價值分析視角下“雙減”政策的定位及實踐路徑

趙娉娉 賀永平

摘要 “雙減”對保障中小學學生權利起到了重要的政策規導作用。對“雙減”政策的定位從價值選擇、合法性、有效性三方面進行價值分析發現，“雙減”政策問題的由來、“雙減”政策的目標以及內容取向體現了政策的價值追求。其合法性在于保障學生身心健康發展權利，為中小學學生減負提供制度依據。其有效性在于滿足學生全面發展、健康成長的共性需求，但仍需對學生個體差異性發展需求做出進一步回應。為進一步落實中小學“雙減”政策，保障學生權利，建議將健全考試評價機制、強化教師專業發展、保障課后服務穩健運行以及綜合施策發揮合力作為“雙減”政策價值實現的路徑。

關鍵詞 “雙減”政策? 價值分析? 學生權利? 校外培訓? 學校教育

引用格式 趙娉娉，賀永平.價值分析視角下“雙減”政策的定位及實踐路徑[J].教學與管理，2022（13）：6-10.

中華人民共和國成立以來，在我國基礎教育領域中，學生“減負”政策作為重點研究問題貫穿始終。其中“最突出的問題是中小學生太苦太累，辦學中的一些做法太短視太功利”^[1]。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（即“雙減”政策，以下簡稱《意見》），這是黨中央針對中小學生負擔重，特別是“校內減負、校外增負”等問題作出的重要部署。可見，中小學“雙減”政策本質上是保障學生權利的法治建設，值得我們深入探究。

學界關于中小學學生減負的研究主要涉及以下三個方面：一是關于學生負擔及其來源的探究。如馬開劍等人認為學生在學校的負擔主要為課程與作業、思維與理解、考試與排名三種，其中作業負擔是學業負擔的核心問題^[2]。曾曉潔等人則對學生作業負擔進行了專門研究^[3]。也有學者認為“課”的負擔是造成學生負擔“過重”的根本^[4]。二是關于學生減負執行現狀，主要包括現實困境及其原因的研究，相關資料較為豐富。如張文娟等人聚焦減負政策中利益相關者之間的博弈^[5]。楊春妮則認為政策失效的問題在于缺乏有效的監督機制^[6]。還有學者提出根源是功利的社會考試文化^[7]。三是關于學生減負的對策探討。如提出學校要為學生減負提供實踐保障、學校應開展“杠桿式”減負、家庭要有多元且可持續發展的人才觀^[8]，以及倡導家校合作讓學生減負落地生根等^[9]。可以說，已有研究缺乏從價值分析視角對學生減負政策進行本質探討，而這對于把控政策合法性，推動破解學生減負實踐困境具有重要意義。

本文運用教育政策價值分析法，以《意見》為主要文本對“雙減”政策進行文本研究。教育政策價值分析是對教育政策活動的價值系統和價值問題進行確認與分析的理論化的科學方法論^[10]。學者劉復興認為，教育政策價值分析的研究落腳點應是教育政策活動中的“價值選擇”“合法性”以及“有效性”等問題^[11]。而通過價值分析有助于精準把握“雙減”的政策定位，進而探尋可行性發展路徑。

一、“雙減”政策的價值選擇

教育政策的價值選擇是決策者基于價值判斷所做出的一種集體選擇^[12]。“雙減”政策的價值選擇，本身是建立在保障學生發展權利，促進學生身心健康發展的價值判斷基礎之上。鑒于此，其價值選擇主要涉及以下幾方面問題。

1.“雙減”政策的產生背景

2021年5月，以習總書記為代表的黨中央再次強調要落實立德樹人根本任務，減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔^[13]。歷年來我國關于教育“減負”的政策及措施層出不窮，其總量已近六十份，充分的法律依據證明了從一開始學生減負難題就同保障學生發展權利緊密聯系。然而減負政策頻出，學生減負問題卻始終難以破解，甚至顯露出“越治越濫”的現象。雪上加霜的是，校外培訓機構出于對資本的追求，大肆渲染教育焦慮，頻頻提供畸形的培訓增分服務，借此撈獲巨大經濟利益。

