循環經濟視角下農村生活垃圾協同治理研究

李子涵 尋凱

摘要 通過回顧農村生活垃圾的回收、處理、轉化和回收過程并總結現有的處理方式，介紹了農村廢棄資源的處理和利用方式，可以形成政府、村民、市場的協同治理格局。

關鍵詞 農村;循環經濟;生活垃圾;多元共治

中圖分類號 X 799.3? 文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2022）08-0235-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.08.062

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Collaborative Management of Rural Domestic Waste from the Perspective of Circular Economy

LI Zi-han， XUN Kai

（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316000）

Abstract This article reviews the process of recycling， processing， conversion and recycling of rural domestic garbage and summarizes the existing treatment methods， and introduces the methods of treatment and utilization of rural waste resources， which can form a coordinated governance pattern of government， villagers， and markets.

Key words Rural areas;Circular economy;Domestic waste;Multiple co-governance

隨著脫貧攻堅戰的全面勝利，農村人口收入結構和消費結構發生重大變化，農村生活垃圾量明顯增加。與過去相比，現代農村生活垃圾的組成越來越復雜。與城市相比，農村生活垃圾處理能力和基礎設施相對薄弱，難以獨立得出農村生活垃圾利用和空氣污染等一批農村衛生問題的結論，這些問題威脅著農村人口的健康，影響著農村的形象 [1]。面對這些問題，為貫徹落實黨的十九大部署，2021年2月國務院印發了《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》提到了發展生態循環農業，加強資源回收利用打造循環經濟體系。2021中央一號文件提出了在一些條件的地

區推廣縣域環境衛生一體化第三方治理方式通過政府建章立制總體布局，村民可以通過自治來破解長效難題，政府主導第三方市場運作，從而實現三方協同治理的“村民自治+PPP運營”模式，以實現長效的農村生活垃圾資源化處理利用。筆者總結當下農村生活垃圾的處理體系特點、處理模式以及未來發展的趨勢，探討農村生活垃圾處理中存在的治理模式問題的思考與啟示。

1 農村生活垃圾的特點和處理現狀

“生活垃圾”是指在日常生活或提供日常生活服務的活動中產生的固體廢物，以及根據法律、行政法規被視為生活垃圾的固體廢物 [2]。農村生活垃圾是指在農村日常生活，生產活動中產生的垃圾，如表1所示。

1.1 農村生活垃圾的特點

總體而言，我國農村生活垃圾具有數量多、范圍廣、分布分散、構成成分復雜、有害物質比例上升、地區差異大等特點。隨著農村地區經濟的快速發展，農村生活垃圾將進入快速增長的新階段，垃圾處理也將面臨嚴峻形勢。隨著人民生活質量的不斷提高生活，農村生活垃圾的組成成分也發生了巨大的改變了一次性用品、工業制品和塑料制成品的使用率上升。農村居民不想處理的衣服和消費品現在都是生活垃圾的一部分，而以前用作飼料的多余蔬菜、皮屑、樹葉、植物、藤、稻草，如今已成為日常農村生活中的垃圾 [3-4]。在我國農村，村莊之間和村莊內部居民點的距離相對較遠，與城市集中生活產生的生活垃圾相比，農村生活垃圾具有空間分散的特點，收集運輸難度大。同時，我國大部分農村尚未形成長效的生活垃圾處理體系。由于垃圾量的不斷增加與垃圾處理能力的落后之間存在著嚴重的矛盾，農民能找到的最方便的辦法就是把生活垃圾堆放在路邊、河邊或者將各種垃圾混在一起，這種結果就是污染周邊環境。

1.2 農村生活垃圾處理體系現狀

十九大以來，我國農村生活垃圾運輸處理率明顯提高，基礎設施條件明顯改善，政府資金投入不斷擴大，但無害化處理率不高，資源化利用率不高，地區之間存在明顯差異。

《中國城鄉建設統計年鑒》統計數據顯示，鎮環衛專用車輛設備和鄉環衛專用車輛設備數量從2007年的約5萬輛和1萬輛迅速增加到2017年的約11.46萬輛和2.76萬輛，增長了數倍。該區垃圾運輸站的數量也在緩慢增長。城市垃圾轉運站的數量分別從2007年的約22 500和4 600個增加到2017年約27 700和10 400個（圖1） [5-6]。顯然，垃圾資源化處理的外部條件越來越完善。但政府政策體系、村民自治和市場合作管理薄弱，幾乎沒有合作的概念。需要創建一個協作治理和多重治理的模式。

