“飛地園區”的領域重構
——基于三種類型飛地園區的實證研究

顧宗倪，丁子堯，羅小龍

引言

2000年以來，伴隨著中國地區間經濟發展水平差距的日益明顯，產業從發達地區向欠發達地區轉移，政府間的產業發展幫扶也開始大量出現。欠發達地區具有不可或缺的土地及人力資源優勢，為發達地區的產業轉移提供了廣闊空間。以共建產業園為主的跨行政區合作開始大量涌現，形成諸多飛地工業園區，并受到國家的鼓勵。飛地園區的建設雖未打破原有的行政邊界，但改變了所在地的空間和權力關系，引發了去領域化和再領域化的空間重構。現有對次國家尺度領域重構的相關研究主要聚焦于行政區劃調整、城市化進程、城市合作和社區建設等方面，這些研究加深了對中國空間和權力關系互動演進的認識，但飛地園區帶來的空間重構和治理變革還有待進一步研究。本研究從領域重構的視角，選擇3個不同類型的典型飛地園區進行實證研究，對雙方共建動力、園區空間轉型和制度空間重構進行分析，探索飛地園區領域重構的機制和建設成效，以期在理論上豐富微觀層面的領域重構研究。同時，研究也指出了飛地園區在領域重構中存在的問題，在實踐上為其他飛地園區的發展提供有益借鑒。

1 領域重構的理論綜述

權力與空間是領域的兩大關鍵詞。西方政治地理學認為領域是權力實施控制的工具，是一種通過控制地域來施加影響和控制資源或人口的空間策略。領域也是社會、歷史和權力關系的產物，其概念隨著技術和時代變化在不斷演變，新的社會建構也隨著領域的生產不斷衍生。因此，領域理論常用于解釋空間與權力關系的變化。

領域具有生產性，隨著權力對比、政治需求和技術水平的變化，領域的形式及相關控制規則也在不斷改變，去領域化和再領域化也隨之發生。去領域化指原有領域性的消亡，原有的社會關系與地方和領域相剝離，提高了空間內在的異質性。再領域化指各種經濟、社會和政治力量在去領域化后的區域上構筑新的領域，從而實現對新社會空間的控制。去領域化與再領域化的協同演化，推動社會、經濟等要素深度重構。其中，城市空間重構和政府重構是領域重構的兩種重要形式。領域化有兩種不同的方式，除政府利用行政區劃調整、區域政策等手段對區域進行自上而下的領域化外，區域內各類主體也會基于自身利益進行自下而上的領域化和領域重構。

領域具有多尺度性，國家領土、區域、社區、個人空間等多尺度空間均適用于領域概念。但目前國內對于領域的研究主要集中在國家領土等宏觀層面，對區域、社區等次國家尺度的領域重構關注較少。飛地園區的建設是典型的次國家尺度的領域重構現象，園區基礎設施的建設改變了園區所在地的空間屬性，合作雙方對園區管轄權的交接與分配重塑了園區的權力關系。因此，本文從領域重構的理論視角出發，分析飛地園區領域重構的內在機制。

2 “飛地園區”發展歷程

飛地園區一般指經濟發展水平較高的地區由于土地資源有限，突破行政區劃的限制，將資金和項目投放到經濟實力較弱的地區異地建設的開發區。合作雙方共同建設、共同管理，并建立合理的利益分配機制，從而實現合作雙方的互利共贏。

中國的飛地園區最早出現在長三角地區，以2003年江陰靖江工業園區的建立為起點。兩地采用靖江出地、江陰出資的合作模式，在共建產業園區模式上作出了有益的探索。隨后江蘇為縮小省內地區發展差異、加快經濟欠發達的蘇北地區的經濟發展，實施了經濟發達地區蘇南幫扶欠發達地區蘇北的“南北掛鉤”政策，一批南北掛鉤共建園區隨之建立。2010年以后，同樣出于省內幫扶的目的，安徽省和浙江省分別實施了南北“結對合作”和“山海協作”戰略，一批飛地園區開始在長三角涌現。與此同時，上海的產業園區也加速產業轉移和升級，在江、浙、皖等地建立了多個飛地園區，加速了長三角區域經濟一體化的進程。

