廣東數字經濟政策體系：現狀、關鍵成功因素與啟示

梁輝 許玲

摘 要：廣東的數字經濟多年處于國內各省份的領先位置，呈現出產業基礎發展好、要素配置效率高的態勢。廣東數字經濟政策體系呈現出省級布局全面，省市協同率高的特點;不同的專項政策協同率由高到低分別為5G與工業互聯網的完全協同、人工智能與大數據的高度協同和數字化轉型與區塊鏈技術的擇優協同。政策引領與協同效應突出、產業互補與協同效應明顯和政策務實可操作性強是廣東數字經濟政策的關鍵成功因素，這些關鍵成功因素能給其他區域發展數字經濟制定政策帶來啟示。

關鍵詞：數字經濟;經濟政策;政策協同;廣東;產業數字化

本文索引：梁輝，許玲.<變量 2>[J].中國商論，2022（09）：-108.

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）05（a）--05

1 廣東數字經濟發展現狀

1.1 產業發展基礎好

廣東數字經濟規模大、增速快，整體規模連續四年全國第一。2020年，數字經濟增速比GDP快4.3個百分點，數字產業化及產業數字化規模均居全國第一，廣東已經成為我國數字經濟的發展高地;產業結構優勢持續豐富，廣東數字經濟產業結構優化特征顯著，數字化應用水平在服務行業較為突出，并且多元化的數字生態圈正在形成，數字金融等新業態新模式蓬勃發展;驅動產業轉型升級態勢明顯，數字經濟成為高質量發展的動力，疫情期間良好的產業與科創實力使數字經濟發展動力十足，并初步形成了以華為等巨頭為引領的大中小企業協同發展的格局，骨干企業帶動發展效應明顯;數字化轉型基礎扎實，產業集群優勢較為明顯，以工業互聯網推動制造業數字化轉型成效顯著，但數字化進程仍有待提速。

1.2 頂層設計與基礎設施完善

頂層設計政策環境好，數字經濟已經成為與世界灣區競爭最主要的賽道。近年來，廣東不斷加強頂層規劃，優化營商環境，出臺了多項數字產業政策助推創新創業生態發展，數字化成為城市精準治理的新力量;基礎設施完善，廣東5G網絡等基礎設施建設基礎良好，部分指標位于全球前列。

1.3 要素配置效率高

人才結構良好，廣東擁有參與建設數字經濟可觀的年輕群體，良好的人才結構有利于數字經濟的快速發展;區域布局梯度分明，“一區兩核三帶”總體布局清晰，廣東各城市間產業梯度分明并各有優勢;數據標準逐漸完善，廣東逐步建立了相關標準規范。為數字經濟高質量發展奠定堅實的基礎。

2 廣東數字經濟政策體系現狀

2.1 總體概況：省府布局全面，省市協同率高

從廣東數字經濟相關政策的布局來看，無論是總體布局還是專項政策，都呈現出省級政策部署全面，省市政策協同率高的特點（見表1）。

2.1.1 省政府層面布局全面，中央支持力度大

（1）從總體布局到專項政策均有部署

在數字化和數字經濟總體布局上，廣東省政府對數字經濟的整體建設做了頂層設計，為相關工作的推進奠定了良好的基礎;專項政策圍繞大數據、工業互聯網、數字化轉型等相關領域，出臺了一系列政策，有力地指導了地方推動數字經濟發展。

（2）國家級項目驅動數字經濟發展

2016年獲批的珠江三角洲國家大數據綜合試驗區建設、2019年獲批國家數字經濟創新發展試驗區建設等，都從中央層面獲得了政策上的支持，為廣東數字經濟發展增添了強大的動力。

2.1.2 各地數字化與數字經濟總體布局充分

數字化與數字經濟總體布局政策作為頂層設計，往往指明了該地區在一段時間內數字化發展的總體目標和方向，廣東各地相關政策總體布局較為充分。

（1）各重點城市總體布局情況較好。在重點城市中，廣州、深圳和佛山都布局了數字化或數字經濟總體布局政策文件。其中，廣州連續兩年密集出臺文件，落實建設國家數字經濟創新發展試驗區，在數字化的推進上更為堅決與徹底。