2 農村生活垃圾處理模式以及未來發展的趨勢

2.1 現有農村生活垃圾處理模式 我國農村垃圾處理系統已逐漸受到重視。經過多年的發展，資源回收率有了很大的提高，但由于不同地區經濟發展的不平衡，農村垃圾處理的起步階段和發展階段有很大的不同，處理方法也多種多樣。

（1）從循環經濟看，分為焚燒、填埋以及資源化利用3種 [7]。垃圾的最終處理無非是垃圾填埋、焚化和資源化利用。目前，我國農村生活垃圾處理的主要方式是垃圾填埋，其中簡單的垃圾填埋是主要的填埋方式。垃圾填埋場工作簡單，占地大，會產生嚴重的二次污染，在一定程度上限制了后續處理方案。廢物焚化可減少70% ～ 80%的焚燒廢物殘留物，確實能夠短暫的解決土地短缺的問題，延長填埋場使用壽命，但是在發達地區垃圾數量巨大需要的填埋資源多，所以對垃圾進行資源化處理也是目前的重要處理方法，除可回收廢棄物外，大部分堆肥類垃圾物資源化利用成為這個處理方法的難點與重點。

（2）從協同治理看，分為行政運作和市場運作2種。從運營模式和體系的方式來看可以分成2種：行政運作意味著垃圾處理系統不僅是由政府包攬的，而且是由政府維持運營的。與之形成鮮明對比的是市場運作體系，是指政府通過購買服務的方式委托第三方專業清潔和回收管理公司對系統進行運營和管理。因為我國農村生活垃圾處理主要由政府承擔，現存的市場規模小，涉及民營企業和社會資金參與度小。在浙江、山東等地，正在實施和測試將部分或全部生活垃圾處理設施分配給第三方的PPP模式 [1]。

2.2 未來農村生活垃圾處理發展的趨勢

2.2.1 城鄉一體化模式。

在全面推進“城鄉一體化”模式的階段，許多地區規定農村垃圾實行“各戶收集、村集中、城鎮轉移、縣集中處理”一體化運行模式。資料顯示，我國43%的行政村在生活垃圾處理中的垃圾被運往縣域進行資源化利用，近幾年來因為該模型的使用地區越來越多，這個模式正在穩步地擴大應用比例。

2.2.2 市場化運營模式。

改革開放以來隨著我國經濟的不斷發展，市場的地位也不斷地提高，市場能發揮的作用也在不斷地變大，市場化的生活垃圾處理模式正在被更多的地方所使用。由政府主導的與市場合作的PPP模式得到了政府財政的支持。地方政府通過購買服務，將農村生活垃圾從打掃、集中到最后的資源化處理全部交給第三方環保公司，政府只做監管工作，以實現城鄉生活垃圾處理模式的規范化、一體化、專業化和資源化回收利用。

2.2.3 垃圾資源化利用模式。

農村垃圾的分類和回收實現資源化利用可以大幅度的減少資源的浪費，并且如果從源頭進行分離垃圾，可實現回收的垃圾的有效回收利用，將有毒有害的有害垃圾納入專門的系統當中，一些農村特殊的生活垃圾可以通過某些手段直接轉化為對環境有利的資源。對農村生活垃圾進行回收可以通過機械去除殘茬、壓碎并返回田地，實現農作物秸稈等垃圾的資源利用，可以提高土壤肥力。農作物秸稈等垃圾也可以用作燃料，讓農民直接從田地里送到發電廠進行焚燒。垃圾資源化還可以減少農民焚燒生活垃圾的行為。對農村垃圾進行分類回收，可以避免不同類型垃圾之間的交叉污染，降低垃圾處理成本，實現農村垃圾資源的充分利用。此外，一些垃圾可以直接就地回收。通過資源化回收利用可以減少基層政府的工作難度和財政支出。