受江蘇經驗的啟發，珠三角和京津冀地區也展開了飛地園區的建設。2008年，廣東省提出實施“雙轉移”戰略，開啟了珠三角城市與粵西、粵東地區合作建設園區的區域合作新模式。在京津冀地區，隨著2014年京津冀協同發展戰略的實施，以產業轉移為主的飛地園區開始起步并取得成效。

應當指出，飛地園區不僅出現在經濟發達的長三角、珠三角和京津冀三大都市圈，也出現在中西部地區，例如寧夏的閩寧協作扶貧產業園、貴州黔西南州的慈溪安龍萬洋眾創城、銅仁的銅仁蘇州產業園等。由于飛地園區在區域協同發展中的引領作用，國家予以支持鼓勵，并專門出臺《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》（發改地區〔2017〕922號）以促進區域協同發展。

3 三種類型“飛地園區”的領域重構

當前，中國出現了企業的異地辦園和政府的合作辦園。企業的異地辦園主要遵循市場機制，通過“招拍掛”獲得異地土地的使用權和經營權，成為開發主體。政府合作園區則不是單純的市場行為，共建過程涉及雙方行政管理權的轉移交接、政府機構的調整，甚至雙方行政區劃的調整。因此，本文將政府合作共建園區作為研究的重點，選擇江陰靖江工業園區、深汕特別合作區和安徽江北產業集中區3個典型案例，分別研究合作型飛地園區、行政型飛地園區和空降型飛地園區等不同類型飛地園區的領域重構。飛地園區的建設往往伴隨園區所在地原有權力體系的變化。隨著飛入地與飛出地政府在園區內部的權力交織，原有行政區劃劃定的權力邊界被打破和重組。因此，該種共建行為也可以被視為飛出地政府通過權力轉移以實現領域的擴張。

3.1 合作型飛地園區：江陰靖江工業園區

合作型飛地園區指雙方政府出于互利共贏或援建幫扶的目的進行合作共建的園區，在共建過程中僅發生行政權力的轉移，而未發生行政區劃的兼并調整。此種類型飛地園區以江陰靖江工業園區為代表，江蘇的諸多南北掛鉤園區皆屬于此種模式。

江陰靖江工業園區成立于2003年，由江蘇省江陰市與靖江市合作共建。早在1999年江陰—靖江長江大橋建成后，兩地的合作行為就初見端倪。借助江蘇沿江開發戰略的提出，雙方正式簽訂共建協議，將合作由市場行為上升為政府行為。園區位于靖江市南部的濱江地帶、江陰長江大橋的西側，園區規劃面積60 km。園區按照“統一規劃、分步實施、政府推動、市場運作、封閉運行、滾動開發”的原則建設，由靖江提供建設用地，江陰、靖江按9∶1的比例出資在靖江注冊成立投資有限公司負責操作。在園區建設上，兩地政府承諾10年內不從園區收取投資收益，投資公司收益全部留在園區內滾動開發，10年之后，兩地政府對半分成。

江陰靖江工業園區經過10多年的建設，在空間上開始從農業空間向城市空間轉型。建設之初，規劃區內呈現農業景觀，用地以農田為主，居民也以農業人口為主，僅有沿江18家企業。目前，園區的建設框架已經拉開，城市景觀開始顯現。經濟發展從農業經濟開始轉向工業經濟。2020年，江陰靖江園區規模以上工業產值167.26億元，累計批準進區項目790個，其中外資項目54個，累計協議注冊外資17.25億美元，累計到位注冊外資9.9億美元，形成了船舶、汽配、冶金、機電、重鋼結構五大特色主導產業，汽車和船舶制造的產業鏈條不斷延伸。由于合作園區的示范效應，江陰靖江園區先后被授予“長三角最強中國制造產業集聚區”“中國影響力創新力成長力百強園區”等稱號。經濟發展的同時也帶來了城市空間的發展。根據《江陰統計年鑒》，截至2020年，園區累計已安置拆除房屋5 040戶，累計建設安置房面積115萬m，一批幼兒園、中小學、社區服務中心等配套服務設施相繼投入使用。由此可見，跨界合作催生了經濟空間的生產，并推動了社會的進步和發展。

