屬于地方特色食品尚無明確規(guī)定。而且，并非所有地方特色食品都具有食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，部分地方特色食品的安全指標(biāo)也可以被通用食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所覆蓋，而具有食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)的食品也并非全部屬于地方特色食品。因此，筆者建議將地方特色食品的定義適當(dāng)修正為在我國(guó)部分區(qū)域存在30 年以上傳統(tǒng)食用習(xí)慣的、地方特有的食品原料或采用傳統(tǒng)工藝生產(chǎn)的食品，包括涉及的食品安全指標(biāo)或要求現(xiàn)有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)尚不能覆蓋的食品。