（2）廣州數字經濟推動立法呈現亮點。廣州率先用立法的方式推動數字經濟發展，成為廣東數字經濟發展的新亮點。廣州人大現推進《廣州市數字經濟促進條例（草案）》，其立法的基本思路是堅持以數字產業化和產業數字化為核心，著力構建推動數字經濟全要素發展的制度體系。一旦完成，廣州將成為全國首個通過市級立法推動數字經濟發展的國家中心城市。

2.2 省市協同：專項政策協同率高

將“專項政策協同率”定義為在省級政府出臺數字經濟專項政策的基礎上，已出臺專項政策的城市與所有重點城市的比率。在重點城市專項政策協同率上，省市兩級總體協同率達到75%，呈現了各重點城市貫徹落實省政府數字經濟部署情況良好的局面。

細分來看，各專項政策根據協同率的不同，形成了三檔分級：

（1）第一檔協同率100%：5G、工業互聯網。

（2）第二檔協同率75%：人工智能、大數據。

（3）第三檔協同率50%：區塊鏈、數字化轉型。

2.3 政策完全協同：5G新基建與工業互聯網

2.3.1 5G新基建政策推動加快布局

5G網絡及其產業政策覆蓋范圍最廣，究其原因，一是國家新型基礎設施建設的發展要求。二是廣東發達的數字制造業有天然的發展動力。三是推動5G的加快建設，更有利于數字經濟的跨越式發展。

（1）新基建重點，應用場景廣。5G網絡作為新型基礎設施具有廣泛的應用場景，是數字經濟的重要基礎設施，完善5G網絡，將為數字經濟的高速發展形成強大的支撐作用。

（2）數字產業化高度相關，政策動力強。廣東數字制造業發達，擁有如華為、中興這樣的5G產業相關企業，也有諸多5G產業鏈上的手機制造商等企業，政府具有天然扶持5G加快發展的強大動力。

（3）政策體系完善，覆蓋范圍廣。廣東省市兩級政府從2019年起陸續出臺了5G網絡與產業發展的政策文件，推動5G建設深度發展，夯實數字基礎，助力產業鏈上的企業行穩致遠，參與全球競爭。

2.3.2 產業數字化發展厚植工業互聯網政策土壤

相比新興產業的不確定性，工業互聯網能夠依托各地原有的產業優勢，進一步推動產業轉型升級，鞏固廣東制造業全球競爭優勢，政策推動的風險更低，所以成為了各重點城市爭相布局的數字經濟政策。

（1）廣東工業繁榮發展為數字化提供了良好的條件。廣東的產業發展較為完善，在珠三角9市均有不同程度的產業分布，已經形成梯度分明的產業布局，為工業互聯網的發展提供了良好的條件。

（2）省市兩級政府都高度重視政策布局完善。廣東省市兩級均有工業互聯網相關專項政策的布局，2018年起省政府層面密集出臺了一系列措施，推動廣東企業“上云上平臺”加快工業互聯網發展;在各重點城市層面，工業互聯網是產業數字化的關鍵抓手，所以也成為了各城市推進數字經濟的重要發展手段。

2.4 政策高度協同：人工智能與大數據應用

2.4.1 人工智能前瞻布局，劍指國際競爭力

廣東省的人工智能發展規劃由科技廳擬制并代省政府實行具體管理工作，體現出人工智能領域科技引領產業發展的特點，推進技術積累是政策引導的方向。

（1）人工智能技術成熟度尚待提高。人工智能目前尚處在數字經濟發展的前端，相關應用的成熟度尚在快速提高當中。當前，僅有幾個領域實現了低水平突破，從“弱人工智能”走向“強人工智能”還有較長的距離。