伴隨空間的生產，合作園區的制度空間也在不斷發生重構。江陰靖江園區雖未發生行政區劃兼并調整，但是出現了多層級的治理層級（muti-level governance）。權力空間的領域重構主要出現了尺度下移（down scaling）和尺度側移（side scaling）。尺度下移主要是上級政府對園區治理的介入。為支持園區建設，省級工商部門和稅務部門在園區設立分局，地級市泰州市在園區設立環保分局，無錫市設立質監分局，為園區的發展提供了便利的營商環境。尺度側移則是指靖江讓渡了經濟管理的權力，由江陰市主要負責園區內的投資、建設等經濟管理事務；而靖江市主要承擔園區內的拆遷和開發等社會管理事務。通過領域重構，經濟管理權力和社會管理權力得到分離，江陰將其經濟領域擴展到了靖江的領域。這種特殊的制度安排在一定程度上促進了早期園區的合作與發展。但是由于合作雙方相互交織和摩擦的治理體系、缺乏明確的利益分配機制等原因，該飛地園區的發展并不理想。

3.2 行政型飛地園區：深汕特別合作區

行政型飛地園區的建設同樣是出于互利共贏或幫扶援建的目的，但在共建后期發生了實質性的行政區劃調整，園區由飛入地正式劃歸飛出地。深汕特別合作區是此類飛地園區的代表。

2011年，在廣東省“雙轉移”戰略和“粵東西北振興”發展戰略的指引下，深圳市與汕尾市基于雙方互補的生產要素優勢，合作成立了深汕特別合作區。園區位于廣東省汕尾市西部、粵港澳大灣區最東端，規劃面積486.3 km，行政范圍包括汕尾市海豐縣下屬的鵝埠、小漠、鲘門、赤石4鎮（現已調整為街道）。合作區的建設由汕尾提供用地，深圳負責園區管理和招商引資。在園區收入分成上，園區產生的地方稅收在扣除省級收益后，由深圳、汕尾和合作區按1∶1∶2的比例分成，但出于園區發展的考慮，兩市決定將2015年前的分成全額和2016—2020年分成的50%返還補助合作區。

共建以來，深汕特別合作區經歷了社會經濟的發展和城市空間的轉型。建設之初合作區內為大片的農田景觀，可用建設用地指標有限，國家及省政府的政策扶持填補了合作區的建設用地指標缺口。借助省政府的政策扶持以及深圳的資金，合作區展開了城市建設，在原有的農田上陸續建成了工業園區，以及配套齊全的中小學、醫院、公園等公共服務設施。深圳的領域擴張帶來了新的經濟空間。根據2020年《深圳年鑒》，2019年合作區生產總值46.8億元，規模以上工業增加值28.35億元，形成了以先進制造業、戰略性新興產業和未來產業為主導的產業空間。此外，深圳的領域擴張還體現在文化領域的擴張。深圳有線電視信號接入合作區，帶來深圳生活元素，從長遠來看也許會在合作區建立起深圳的身份認同。

深汕特別合作區的制度空間發生了兩次領域重構，在前期形成的多層級治理體系的基礎上發生了行政區劃的兼并調整。建設初期，制度空間發生了尺度上移（up scaling）。上級政府下放了部分管理權限，廣東省賦予合作區地級市一級經濟管理權限，合作區的管理事務可直接報省政府及其部門批準，為合作區的發展提供了良好的政策環境；汕尾市向合作區管委會下放了部分經濟管理事項，提高了其招商、建設、運營的自主性。汕尾僅負責征地拆遷等社會管理事務，將招商引資、土地開發等經濟管理事務交由深圳管理。社會管理權力和經濟管理權力的分離與再分配引發了去領域化，深圳的資本與管治權力得以跨界延伸至汕尾，帶動了合作區的經濟發展。但隨著園區建設進程的深入，各種經濟、社會和政治力量圍繞去領域化的空間展開了控制權的爭奪，合作區管理機構職能交叉、權責不明晰，導致部門間摩擦不斷、管理效率低下。因此，領域重構再次發生，2017年對合作區進行了體制機制調整，由深圳全面主導合作區的經濟和社會事務。隨著汕尾對管理權力的全部讓渡和合作區內部新權力體系的構建，深圳完成了對合作區的再領域化，合作區成為深圳真正意義上的“飛地”。

