加快兵地深度融合發展試驗區示范區建設問題研究

白露 劉濤

[摘要]兵地融合是兵團作為新疆組成部分的重要體現，是發揮兵團特殊作用的重要途徑。兵地深度融合發展試驗示范區建設是完整準確貫徹新時代黨的治疆方略的重要舉措。本文以第三師圖木舒克市-巴楚縣深度融合發展改革試點為例，梳理總結探索兵地融合發展試驗區示范區的重大意義，以及第三師圖木舒克市-巴楚縣在兵地融合中取得的有益經驗探索，剖析阻礙兵地融合發展的矛盾和問題，提出創新兵地深度融合發展的思路和建議，對今后建設兵地融合發展試驗區示范區，開創兵地優勢互補、融合發展新局面具有重大現實意義。

[關鍵詞]兵地深度融合;協調機制;發展;試驗區;示范區

[中圖分類號]F127;D633? ? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2022）02—0045—05

[作者簡介]白露，女，兵團第三師圖木舒克市黨委黨校科研辦主任、講師，碩士研究生，研究方向：區域經濟學;劉濤，男，兵團第三師圖木舒克市黨委黨校培訓部主任、講師，研究方向：宏觀經濟學。

兵地融合是兵團作為新疆組成部分的重要體現，也是發揮兵團特殊作用的重要途徑。兵團現有14個師179個農牧團場，以 “點、塊狀”嵌入式分布于自治區13個地州市。但長期以來，由于兵地管理體制等原因，導致兵地地方保護主義嚴重、市場行政性條塊分割、經濟結構雷同、重復建設資源浪費嚴重，在一定程度上制約了新疆整體區域經濟社會發展。

黨的十八大以來，特別是習近平總書記視察兵團和第二次中央新疆工作座談會召開以來，曾多次指出：“要壯大兵團綜合實力，提高維穩戍邊能力，促進兵地融合發展”。2019年2月，按照黨中央的安排部署，自治區黨委將“第八師石河子市—瑪納斯縣、第三師圖木舒克市—巴楚縣、第四師可克達拉市六十二團—霍爾果斯市”確立為開展兵地融合發展綜合改革試點。積極進行試點探索，建設兵地融合發展試驗區示范區，實現真正意義上的深入嵌入、深度融合，對于努力開創兵地優勢互補、融合發展新局面具有重大現實意義。

一、積極探索建設兵地深度融合發展試驗區示范區的重要意義

（一）探索建設兵地深度融合發展試驗區示范區是貫徹習近平總書記關于“促進兵地融合發展”要求的新實踐

新疆工作要在總結反思歷史和現實治疆經驗教訓的基礎上，統一對新疆形勢的認識，抓緊對新疆長治久安進行頂層設計和戰略構想，重視和支持兵團發揮特殊作用，推進兵地融合發展，更好履行維穩戍邊職能。深入推進兵地經濟、文化、社會、干部人才、維護穩定等方面的融合，對于完整準確貫徹新時代黨的治疆方略，創新融合形式，促進兵地融合取得突破進展，實現新疆工作總目標，推動形成邊疆同守、團結聯創、資源共享、優勢互補、文化交融、共同繁榮具有重大意義。

（二）探索建設兵地深度融合發展試驗區示范區是創新兵地融合發展的新嘗試

兵團的歷史，既是一部厚重的新中國屯墾戍邊、艱苦創業的歷史，也是一部兵地融合、團結互助、優勢互補、共同發展的歷史。黨中央對于兵地深度融合試驗區的部署是完整準確貫徹新時代黨的治疆方略的一次有益嘗試和大膽探索，是突破現有行政區劃和管理體制，構建適應新形勢、新任務、新要求，實現兵地融合創新發展的新途徑。圖木舒克市與巴楚縣地處南疆，地域相鄰、民間交往密切，已有良好的兵地融合發展基礎，通過探索建設兵地融合發展示范區，對于釋放兵地發展活力，推動兵地區域經濟深度融合發展具有較強的示范意義。

（三）探索建設兵地深度融合發展試驗區示范區是深化兵地融合發展的新舉措

圖木舒克市和巴楚縣是連接喀什地區和克州、和田地區的交通樞紐、是內地經喀什進入中亞、南亞的重要通道、是南疆重要的客貨集散地之一，也是南疆反恐維穩和脫貧攻堅的主戰場之一。兩地在自然資源、產業發展、交通運輸等方面具有較強的關聯性，同時在社會公共資源、農業集約化生產、商貿旅游服務等方面也具有較強的互補性，探索建設兵地融合發展示范區有利于整合資源、優勢互補，增強區域經濟整體發展能力，形成經濟融合發展、文化交融共建、維穩責任共擔、民族團結共創的新局面。