3 農村生活垃圾處理中存在的主要問題和政策建議

3.1 農村生活垃圾處理現存的問題

3.1.1 處理模式落后。

現有的農村生活垃圾處理系統建設滯后，不能充分覆蓋農村地區。目前，幾乎所有地區的廢物處理配套設施、人員隊伍、資金支持和行政監督體系建設都不夠，不能滿足工作需求。長期以來，人們對農村的環境問題一直沒有給予足夠的重視。過去，農村生活垃圾沒有納入衛生收集和運輸系統，對環境保護也沒有給予足夠的重視。農村垃圾處理的規劃、建設、運行、管理和監督薄弱，環保衛生意識不強，垃圾資源化利用意識不強。對于可回的收垃圾，由于沒有明顯的利益驅動，在當前環境下，還沒有形成一套完整的制度，使政策、資金和技術相互關聯來支持農村垃圾的分類和循環利用足。

3.1.2 管理落后，村民意識薄弱。

從法律的角度來看，現在關于農村垃圾的法律還沒有制定，基層工作主要是靠示范和說服，沒有嚴格的制度;從政府的角度來看，基層政府的壓力和責任很大，但村民支持力度很小。行政管理滯后，農村垃圾分類基礎薄弱，如缺乏基層了解、財政預算不足、總體規劃不規范、基本工作機制不健全等，由于政府財政預算有限，鄉鎮經濟承受能力有限，垃圾處理設施建設和運行存在較大差距，因為投資率低導致宣傳效率低，村民不了解實際情況，一些村民認為在農村地區進行廢物分類是不切實際的，覺得在發達的城市地區還不能行得通，別說在農村地區了;一部分則認為廢物分類過于煩瑣，在農村地區，村民普遍認知的有經濟價值，可以重復使用的東西有啤酒瓶、紙箱、廢棄的電氣和電子設備等，而其他具有潛在污染和資源價值的物品，例如生物廢物、玻璃、用過的電池和農作物秸稈等，不屬于其回收利用的范圍。因此，這不是真正的資源化利用。

3.2 農村生活垃圾處理的政策建議

3.2.1 利用循環經濟發展“垃圾”生態產業鏈實現資源化利用。

農村里的生活垃圾源頭分類可以實現生活垃圾的資源化利用，有條件的地區可以率先實行源頭分類。首先，要加強宣傳垃圾資源化利用的教育，各級各部門應該和各地方村委會相互合作，利用網絡、電視等多樣的輿論宣傳形式，加大關于環境惡化和污染對農民自身環境和身心健康的影響的宣傳力度，以及普及農村生態環境保護的重要性，普及農村生活垃圾分類知識，讓村民懂得怎樣對生活垃圾進行合理的分類。其次，分類要具有科學性，分類方法應在厘清各種垃圾處置方向的基礎上制定。推進以“建設—作業—轉移”的 BOT模式為核心實現廢物收集、運輸、維護設置為新型農村生活垃圾運輸模式之一，實現垃圾的“分類溯源，回收利用” [8]。第三，根據不同的生活環境和做法，制定適當的農村生活垃圾分類目標和要求，制定符合實際的農村生活垃圾分類處理方案和垃圾處理設施布局和計劃。在垃圾分資源化利用的方面，要加快創建以無害化處理和資源化利用為基礎的生活垃圾分類回收體系。滿足農村生活垃圾循環利用的要求。要合理規劃設計，加快建設農村生活垃圾資源化產業園，制定解決餐廚垃圾和農產品市場化垃圾問題的總體方案，使農村地區最大限度地利用當地的生活垃圾資源。

3.2.2 探索政府保底的多元投入機制實現協同治理體系。

在農村的生活垃圾資源化利用是一項重要的民生工程，政府兜底是責任。但是，農民作為主要受益的群眾，也要一定程度的承擔費用。2021年中央一號文件指出健全農村生活垃圾收運處置體系，推進源頭分類減量、資源化處理利用，建設一批有機廢棄物綜合處置利用設施。健全農村人居環境設施管護機制。有條件的地區推廣城鄉環衛一體化第三方治理 [9-10]。地方的農村垃圾處理設施的建設費主要由政府承擔，但是在進行垃圾處理過程中所產生的運營的費用必須由地方政府、村委會和村民共同承擔。根據各地的實際情況，各級政府都可以摸索以政府為主體的各種市場投資相結合的體制，慢慢發展成為地方政府主導的農村生活垃圾循環利用的市場機制，對當地市場進行干預。通過財政手段、稅收手段以及財政政策用來使社會勢力和企業參加到生活垃圾的資源化回收利用中來，創建共建共享機制，以“政府+市場+村民”的投資方式提高農村垃圾分類治理的效果，以實現政府主導、村民自治和市場融合的協同治理體系。

參考文獻

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