3.3 空降型飛地園區：安徽省江北產業集中區

空降型飛地園區指雙方越過權力更替的過渡階段，在園區共建之初即完成了行政區劃調整。陜西的西咸新區，寧夏的寧東新區，安徽的江南、江北產業集中區皆屬于此類飛地園區，其中安徽的江北產業集中區具有一定的代表性。

2010年，為促進皖江開發、積極承接東部沿海地區的產業轉移，安徽江北產業集中區作為皖江承接產業轉移集中區示范平臺被批準建立。園區位于安徽省蕪湖市鴆江區內，規劃面積200 km，起步區規劃面積共20 km。建設初期采用“省市共建、以省為主”的管理體制，管理主體為省直管的江北產業集中區管委會，后管理體制調整為“省市共建、以市為主”，園區管委會也相應調整為蕪湖市管理。

合作園區在建設初期發生了城鄉空間的快速轉型，但不理想的園區發展狀況使得后期的空間轉型趨于停滯。不同于常規的“建一片、招一片、成一片”的滾動開發思路，江北集中區選擇用“造城”的方式在原本的農田上成片建設高規格的路網、廠房和公租房。2019年，起步區內已基本建成道路、自來水廠、變電站、幼兒園、中小學等基礎設施和公共服務設施，累計建成安置房76萬m，建成公租房11.9萬m。但前期高規格、大面積的園區建設并未能成功轉化為招商優勢，反而帶來了巨額的債務。江北集中區起步區所在的沈巷鎮位于蕪湖市邊緣地區，與市區隔江而立，兩岸交通通道缺失，僅靠蕪湖長江大橋聯系。因此，園區自成立以來一直面臨招工難、招商難的困境，經濟發展舉步維艱。產業發展的動力不足加劇了債務償還的困難。據江北集中區公開的財務數據顯示，截至2021年末，江北集中區仍有19億元的政府債務尚未償還。受限于遲遲未能起步的經濟發展，已建廠房大多空置，因此空間轉型停滯，大片已征收農田處于未開發狀態，園區內城鄉景觀并存。

江北產業集中區的制度空間經歷了兩次領域重構，分別表現為尺度上移和尺度下移。建設初期，安徽省政府派出省直管的江北產業集中區管委會，通過行政權力的上收將空間權力從市縣級尺度上移至省級尺度，由省級政府主導集中區的規劃建設、招商引資等經濟事務，并在集中區管委會建立了一級財政，賦予其較大財權。但由于集中區管委會在法律上缺乏獨立的行政主體資格，無法獲得土地使用權轉讓、企業登記審批等以行政區為主體的授權，因此征地拆遷、群眾安置等社會事務仍由蕪湖市管理。管理權和財權分配的失衡引起了蕪湖市的不滿，在園區事務協調中不甚配合，極大地影響了集中區招商引資的效率。各方權力對空間控制的爭奪，導致尺度上移失敗，因此發生尺度下移的領域重構。2012年，安徽省政府不得不將集中區管委會由省直管變為蕪湖市代管，大部分行政管理權限回歸蕪湖市。由此可見，空降型飛地通常涉及復雜的上下級政府博弈，形成了省、市、縣政府等多級權力主體共同涉足的非正式行政尺度。通常情況下，省級政府由于缺乏經驗，往往在領域爭奪中遭遇失敗，陜西的西咸新區也是空降型飛地園區的典型案例。

4 飛地園區領域重構比較

本研究基于飛地園區合作雙方權力關系的變化及競爭結果，將飛地園區分為合作型飛地園區、行政型飛地園區和空降型飛地園區3種類型。3種類型的飛地園區在建設中均發生了園區權力體系的重組，但合作型飛地園區并未發生實質性的行政區劃調整，行政型飛地園區和空降型飛地園區則分別在建設中期和建設初期進行了行政區劃調整。不同類型飛地園區的領域重構在動力、制度空間重構和空間轉型等方面的表現不盡相同（表1）。