（四）探索建設兵地深度融合發展試驗區示范區是發揮兵團特殊作用的新途徑

習近平總書記指出要發揮好兵團“三大功能”“四大作用”。新疆一盤棋，南疆是“棋眼”。兵團具有較強的組織優勢和動員能力，在應急處突維穩戍邊中有著獨特優勢。圖木舒克市和巴楚縣地處“棋眼”的戰略位置，是維護新疆穩定的重要節點，在兵團堅定不移推進向南發展規劃實施過程中，以兵團管理體制為主，探索建設兵地深度融合發展示范區，有利于利用兵團集約化管理和大規模農業生產的條件，吸納各族職工群眾，凝聚各族群眾，優化調整人口結構，更加有利于發揮嵌入式的戰略支撐作用和非常時期“安全島”的戰略儲備作用。

二、圖木舒克市和巴楚縣融合發展改革試點的實踐探索

（一）圖木舒克市和巴楚縣融合發展的現實基礎

根據黨中央要求，自治區黨委和兵團黨委將圖木舒克市與巴楚縣作為南疆兵地融合發展試驗區示范區，按照“大規劃、小切口”工作要求，采取局部試點模式，先易后難，先經濟后其他的方式，統籌推進圖木舒克市與巴楚縣深度融合。

以圖木舒克市市域團場與巴楚縣相鄰的鄉鎮作為融合發展的示范試點，分層級開展兵地融合發展試驗區和示范區建設，即先試點建設“一團一鄉”“五連五村”，試點成功后再進行“一市一縣”試點建設，選取在“四促進四覆蓋”活動中已經結對的團場、鄉鎮作為示范試點，融合發展已經有了一定的基礎，更有利于推動工作。

（二）圖木舒克市和巴楚縣融合發展的有益實踐探索

1.兩地黨委（縣委）高度重視兵地融合發展工作。圖木舒克市與巴楚縣委成立圖木舒克市與巴楚縣兵地融合發展綜合改革試點工作領導小組，推進兵地深入嵌入式融合發展，共同推進在民族團結、新型農業化、農業現代化、旅游、交通等多領域的合作融合。自2019年綜合改革試點工作開展以來，師市主要領導到巴楚縣開展兵地融合工作18次，其他師市領導34次，師市各部門領導同巴楚縣對接工作53次，圖木舒克市市區5個團場主動到巴楚縣溝通交流46次。

2.推進維穩責任共擔。圖木舒克市與巴楚縣建立了兵地維穩合作機制，建立健全了常態化應急處突聯勤聯動、情報信息通報、兵地維穩聯席會議等機制。共同研究制定了《關于進一步加強巴楚縣—圖木舒克市兵地協調聯動實施意見》和《巴楚縣—圖木舒克市兵地反恐維穩聯動工作方案》，加強兵地聯達、聯防、聯調、聯勤能力演練拉練，加強兵地“網格化”巡控和綜治力量建設。

3.推進經濟合作共融。一是建立兵地規劃編制協調機制。圖木舒克市主動與巴楚縣對接“十四五”規劃編制工作，雙方在“十四五”規劃的基本思路、重點布局及重大工程項目等方面堅持規劃先行達成共識。二是推動涉農產業融合，發揮師市在農業、林業、畜牧業等方面的技術優勢，推動巴楚縣農業生產轉方式、調結構、延長產業鏈，提升附加值。分別投資510萬元、141萬元幫助巴楚縣建設節水示范田12673畝，標準果園4687畝，并提供全程技術支持，直接受益群眾5000余人。三是推動工業園區合作。市縣兩地工業園區形成兩個園區、兩個平臺聯合招商，吸納巴楚縣富余勞動力到師市工業園區就業460余人。四是推動服務業融合。市縣共同制定《圖木舒克市商務局與巴楚縣商務局兵地融合發展綜合改革試點工作方案》，利用電子商務領域優勢積極幫助巴楚縣拓寬當地特色產品銷路。

4.推進基礎設施共用。一是推動道路互聯互通。新建兵地融合公路9條，巴楚縣與圖木舒克市支線鐵路已順利通車。二是推動水利共建共享。建立防汛抗旱預警制度和上下游水情、雨情信息互通共享制度，妥善應對了葉爾羌河上游克亞吉爾冰川堰塞湖潰壩等突發險情，圖木舒克市小海子水庫為巴楚縣縣城及三鄉兩鎮提供了部分生活用水和農業用水，給巴楚縣的分水比例是小海子可供水量的16.2%。三是文物旅游資源共同開發。兵地共同協商唐王城遺址7處文物保護單位的權屬問題，市縣將雙方景區納入旅游線路，推進旅游產業共同發展。四是通信互聯互通。市縣電信、移動、聯通等通訊企業密切合作，主干線路已實現互聯互通。