究其根源，在于我國當代教育事業存在功利主義教育價值觀和工具主義教育評價觀。值得注意的是，教育功利化其實是社會功利化在教育領域的反映^[14]。我國社會主要矛盾的轉化對教育提出高質量發展訴求，學生“減負”問題是社會經濟發展中教育矛盾的體現：一方面，在應試教育下人們日益增長的教育需求與教育資源供給不均衡，尤其是學校教育發展的不均衡問題，難以有效滿足廣大學生及其家長的高質量教育需求。另一方面，教育治理產權界定不明晰，表現為政府、學校、家長以及社會之間的教育權責邊界模糊^[15]。習近平總書記提出，“十四五”時期要著力解決教育資源不均衡的問題^[16]，辦好人民滿意的教育。以“雙減”為主要任務破解群眾急難愁盼問題，以“五項管理”為具體抓手開展工作，以“小切口”推動“大改革”，這不僅是教育大計，也是國之大計。

2.“雙減”政策的目標

黨中央出臺“雙減”政策的核心目標是減輕中小學生校內外負擔，促進學生全面發展、健康成長。正如習近平總書記對廣大青少年的殷切寄語：“既把學習搞得好好的，又把身體搞得棒棒的。”

一是減輕學生校內外學業負擔。如前所述，由于應試教育帶來的教育市場需求，促使學生學業負擔層層加碼，繼而導致其在休息權、健康權和發展權上缺乏保障。《意見》第二條明確指出，“著眼學生身心健康成長，保障學生休息權利。”同時，針對校內作業過重，《意見》提出全面壓減作業總量和時長，并強調提高校內教育教學質量，讓學生學習回歸校園。針對校外培訓負擔，《意見》中諸多條款強調堅決抑制學科類校外培訓。無論是校內作業管理還是校外培訓機構整治，都是聚焦于義務教育階段學生普遍反映的負擔過重的共性要求。可見，這是“雙減”政策出臺的直接目的。

二是促進學生自由而全面地發展。隨著唯分數、唯升學的教育內卷現象日趨畸形與病態，長期處于這種高壓學習狀態下的學生，其學習焦慮越發嚴重，且極易引發厭學情緒，影響身心健康。值得注意的是，不僅學困生不愿意學習，一些績優生同樣容易出現厭學問題。“雙減”政策的有效推進將有助于把屬于家庭、同伴以及其他合理閑暇的時間還給學生。《意見》指出要堅持以生為本，促進學生全面發展、健康成長。由此可知，促進學生自由而全面地發展是“雙減”政策的根本和深層目的。

3.“雙減”政策的價值判斷

教育政策的價值偏好本質是一種價值判斷，對教育政策的認識不同，所形成的價值偏好也不同。對于“雙減”政策的認識，可以從誰來減、減什么、怎樣減三個方面進行探討。

首先，各級黨委政府和學校教師是推行“雙減”政策的主要力量。基于系統與綜合治理原則，“雙減”從政府、學校教師、社會、家長四個主體出發，提出了30條具體建議。其中各級黨委政府工作和行為頻次要求最多，從本質上看學生校內外負擔過重其實是政府主導的教育治理產權界定不明晰的反映。但從教育教學主體來看，教師與家長對孩子行為的影響是最為直接和深刻的。

其次，中小學“雙減”政策聚焦于學生校內過重作業和校外培訓負擔。無論是校內作業還是校外補習，“雙減”針對學生負擔的共性，如作業總量和時長、學校教育教學、校外學科培訓等進一步統籌規范，旨在明確學生作為教育主體的權責，減輕不必要的學業負擔，促進學生更加健康、全面、有活力地發展。

再次，“雙減”減負而不減質。“雙減”政策的目的并非在于減掉中小學生所有的課業負擔及壓力，實質上“雙減”強調的是減去學生不必要的過重負擔，實現教學質量的有效提升。《未成年人保護法》第一條就規定了應促進未成年人德智體美全面發展，這是教育法律規定的要求，也是學生作為生命個體健康成長的內在要求。“雙減”根本目的是保障學生作為自然人和社會人應有的身心健康發展的權利。

二、“雙減”政策的合法性

教育政策的合法性，即指教育政策的價值選擇需遵循某種社會普遍性準則或規范，同時也要滿足人們的生活需求與價值理想。換言之，即能夠通過公眾的價值認同來確定教育政策價值是否具有“合法性”^[17]。