表1 3種典型飛地園區的領域重構

首先，飛地園區形成的動力機制存在差異。飛地園區合作的原動力主要是行政力和市場力，其中行政力向基于政府發展戰略指導下的共建任務和優惠政策傾斜，市場力來自合作雙方的優勢要素互補和經濟發展需求。兩種作用力的消長決定了不同類型飛地園區領域重構的動力差異。合作型飛地園區是市場需求、政策協調的產物。園區共建雙方借助鄰近的地理位置或互補的資源優勢，往往在發展之初就已具備自發合作的市場基礎，上級政府給予的優惠政策驅動市場行為上升為政府合作行為，雙方展開飛地園區建設。行政型飛地園區是政策引導、市場配合的產物。在上級政府提出的發展戰略的指引下，共建雙方結合各自的發展需求和生產要素配置方式，自發與優勢互補的區域結成互利共贏的合作關系，市場和政策的配合最終促成了飛地園區的建設。空降型飛地園區是上級政府推動、政策扶持的產物。建設行為源于上級政府對區域發展戰略的落實，未過多考慮共建市場基礎，主要依托強有力的政策扶持啟動飛地園區建設。雙方合作原動力的構成差異帶來不同的園區建設成效，行政力和市場力互相配合的合作型飛地園區和行政型飛地園區運行平穩，單純依靠政策驅動的空降型飛地園區通常會遭遇失敗。

其次，飛地園區的制度空間重構存在差異。飛地園區的領域重構在制度上體現為園區治理體系的調整，并借助權力的尺度躍遷完成其對共建園區的去領域化或再領域化。合作型飛地園區建設通過空間權力的尺度下移和尺度側移，完成了對園區的去領域化。上級政府對園區治理的介入與合作方行政管理權的跨界延伸，使得園區所在地政府失去了對園區空間的絕對控制權，園區原有的領域性隨之消減。共建雙方圍繞去領域化的園區展開了對空間控制權的爭奪，導致園區治理體系相互交織、雙方摩擦不斷，園區后續發展受阻。行政型飛地園區借助空間權力的尺度上移和尺度側移實現了園區的去領域化，然后通過行政區劃調整完成了飛入地政府對園區的再領域化。建設初期，與合作型飛地園區相似，行政型飛地園區原有領域性消減，權力競爭導致雙方摩擦不斷；建設后期，為消除此類摩擦對園區發展的不利影響，飛出地政府在上級政府的支持下，借助行政區劃調整獲得了園區的全部管理權，從而完成了對園區的再一次領域化，園區未來發展得到保障。在空降型飛地園區中，建設初期即進行了行政區劃調整，上級政府試圖通過尺度上移對園區進行再領域化。但由于原屬地政府仍享有法律賦予的對園區的行政管理權，園區原有的領域性并未完全消亡，因此上級政府對園區的再領域化并不徹底。制度體系的摩擦不斷，致使園區發展舉步維艱，上級政府不得不放棄對園區的再領域化，最終通過尺度戰略調整將領域重新回歸給原屬地政府。

第三，飛地園區的空間轉型存在差異。園區領域性的更迭在空間上表現為農業空間向城市空間的演變，不同的園區經濟發展水平帶來空間轉型程度的不同。建設初期，各類飛地園區的空間轉型歷程相似。依托政策扶持的資金補貼和共建雙方提供的啟動資金，園區內新建了工業廠房等一批生產配套服務設施，迅速改變了原本以農田為主的園區空間景觀，園區原有的經濟領域性隨之消亡。建設后期，不同園區間的發展差距逐漸拉開，依賴持續資金投入的空間轉型產生了差異。合作型飛地園區和行政型飛地園區市場基礎較好，且較強勢一方在技術、資金和園區管理等方面經驗豐富，因此園區經濟發展良好，城市建設得以穩步推進，新的領域性隨著經濟發展和社會進步逐漸顯現；空降型飛地園區的市場力缺位，且上級政府管理經驗不足，因此園區經濟效益一般，難以支撐后續生活配套服務設施的完善，未能徹底完成園區空間景觀和生活方式的城市化，新領域性的形成趨于停滯。