5.推進民生資源共享。一是教育資源共享。圖木舒克市接收1093名巴楚縣學生到市轄區入學，兩地15所學校結對幫扶，共同開展教研和文體活動。二是推動文化服務體系共建。師市總工會出資170萬元開展“中華傳統文化進萬家活動”，參與1700人次，師市團連與巴楚縣鄉村共同組建文化服務隊，開展文藝聯誼活動35場次。三是兵地醫療保障資源共建。開展巡回醫療活動，疫情防控期間兵地互通傳染病疫情信息，減少人民群眾生命和財產損失。四是堅持帶動就業促進增收。師市龍頭企業在巴楚縣園區、鄉、村辦廠，領辦創辦專業合作社，其中恰爾巴格鄉十村48戶貧困戶到師市前海棉紡織廠就業帶動了整村脫貧。

三、兵地深度融合發展試驗區示范區建設中存在的主要矛盾和問題

目前來看，兵地融合發展工作整體正在有序推進，但也存在一些突出的矛盾和問題。如兵地毗鄰地區市政建設規劃在執行決策時有偏差;產業規劃互補發展方面協調機制未建成，出現低水平建設、惡性競爭、資源浪費現象;部分兵地交通規劃建設管理不通暢，存在斷頭路、交通銜接不暢等現象;水、電等資源的建設管理以及土地確權問題等。

（一）融合發展的思想認識有待深化提高

調研中反映出地方部分干部對兵地融合發展工作理解和重視不夠，導致主動性不強，主動融合的意愿不強烈，未能站在新疆大局特別是區域和當地全局工作中予以謀劃推進，存在部門利益和地盤思想。從而導致兵地部分基層干部思想認識不統一，有的認為兵地關系難以處理，只想維持現狀，不愿主動作為，存在一頭熱一頭冷的問題，致使兵地融合工作出現貌合神離現象。

（二）融合發展的長效體制機制有待健全完善

當前兵團正值全面深化改革的關鍵期，建立健全行政職能轉換期，兵地間各級黨委（縣委）主要領導行政級別不完全對等，資源優勢、產業優勢、經濟實力各不相同，一定程度上給兵地融合發展造成了阻礙。由于缺乏有效的溝通協調機制，特別是融合發展長效機制，致使對涉及維穩、戶籍管理和重大基礎設施建設中的征地拆遷審批，土地權屬爭議等事關本地重大利益問題不能得到妥善解決，不同程度影響了兵地融合發展的感情基礎。

（三）融合發展的領域范圍有待延伸拓展

兵地之間“融”而不“合”現象明顯，在互訪交流、農業技術指導、教育醫療共享等層面交流融合多，在涉及兩地重大基礎設施建設、產業優化布局、經濟深度融合發展方面由于缺乏統籌規劃，因而導致缺乏深層次、系統性、全方位的融合發展推進機制和保障措施。由于歷史原因，兵地在土地、草場、文物歸屬等方面存在不同程度的矛盾糾紛等，致使有關政策措施項目推進落實進展緩慢。

四、加快建設兵地深度融合發展試驗區示范區的思路和建議

兵地融合發展總體尚處于打基礎的階段，當前和今后一個時期進入到攻堅克難的關鍵時期，兵地兩個經濟主體，沒有誰主誰次的關系，而是相互支持、相互支撐、相互促進的關系，是新疆區域經濟發展之“兩翼”。因此，必須要統籌兼顧、著眼長遠，牢固樹立兵地一盤棋思想，堅持融合協調、包容共享，在更大范圍、更寬領域、更深程度、更高層次上積極穩妥有序推進兵地融合發展。

（一）用黨中央和習近平總書記關于兵地融合指示精神統一思想凝聚共識

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新疆和兵團工作。新時代黨的治疆方略和對兵團的定位要求為兵團事業發展指明了方向、提供根本遵循，探索建設兵地深度融合發展示范區，必須把思想認識統一到黨中央關于兵地融合發展的一系列指示批示精神上來，強化“四個意識”，用高度的思想自覺和行動自覺指導實踐。自治區黨委要進一步加強統籌協調，全力支持兵地融合發展。兵團要主動融入新疆大局，利用自身優勢，先行先試，輻射帶動周邊發展。兵地要深入推進經濟、文化、社會、干部人才、維穩等方面的融合，加強重大生產力布局、市場體系、基礎設施、公共服務等方面的統籌規劃，形成經濟融合發展、文化交融共建、維穩責任共擔、民族團結共創的局面。