（2）省級規劃旨在提高國際競爭力。廣東省政府人工智能發展規劃立足長遠，以2030年為目標構建廣東人工智能發展藍圖，力圖進入全球價值鏈高端環節，在創新能力建設、人才梯隊構建、規范體系設計等方面全面布局。

（3）各城市政策意圖促進產業與人工智能融合發展。在重點城市的政策設計上，各城市將人工智能產業的重點放在與產業的融合發展上，強調產業產出的經濟效益。

2.4.2 大數據技術成熟度高，政策已持續多年支持

國家級項目的落地，顯著加快了大數據產業在廣東的發展步伐，為廣東大數據發展注入了強勁的動力。但大數據技術及其產業已非當前政策支持的重點，未來一段時間內，隨著多個大數據相關政策規劃不斷到期，相關產業支持政策退出該領域是時間問題。

（1）國家級項目加快廣東大數據產業發展步伐。2016年，中央批復建設珠江三角洲國家大數據綜合試驗區項目后，2017年起廣東省政府迅速啟動相關實施方案，該方案發布的時間距離《廣東省促進大數據發展行動計劃（2016—2020年）》尚不足一年，而規劃和完成的時間節點是相同的，但在預期實現的目標上更為遠大。例如，在目標的表述上，從“搶占數據產業發展高地”的單點目標升級成了“形成大數據產業集聚發展的態勢”集群目標。

（2）大數據技術應用相對成熟，政策連續性強。廣東省市兩級的大數據產業規劃，普遍肇始于2016—2017年，距今已有5年的時間，在技術發展上已經相對成熟。廣東的大數據政策呈現多年規劃、連續性強的特點，然而在各種新興技術涌現的情況下，政策轉向支持發展性更高、成長性更大的技術與行業已成必然態勢。

2.5 政策擇優協同：數字化轉型與區塊鏈應用

2.5.1 敢為人先：率先啟動制造業數字化轉型政策

廣東省率先啟動制造業數字化轉型政策，在全國數字化轉型上政策步伐超前。國家“十四五”規劃當中，明確提到要加快“推進產業數字化轉型”，但當前出臺數字化轉型相關專項政策的省份寥寥無幾，目前僅有上海、四川等在產業和技術領域有相關支持政策。

廣州、佛山快速跟進，以推動國企轉型為落實省府政策的抓手，促進數字化轉型發展。

（1）省府政策體系務實，相對超前布局。無論在業界還是學界，數字化轉型都屬于較新的領域，廣東省政府的相關政策很好地平衡了審慎和發展。核心思路是逐步實現數字化轉型“點線面”的推廣與應用，政策推進思路清晰，措施方法可行，務實性較強。

（2）廣佛跟進專項規劃，推動制造業發展。廣州和佛山發達的制造業，為產業數字化轉型奠定了良好的基礎。其中，廣州市重點落實省政府的“一鏈一策”等做法，推動產業鏈、產業集群和重點企業率先實現數字化轉型。針對不少企業家“不敢轉、不想轉”的心態，依托廣州國有企業發達的特點，優先推進國有企業數字化轉型，意圖為社會化推進打下堅實的基礎。

2.5.2 區塊鏈技術正探索更多應用場景

以拓展應用場景為抓手，在未來一段時間內仍然是區塊鏈技術主要的發展方向。

（1）區塊鏈屬于數字經濟新興板塊，行業尚在探索之中。目前，區塊鏈技術處于萌芽階段，技術規范尚未形成共識。如何拓展其應用范圍，是當前區塊鏈技術發展的主要問題。

（2）省府政策傾向支持技術積累與應用場景拓展。廣東省政府的相關政策的主要工作目標集中于技術創新和產業應用豐富。在當前應用場景的基礎上，進一步拓展到不同行業，打造 “殺手锏”級別的應用場景。

