南京市居家、社區、機構養老服務融合發展建議

朱鐘瑜 季炯 王越 殷稚童

根據第七次人口普查結果，我國65歲以上人口已達1.91億，占全國總人口的13.5%，我國已然步入老齡化社會。面對日益嚴重的人口老齡化問題，近年來不少學者已經對養老現狀進行了一系列分析，政府也十分重視養老問題，將現階段養老服務規劃提上了日程。

但目前相關領域的研究大多圍繞養老服務體系中的某個要素進行，其內容缺乏系統性。本文在對社會養老服務體系進行系統梳理的同時，結合南京市社會經濟發展的新規劃和新布局，將從社會養老服務體系的三個方面——運行機制、服務方式和服務內容提出有針對性的優化策略。

文獻綜述

目前，國內外有關社會養老服務體系的相關研究大多聚焦于該系統的某一方面，如運行機制、服務方式等。

運行機制方面。主要包括法制建設、政策供給、發展理念、資金與專業人才四個核心領域。魯全認為養老保險作為社會保障體系中最重要的一環，其法制建設仍存在著立法層次低、條款不完善、實施情況不盡人意以及司法困境等問題。郝昕等學者研究了當下老齡化發展態勢，發現了健康養老服務體系不完善、城鄉發展不均衡等問題，提出要加強制度建設，增加有效供給，并不斷創新。童峰認為隨著互聯網新技術的發展，養老服務應向智能化方向發展，但現階段其面臨著基礎養老服務體系未成形、智慧化養老技術發展定位不清晰、市場接受度不高的現實困境。張博通過供給側視角從人、財、物三個方面指出了社會資本參與養老服務的困境。

服務方式方面。主要包括居家養老、社區養老、機構養老和三者結合等方式。董克用等學者認為我國雖已初步建立基礎養老服務體系，但仍存在發展不平衡，高質量養老服務供給不足的問題?，F階段要求居家、社區服務、機構養老三者相輔相成，鼓勵社會力量參與，從而完善養老服務的監管體系。趙浩華研究表明，需要明確老年人群的多樣化需求，積極培育社會資本，協同各養老主體，以建立完善的社區居家養老模式。

服務內容方面。主要包括生活照料、醫療保健和養護護理等方面。鄧大松和豐延東根據中國老年人健康影響因素跟蹤調查數據和結構方程模型，發現老年人的身體比心理更加脆弱，而社區養老服務可以直接影響老年人的身心健康狀況。鄭超與才學韜基于中國老年人健康影響因素跟蹤調查數據，利用Heckman選擇模型和有序Probit模型，證實了家庭照料能夠通過降低孤獨感、提高自身健康水平和拓寬社交活動渠道進而提升老年人的生活滿意度。姜清玉、李亞軍認為，在養老服務的基礎平臺上科學有效地配置社區養老智慧醫療護理設施，對養老服務體系的建設和完善有積極作用。

綜上，現階段養老服務應多方面融合發展，發揮多方主體的作用，并且應重視對老年人的健康護理。本課題將運行機制、服務方式和服務內進行有機結合，系統地分析社會養老服務體系，并以南京市為案例，拓展本課題提出的社會養老服務體系的應用價值。

居家、社區和機構養老現存問題分析——以南京市為例

為深入探究南京市養老服務現狀，選取了南京市棲霞區居家養老服務站、玄武區養老服務中心、棲霞區銀城君頤東方國際康養社區三處養老點為樣板，從居家養老服務、社區養老服務、機構養老服務及其三者的結合等方面分析社會養老服務體系現存的問題。

運行機制——資金鏈脆弱，從業人員不足

居家養老服務站點及社區養老服務中心的資金主要來自于各基金會的捐贈和政府撥款。近年來，養老壓力逐年遞增，政府撥款日益捉襟見肘，部分站點及社區受制于指標數量有限而無法領取到補助金。與此同時，老年人大都依靠退休金生活，社會保險的落實程度仍不樂觀。由于養老產業的半公益性，養老服務人員的工資水平始終較低，難以吸引年輕人從事相關服務工作。大多數抱著嘗試心態的年輕人也出于工作復雜、晉升無望等原因而選擇了其它就業出路。在此困境下，每位服務人員往往要與幾十位老人進行電話溝通并提供上門服務，負擔極大。

服務方式——居家、社區、機構三者發展不均衡

養老服務業發展不平衡，居家、社區、機構三者之間缺乏溝通。相較于機構養老，居家、社區這兩種養老模式僅能提供單一服務，無法滿足老年人多樣化的需求。部分養老機構雖然實現了醫養結合，但其自成體系，獨立于其他模式之外，暫未實現與居家、社區養老服務模式的對接，造成大量養老資源的浪費。居家與社區養老服務模式結合程度較高，但又存在著服務設施短缺、從業人員專業性不高等問題，在實質上未能進行資源的交互配置與信息共享。

服務內容——醫護服務與人文關懷不完備

目前，養老服務人員以下崗失業人員為主，他們大部分沒有接受過專業培訓，盡管平時會有少量義工和志愿者幫忙，。在實際的幫扶工作中，志愿者與助老員一般只在買菜、洗衣、做飯等日常生活方面對老人提供幫助，很難最大限度地滿足老人的需求。

因缺乏足夠的資金與人力，居家、社區養老服務項目的開展受到了限制。社區、站點設置的助餐點、助醫室和多功能室空間較為狹小，義診活動與日常體檢也只涉及最基礎的血壓檢查，而不具備提供更深層次的醫養結合服務條件。站點的基礎設施數量較少、質量較差、使用率低。偶爾的剪紙、書畫活動并不能滿足老年人的精神需求，義工的上門拜訪也不過是杯水車薪。總之，老人對娛樂活動的需求遠遠大于現有的服務內容。