一方面，遵循教育規律，保障學生身心健康發展權利。 第一，“雙減”政策是重歸教育發展規律的契機。一是堅持學生全面發展規律。在應試教育功利化的導向下，育“分”大于育人，違背新時代教育方針。從本質來看，“雙減”是破解應試教育功利主義困局，重歸“五育并舉”“五育融合”的必然選擇。二是堅持身心和諧發展規律。以家長為代表的外界力量給孩子發展扣上“無形發條”，越擰越緊，甚至不惜以犧牲孩子身心健康為代價，“雙減”強調要減去學生不必要的學業負擔。三是遵循因材施教規律。在“雙減”實施過程中，學生個體多樣化需求與家長對子女良好發展的期望，其落腳點還是在于通過學校教育教學來解決。從實質上來說，“雙減”是在鍛煉和考驗學校教育的“內功”。可見，“雙減”是遵循教育教學規律和青少年成長規律的具體體現。第二，保障學生身心健康發展權利。學生是進行學習和教育活動的主體，無論是學校、教師還是家長，都應以學生的興趣、能力為出發點來培育孩子，使其既貼合社會發展要求又滿足個性需求。“雙減”政策聚焦于破解中小學生作業負擔和校外培訓負擔正是充分意識到學生的教育主體性，強調保障學生休息權、健康權，堅守學生身心健康與人格健全發展的底線，合乎教育法治建設要求，契合國家與社會相關主體的期冀。

另一方面，遵循法律要求，保障學生合法權利，為基層教育中小學生減負進一步提供政策依據。如前文所述，對學生權利保障問題的重視是“雙減”政策的出發點和落腳點。一是遵循相關教育法律法規對學生權利的保障。《義務教育法》《教育法》《教師法》等法律條文都對保護學生身心健康發展做出了明確規定。尤其是2021年6月新修訂的《未成年人保護法》根據國情新增并完善了多項規定，其亮點之一就是明確提出“充分聽取孩子的意見”“尊重孩子真實意愿”等內容，反映對學生權利保護的迫切需求。二是在基礎教育領域中為學生進一步減負提供了政策支持。中小學生作業負擔和校外培訓負擔不是突然出現的，社會教育功利性輿論的長期渲染等諸多因素混雜交織導致形成教育內卷的“劇場效應”和“囚徒困境”。幾乎所有的教育競爭都落到學生身上，而雖然歷年來學生減負政策層出不窮，但相關的具體措施大多只針對“校內減負”，鮮少涉及規整校外培訓，此外“校內減負、校外增負”的現狀也反映了“減負”政策始終未得到真正落實。鑒于此，本次出臺的“雙減”政策不僅厘清政府、學校等相關權責主體工作細則，還明確管制校外培訓機構行為，并針對各地落實“雙減”情況建立半月通報制度。總的來說，“雙減”政策以遵循教育規律和法律法規為依據，在法律的框架內明晰各項實施原則，做到有法可依、依法治理。

三、“雙減”政策的有效性

教育政策的有效性是指其價值選擇與實行能否有效地解決相關政策問題，完成預設政策目標^[18]。這里要先厘清兩個基本問題：其一是應試教育下中小學學生身心健康發展的權利是否得以保障;其二是政府、學校、教師、家長與社會之間的教育權責界限是否明晰。

1.滿足了學生全面發展、健康成長的共性需求

中小學“雙減”政策的有效性在于其能夠滿足學生全面發展、健康成長的共性需求。一方面，“雙減”為減輕學生作業和校外培訓負擔提供了法治保障。實踐境況里，學生長期被壓制于校內作業和校外補習的“兩座大山”下，不堪重負。《意見》明確指出，要以生為本，強調源頭治理，提高教育教學質量、作業管理水平和課后服務水平。在“雙減”實施后，據官媒對511043名家長的調查顯示，72.7%的受訪家長表示教育焦慮有所緩解，其中中等收入群體緩解比例更高^[19]。可見，這些相關政策措施在一定程度上能減輕學業負擔，緩解學習焦慮，學生將會有更多時間進行體育鍛煉，走向大自然和社會，有利于其德智體美勞全面發展。