（3）各城市就各自發展現狀與需求擇機推進專項政策。作為數字經濟當中新興的技術領域，各城市對跟進省政府區塊鏈產業的扶持政策普遍持較為審慎的態度。

廣州率先出臺了區塊鏈發展的相關政策，主要目標聚焦區塊鏈的技術創新積累和區塊鏈與產業融合發展的應用;其他重點城市中，佛山市南海區依托較發達的金融產業出臺了專項扶持政策;深圳雖未出臺專項政策，但有多個政策與區塊鏈相關聯。

3 廣東數字經濟發展政策的關鍵成功因素

3.1 政策引領與協同效應突出

3.1.1 政策引領：高層擘畫數字經濟發展藍圖

（1）政策布局完善，省級政策框架構建邏輯清晰。省政府政策統籌全局，從頂層設計到專項領域都有較為清晰的發展布局，而且對發展動力強的專項領域，省政府在政策連續性、可執行性上都做了較為完善的鋪排，政策務實、邏輯清晰。

（2）國家項目提速發展規劃。珠江三角洲國家大數據綜合試驗區建設和國家數字經濟創新發展試驗區建設等國家級項目顯著加速了廣東數字經濟的發展。

3.1.2 政策協同：省市兩級政策貫通

（1）數字政策協同，重點城市貫徹落實省級政策到位。在數字經濟專項政策領域，省市兩級專項政策協同度高達75%，部分重點政策協同度達到100%，形成了政令通達、多級扶持的政策環境。

（2）因城施策，重點城市根據自身發展實際科學布局。盡管廣東經濟發達，但仍然存在發展的區域性差異。因此，各重點城市根據自身區域發展特點推進數字經濟布局，例如廣州、佛山根據制造業發達的特點布局了數字化轉型的政策等。

3.2 產業互補與協同效應明顯

3.2.1 產業互補：地域間梯度產業鏈互補成效明顯

廣東省已經形成了布局清晰、層次分明的產業鏈，城市之間產業“強芯補短”的效用非常明顯，產業協同效率高，為數字經濟的發展奠定了良好的產業基礎。以省政府推進數字化轉型“一鏈一策”為例，受益于珠三角區域內完整的產業鏈布局，在省政府的協調下，快速在省內找到試點的產業鏈企業，并推動企業試點數字化轉型。

3.2.2 科創協同：堅持科技政策與產業政策協同推進

發展數字經濟對科技部門與產業部門的協同性提出了更高的要求，而廣東各級數字經濟政策都能發現科技部門深度參與的痕跡。由此可見，廣東省科技與產業政策之間正向協同效應明顯。

3.3 政策務實可操作性強

3.3.1 重點突出：拉動效應強的數字經濟模塊優先布局

省市兩級布局最徹底的就是政策協同率達到100%的5G新基建和工業互聯網，這兩個正是對數字經濟拉動效應最強、政策風險相對較低的專項政策。

（1）重點布局對其他板塊拉動效應明顯的5G新基建。數字經濟的核心邏輯是利用通信技術實現互聯互通創造出的新興經濟模式，而5G網絡的布局是實現互聯互通的基礎設施，是構建數字經濟發展的重要基礎。

（2）工業互聯網鞏固廣東制造業競爭優勢。產業數字化已經占到數字經濟總量的80%，制造業是產業發展之基。廣東深入推動工業互聯網，將持續鞏固廣東制造業的全球競爭優勢，并不斷催生新的商業模式和經濟形態。

3.3.2 探索有路：為前沿數字經濟適配發展路徑

區塊鏈技術與數字化轉型是當前數字經濟的前沿板塊，廣東省對前沿板塊的推進思路務實可行，很好地平衡了審慎和發展的需求。

（1）以應用場景拓展為核心，驅動區塊鏈發展。廣東的區塊鏈產業政策以“技術積累+場景應用”為核心，驅動區塊鏈產業不斷拓展應用范圍，從而達到推動產業發展的目的。

（2）以“點線面”拓展為路徑，驅動數字化轉型推進。省市兩級政府的數字化轉型政策重在落實“一鏈一策”“一行一策”和“一企一策”，逐步試點和擴大數字化轉型的應用范圍，同時廣州充分利用國有資本強大的優勢，優先推動國企數字化轉型，以期達到“點線面”拓展數字化轉型的目的。