南京市新型養老體系建設策略選擇

在文獻調研和實地走訪后，我們發現了現階段南京市養老服務體系在運行機制、服務方式和服務內容三個方面存在的具體問題，對養老服務現狀有了更具體的了解，并由此提出相關建議。

運行機制

1.鼓勵多元合作，優化資金渠道

養老機構可與社區醫院簽約，互相補充短板，兩者聯合打造專業醫療團隊或由醫院經營社區養老機構。為了減少管理成本，政府可與相關社會組織合作，購買專業的養老服務，同時積極吸引社會資金與服務進入社區。政府可以逐步推廣家庭醫生進社區，對于中高收入的老年群體，推動社區養老服務市場化，放寬對養老服務產業的融資要求，減稅降費，引導社會資本流入養老服務業，并重視商業保險在養老產業中的積極作用；對于收入較低、高齡或失去生活能力的老年群體，提供更多的基礎服務，加大政府資助力度，發揮政府對養老的“兜底”作用。

2.出臺養老服務人員優惠政策，強化“兜底”作用

政府應出臺相關養老服務人員優惠政策，鼓勵高素質人才進入養老行業，為養老行業注入新鮮血液，促進養老行業相關職業的發展，合理提高從業人員福利待遇，逐步優化養老服務人才隊伍結構。例如，鼓勵本科及職業院校開設家政服務等專業，對于符合條件的家政類實訓基地的建設優先給予中央預算內的財政支持；對于聘用的養老服務人員中生活困難的人員或者是應屆畢業生，提供社保補貼。

發揮并強化政府在社會養老中的“兜底”作用。提高養老保障水平，擴大養老保障范圍，切實關注失能半失能老人、高齡老人的生活問題，加大對特殊困難群體的補貼力度。加大政府購買力度，完善政府購買、社會提供服務的模式。

服務方式

1.以居家、社區養老為主體

現階段，居家和社區養老已基本成為養老服務主體，是養老服務的主力軍。根據老年人在醫療資源方面的需求，在持續推進“醫”和“養”相結合模式的同時，也要從老年人的生理、心理需求入手，組建專屬老年人的護理團隊，做到醫養到戶，為老年人提供全面的、高品質的醫療護理。同時，采用多元化居家養老新模式，將社區中獨立的養老資源整合起來，讓老人即使在家里，也能享用社會服務，緩解家庭養老壓力，增強居家、社區養老模式發展的可持續性。減緩家庭和社會養老壓力，扶持社會新興力量創辦養老機構，以社區為基礎，多渠道服務為支持，在提高社區養老服務質量的同時，也能產生良好的社會效益和經濟效益。

2.鼓勵機構養老服務發展

對于機構養老服務，政府可增加資金投入。大多數老年人因養老機構的費用過高而對其望而卻步。首先，從資金層面來說，政府通過撥款、補貼等形式對切實有經濟困難的入住老人給予補貼，同時，對失去生活能力和“三無”老年群體提供專項補助金，減少其經濟壓力。再者，養老機構根據自身建設的需要，引導老人選擇多樣化養老模式。各機構需要對在職護理人員進行職業技能培訓，完善養老機構從業人員的選拔機制，提高其工資待遇。

綜上，在推進融合發展的過程中，做好統籌兼顧，解決城鄉、社區的養老資源分配問題，使不同養老機構、公共養老設施在一定范圍內得到合理分配，優化服務布局，提高養老服務質量。關注老人具體需求，面對日益增長的養老需求，以及不同地區、不同群體應提供具體服務。重點關注失能半失能老人、空巢老人、特困老人，實現需求與供給的精準對接。

服務內容

1.推動醫養結合，發展專業人才

鼓勵與推動醫療機構和養老機構相互合作，打破行業間的壁壘，加快醫療、養老資源之間的流通。不斷探索醫療人員進入養老機構多點執業方案，提高養老服務專業性，改善老年人的養老服務體驗。鼓勵各大院校設立養老服務相關的管理服務專業，擴大專業人才培養規模，保證服務質量。為激發從業人員的積極性，亟須提高養老服務人員的工資待遇。在社區康養服務中，教師可以從深入挖掘和整合社區閑置建筑企業資源、服務信息資源管理兩方面入手，為社區康養提供服務質量保障。

2.生活照料多元化

受生活環境、經濟條件、身體狀況、個人閱歷和學歷等因素的影響，個體精神層面的需求存在不同程度的差異。為了滿足老年人不同層次的具體需求，可以按照經濟、家庭情況以及身體狀況三種主要影響因素劃分為不同群體，根據不同類別群體的主要需求制定多樣化服務，滿足老年人的個性化需求?？梢砸劳芯€下物聯網實現老人身體狀況的實時監控，各類傳感器會實時觀測老人的健康數據，外出時能實時上傳老人的心率、血壓等數據，并且通過導航功能幫助老人安全返回。在老人的心理慰藉方面，通過智慧養老模式，老人可以定期訪問社會系統，根據自身情況及意愿參與相關的群體聚會，滿足社會參與需求，讓老人的精神更加富足，這在一定程度上降低了精神世界的“空巢老人”數量。

居家、社區和機構相協調的新型養老模式已經成為現階段的主流養老模式，但限于內部因素與外部環境，其仍然不能長期有效地為老年人提供高質量的養老服務。本文通過文獻調研，并以南京市為例，從運行機制、服務方式和服務內容三個方面對南京市的養老模式進行考察分析，深入研究南京市養老體系，探究養老設施的覆蓋情況，結合理論分析南京養老服務體系存在的問題，對養老服務政策進行量化研究，為南京市養老服務生態的可持續發展建言獻策，并對政策建議進行歸納總結，為后續養老服務研究提供參考。

參考文獻

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