另一方面，“雙減”為相關教育行政部門和義務教育學校營造風清氣正的育人環境提供政策規導。隨著義務教育短視化、功利性的問題越演越烈，對教育生態造成了嚴重破壞，導致難以保障學生健康成長與生活的權利。“雙減”政策涉及范圍廣泛，權責規定較為具體，具有一定可操作性。在中央層面“雙減”政策頒布后，多省區黨委政府以《意見》為指導依據陸續頒布地方性學生減負實施方案，其基本上都是對上級文件的進一步落實和細化。此外從中小學校角度看，在“雙減”實施后的首個學期，24.8萬所學校接受“雙減”督導，基本實現全覆蓋。據調查顯示，在16萬所義務教育學校中，超九成的學校已出臺作業管理辦法和建立校內作業公示制度^[20]。依托“雙減”，有助于中小學校進一步有效提升學校教育質量。

2.格外關注學生個體差異性發展需求

中小學“雙減”政策關注到學生減輕校內外學業負擔的共性要求，但忽視了學生個體發展差異。換言之，即未關注到不同城鄉、區域、校際的個體差異性發展需求，這是其有效性不足的表現，而其背后的深層原因是忽視了落實公平而有質量的教育的實踐阻礙。

一是忽視學生心理負擔。從目前來看，“雙減”政策只能為學生身體暫時“松綁”，但無法給學生心理松綁。中小學學生的心理壓力主要來源于家庭、學校等外界環境對其個人社會發展的過度希冀而產生的焦慮。縱觀現實境遇，雖然此次“雙減”減負力度強勁，但因我國長期以來功利主義教育價值觀的根深蒂固，當下仍處于應試教育的大環境中，以考試分數為選拔標準的中考、高考機制仍是大多數人的命運轉折點。只要這種機制還在，那么社會教育焦慮的困境就始終難以獲得有效破解。因此，家長和家庭補課的需求依舊存在，而且仍是一個龐大市場。雖然學校實行的“5+2”課后服務將在一定程度填補上這塊空白，但是校內規整統一的托管活動，在現實中難以滿足不同學生個體的差異性補課需求。從長遠看，很可能會反向加劇學生的心理負擔，對學困生來說尤甚。

二是忽視不同地區學生的個體發展負擔。學校依據政策實施的前置性條件是其具有一定的資源來適應新的政策要求。因各省域不僅在公共教育支出、人力資本積累和經濟增長協調發展方面區域差異比較明顯，且城鄉間地區資源、學校教育教學水平也存在不同，尤其是聚焦到中西部偏遠的農村基礎教育實踐中，課后服務活動從本質上來說難以實現全覆蓋，實施過程中困難重重。如課后服務經費問題突出，課后服務權責主體利益難保障，課后服務內容不豐富等等。對于這些相對落后的地區來說，其本身就長期存在基礎教育資源配置水平總體偏低，教師隊伍人力資本存量嚴重不足的問題，其課堂教學是否能實現質效雙增尚且是亟待解決的難題，更不必說提供滿足學生多樣化的個性需求的課后服務。長此以往，該地區的學生與持有豐厚教育資源的學生之間的鴻溝難免會越變越大，反而更易導致該地區“雙減”越減越焦慮。

四、“雙減”政策價值實現的路徑思考

當前“雙減”政策的價值選擇在于減輕學生學業負擔，滿足學生身心健康、自由而全面的發展需求，破除義務教育階段短視化、功利化的問題，而這一目標的實現在于是否能將政策文本訴求轉化為可行性實現路徑。如前所述，學生負擔的根源在于教育發展不均衡和應試教育引發的教育焦慮，因此中小學“雙減”政策價值的實現應從以下四個方面入手。