3.3.3 實操有效：政策組合推進，可操作性強

廣東政策在制定上注重實效，以工業互聯網為例，省政府通過“方案+措施”下達政策，方案細致。在城市層面，深圳市的工業互聯網扶持政策細化到操作規程，手把手地指導企業完成政策的申報。

4 廣東數字經濟政策對其他區域的啟示

4.1 突出政策對數字經濟的引領作用

積極爭取中央層面對地方數字經濟的政策支持。國家級的政策落地對驅動地方數字經濟的發展加速和提質增效具有重要的意義。凝聚共識推動人大立法促進數字經濟建設，縱觀全國，只有為數不多的省市如浙江、廣東等將數字經濟納入人大立法范疇，各級人大應發揮立法作用，推動數字經濟納入地方法規。

4.2 合理布局數字經濟政策

在數字經濟相關專項領域，在緊跟國家政策的同時，應結合各地經濟發展特點進行相關政策的合理布局。

（1）重點領域優先布局。持續推進5G網絡和產業化發展建設，完善工業互聯網專項政策。應持續強化招商引資，推動5G相關通信產品的本地化與應用。工業互聯網的應用是推動產業數字化應用與發展的重要手段，政策推動成效顯著，應鼓勵各地方完善工業互聯網相關政策。

（2）發展領域超前規劃。推動人工智能產業化領域技術積累，試點超前規劃數字化轉型政策。各地更宜推動人工智能產業化應用，拉動人工智能技術不斷積累。在政策制定時，應注重引導人工智能在各自城市傳統產業領域的技術積累。根據自身發展特點，借鑒廣東通過“點線面”和“一鏈一策”等措施，試點開展企業數字化轉型。

（3）專項領域因地施策。豐富區塊鏈應用場景，審慎布局大數據產業相關政策。區塊鏈技術較為前沿，目前政策的主要方向都是促進應用場景拓展，有條件的地方可視情況發展。大數據相關技術日臻成熟，發展格局穩定，相關政策在多地逐步退出，有發展基礎的地方可以適當拓展，發展基礎薄弱的地方更宜審慎布局。

4.3 推動政策的貫徹與落實

（1）推動政策可執行度不斷提高。優化政策制定方式，細化政策執行。推動科技人員參與數字經濟政策制定的體制機制不斷完善;推動“方案+措施+操作”政策組合模式，暢通次級政府和企業政策申報路徑，推動政策落實。

（2）強化政策的系統性與連貫性。政策的連貫性對數字經濟尤其是專項領域的發展至關重要，保障相關政策支持不斷檔，對穩定發展數字經濟具有十分重要的意義。

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Guangdong Digital Economy Policy System： Current Situation， Key Success Factors and Enlightenment

Liuzhou Vocational and Technical College? Liuzhou， Guangxi? 545006? LIANG Hui

Guangxi University? Nanning， Guangxi? 530003? XU Ling

Abstract： Guangdong’s digital economy has been in the leading position in China for many years， showing a good development of industrial foundation and high efficiency of factor allocation. Guangdong’s digital economy policy system is characterized by comprehensive provincial layout and high coordination rate between provinces and cities. Different special policies coordination rate from high to low are the full coordination between 5G and industrial Internet， the high coordination between ARTIFICIAL intelligence and big data， and the preferential coordination between digital transformation and blockchain technology. The key success factors of Guangdong’s digital economy policy are prominent policy guidance and synergistic effect， obvious industrial complementarity and synergistic effect and strong practical and operational policy. These key success factors also have implications for other regions in developing digital economy policies.

Keywords： digital economy; economic policy; policy coordination; Guangdong; industry digitization