（二）建立健全融合發展體制機制

堅持自治區兵地融合發展工作領導小組的統一領導，在自治區、兵團層面，成立兵地融合發展工作領導小組，以發揮兵地各自優勢、資源共享為原則，打破阻礙兵地融合發展的體制機制障礙，構筑適應兵地融合發展的行政建制、管理體制、管理模式。在圖木舒克市、巴楚縣層面，成立一市一縣融合發展試驗示范區工作領導小組，推動兩地黨政干部交流任職，將推動融合發展的實績納入兩地領導班子和領導干部綜合考評體系，建立兵地融合發展工作督查、考核評估機制。在干部人才方面著力打造人才聚集“洼地”，進一步完善兵地人才發展體制機制，加大兵地干部雙向交流任職力度，拓寬交流層次和范圍，實現人才和技術優勢互補、資源共享，打破兵地企事業單位高層次、技術型人才流動的體制機制約束。

（三）以經濟融合為切入點發展兵地融合多元化模式

兵地經濟的融合是兵地融合發展最有力的切入點和催化劑。要進一步明確政府職能和定位，堅持市場主導與政府引導相結合，明確雙方邊界，確保資源合理配置達到最優效果，保證兵地經濟充滿活力、運行更有效率。圍繞全域旅游布局，統籌規劃挖掘兩地自然風光和歷史文化資源，做大做強旅游產業。構建創新平臺“高地”，激發科研人員的積極性，促進科研成果轉化，發揮高端創新平臺帶動作用，完善創業激勵政策，形成兵地共建互利共贏的創新鏈，形成具有競爭力的技術鏈、產業鏈和資本鏈。例如：發揮圖木舒克市棉花、紅棗等農業種植管理技術優勢和農產品加工龍頭企業規模優勢，以“龍頭企業+合作社+農戶”的方式，推動巴楚縣農業生產轉方式、調結構，延長產業鏈、提升附加值。以產業園區為平臺，建立統一的市場體系，執行統一的市場準入標準，推動統一招商。

（四）合力推進城鎮化一體化發展

在城鎮規劃編制中，統籌兵地城鎮規劃，堅持城鎮共建、資源合理配置、基礎設施共建共享、功能結構合理、城鄉空間優化，著力化解過剩產能，探索建立統一行業準入、環境準入標準和清潔生產標準，統一監測的應急聯動、聯合監管的區域協作機制。建立覆蓋城鄉、區域均衡、全面共享、服務均等的公共就業服務體系，著力構建基本公共服務一體化，例如：依托圖木舒克市機場、巴楚縣鐵路的便利優勢，兵地之間對共用的道路、水利設施、醫院、學校、文化設施、社會福利設施、園區建設等統一投資、統一設計、統一施工。特別是在水資源保障方面，圖木舒克市和巴楚縣同位于葉爾羌河和喀什噶爾河流域，巴楚縣大部分位于河流的中下游，而圖木舒克市位于河流下游，兩地在水資源管理、防汛抗旱、水雨情監測、洪水預警預報等方面應加強合作共建，實現資源共享，統一調度，共同防御洪旱災害。

（五）構建兵地維穩統一高效指揮體系

堅持以新疆工作總目標為統領，始終把實現新疆社會穩定和長治久安作為推進兵地深度融合發展的首要任務。建立兵地維穩聯合指揮部，推動兵地雙方情報信息共享、維穩隊伍共建、行動協調一致、維穩資源互通有無，構建兵地一體、上下聯動、應對及時、處置有力的維穩協作體系。強化黨政軍警兵民“六位一體”聯動機制。建立健全市與縣、團場與鄉鎮、連隊與村的協調聯動機制、維穩工作協作機制、情報會商研判機制、應急處突聯合機制，常態化開展兵地聯合排查、聯合拉練、聯合巡控，提高維穩處突協作能力，共同推進兵地之間持續穩定、長期穩定、全面穩定，全面實現全區社會穩定和長治久安。

（六）積極試點兵團“三集中兩提高”實踐經驗

近年來，兵團在推進改革中，從貫徹國家振興戰略高度，通過土地集中、養殖集中、居住集中，實現土地集約化高效利用，從根本上解決了人畜共患、臟亂差等問題，達到了提高勞動生產率、提高生活水平的目標。這種“三集中兩提高”發展模式，是現代農業和現代生活的有機結合，正日益影響著臨近地方周邊鄉村少數民族農民的生產和生活方式。積極試點兵團“三集中兩提高”實踐經驗，用兵團的現代文明生活方式向地方輻射，實現地方農業現代化、畜牧業增收，最終提高農民生活水平，過上幸福生活，達到兵地融合發展的目標，發揮兵團先進生產力和先進文化示范作用。

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責任編輯：彭銀春