1.健全考試評價機制

綜上可知，長期以來“唯分數”的考試評價取向始終處于主導地位，人們普遍對以高考為指揮棒的應試教育感到焦慮，進而導致歷年減負政策難以取得實效。需要注意的是，在考試內容方面，高考相對狹窄的考試范圍限制了基礎教育階段的學習內容，導致學生的思維方式、知識與能力等缺乏多元化發展的可能性，而這正是阻礙我國高素質多元化人才培養的根本原因。只有實施正確的評價導向，“雙減”落地才能更具針對性、精準性、實效性。我國目前高考制度改革的關鍵應是突破單一考試標準走向多元，除重視學生高考成績外，還應做好對學生的全面考察和科學評價，關注學生的道德、興趣、個性、特長等非智力品質的發展情況，全面貫徹執行破“五唯”的教育評價導向。合理改革高考地域特權和試行“寬進嚴出”高等教育模式，與高考制度改革相配套。通過這些措施，可以在一定程度上緩解學校和家長對減負的種種擔心和顧慮，防止“非學科培訓”換個賽道繼續內卷，繼而減輕學生負擔和學習焦慮，“雙減”才能真正取得實效。

2.強化教師專業發展

“雙減”政策提質增效的落腳點在于教師教育教學成效。鑒于此，必須要促進教師專業發展。教師專業發展是指教師個體通過提升與發展專業素養和能力，由新手轉變為專家型教師（研究型教師）的過程^[21]。因此，在政策實施過程中，首先要注意對教師主動進行專業發展意識的培育和引導，激發教師專業發展的內生動力，實現內生式發展。其次，要為教師提供專業發展平臺和資源，滿足其專業發展需求。如通過教師職后培養，對不同發展水平的教師進行分層培訓、按需培訓、分類實施^[22]。再次，依托“互聯網+教育”積極打破城鄉地域界限，通過同質促進、異質互補，實現城鄉教育資源共享與優勢互補。

此外，為了教師專業發展的規范與持久運行，應建立健全有效的教師評價考核制度，樹立以發展性為主的教師評價理念，踐行教師評價內容全面化。既要評價教師的教學知識、教學能力、教學方法，也要將教師素質、教學精神、教育情感等融入評價指標，不以學生的學業成績作為評價教師的唯一依據。

3.保障課后服務穩健運行

中小學生的課后服務問題，看似只是小家庭的問題，卻牽動著整個教育生態的發展。鑒于此，我們應著力保障課后服務的穩健運行。第一，國家立法保障課后服務規范運行。當前我國缺乏關于課后服務方面的法律法規，但隨著黨中央的重視，相信關于課后服務的規章制度將會很快出臺，進而解決這一困境。第二，政府推行建立課后服務良性機制。政府應為“5+2”課后服務的規范運行提供穩健的環境與必要的財政支持。如承擔課后服務的責任主體是誰？學校和教師在實施課后服務時的權益該如何保障？課后服務是否會使學校教師工作負擔加重進而導致正常教學受阻？相關問題仍需政府考慮和解決。第三，多措并舉打造安全課后服務環境。在“5+2”課后服務中，一旦學生出現安全問題，到底是由學校、政府，還是家長負責？以上是課后服務“5+2”規范運行的底線要求，同時也是落實“雙減”政策的關鍵一環。

4.綜合施策落實教育“雙減”

如前所述，“雙減”政策是構建高質量教育體系和打造良好教育生態的重要保障。要以系統思維“抓準牛鼻子”，開展綜合治理，建構“政府主導、學校擔責、家庭協同、社會支持”的多元聯動的協同治理系統，將各級黨委政府和學校教師作為推進政策落實的主要力量，同時家長和社會主體做好配合監督。首先，一方面將校內減負提質作為落實“雙減”工作的治本之策，學校和教師應在保障學生身心健康發展的基礎上，培育學生樂學善學的內生動力，滿足學生“作業、實踐、扶弱、特長”等個性化、差別化的學習與發展需求。另一方面，實施校長任期制管理、教師聘任制，推進城鄉教育資源“雙向”流動。同時通過集團化辦學、校際聯盟等措施優化學校辦學模式。其次，學生減負需要家長的協同推進。家長要樹立正確的育兒觀和成才觀，避免讓教育焦慮影響孩子的健康成長。再次，“雙減”工作的有效開展需要社會主體的參與。擁有“第四種權力”之稱的新聞媒體應積極配合黨和政府工作，做到不擴散輿論來渲染教育焦慮。總之，“雙減”政策的切實推進離不開多元主體的協同參與，綜合施策、形成政策合力，才能讓“學生減負”走向深處、落在實處。

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【責任編輯? 孫曉雯】