由此可見，由于飛地園區領域重構的動力機制、制度重構和空間轉型的不同，飛地園區建設成效有所差異。經濟發展效益和管理權力架構是影響建設成效的重要因素。該實證研究表明，行政型飛地園區的建設成效最佳，合作型次之，空降型最弱。應當指出，不同的社會、經濟和政治背景，也會帶來不同于本研究總結的飛地園區建設成效。

5 飛地園區領域重構的經驗啟示

首先，飛地園區的長遠發展需要市場力的持續推動。行政力和市場力各有所長，共同推動飛地園區的建設。行政力有助于解決園區在共建初期的資金籌措和制度構建問題，保證園區共建行為得以順利啟動；市場力影響園區產業發展的前景和雙方共建的積極性，有助于經濟和社會建設的持續推進。單純依靠政策推動、市場基礎薄弱的飛地園區，在共建初期依靠政策優惠得以順利展開園區建設，但若后續市場力持續缺位，易面臨發展動力不足、經濟增長滯緩的問題，園區的長遠發展受阻。因此，需要推動園區“二次創業”，吸引新興產業，深化與高校、科研院所的合作，依托市場力量持續發展園區新動能。

其次，城市空間轉型成效影響園區的經濟社會發展。穩步推進的園區空間建設帶來了園區內空間景觀和生產生活方式的城市化，促進了經濟發展和社會進步。征地拆遷、廠房建設、基礎設施建設等舉措改變了園區的空間景觀，為園區的經濟發展提供了空間載體；小學、幼兒園、社區中心等生活服務設施的建設提高了當地的生活水平，飛出地生活元素的注入也改變了原有生活方式。由于持續的園區建設離不開資金的持續投入，在一定程度上園區空間轉型的開展情況也可反映園區的建設成效。在園區建設中，要注重產城聯動、科學優化空間布局和產業定位。

最后，協調高效的制度空間有助于園區的平穩運行。共建初期雙方對經濟和社會管理權力的合理分工，有利于發揮共建雙方在招商引資和社會協調等方面的優勢，使園區建設順利開展。隨著園區建設的深入推進，權責關系日益復雜，共建后期難免出現雙方權力競爭帶來的摩擦。及時調整體制機制、重構協調高效的權力體系，有助于掃清園區發展障礙。其中，行政區劃調整是體制機制調整的有效手段。領域具有生產性，通過領域劃分可以調節社會關系。因此，在雙方權力競爭、摩擦不斷時，可通過行政區劃調整完成飛出地政府對園區的再領域化，理順園區的權力關系，簡化園區運作的流程，從而促進園區未來的良性發展。

6 結語

飛地園區的建設是區域協同發展戰略的產物，對于推動發達地區的產業轉型升級、帶動欠發達地區的經濟發展、促進合作雙方生產要素的合理配置有著重要意義。分析飛地園區的建設歷程、探究影響園區共建成效的關鍵因素，有助于更好地建設飛地園區，從而實現區域協調發展。本研究從領域重構理論視角出發，通過對3種類型的典型飛地園區的領域重構機制和成效進行實證研究，發現在領域重構機制上，行政力和市場力是主要的領域重構動力；城市空間轉型和制度空間重構互為表里，是領域重構的重要形式；在領域重構的成效上，行政型飛地園區的建設成效優于合作型，空降型發展最不理想。研究發現，良好的市場基礎、穩步推進的城市空間建設和協調高效的權力體系是園區良性發展的關鍵。應當指出，飛地園區的建設成效問題具有一定的復雜性。除市場基礎、空間建設和制度架構外，飛地園區的建設歷程也受區位條件、資源稟賦、政策優勢、開發建設模式、主導產業類型等多重因素的疊加影響。因此，相同類型的飛地園區也可能表現出不同的特征。后續研究需要關注更多的案例，以期總結中國特色的飛地園區模式。

①數據來源于《關于建立江陰經濟開發區靖江園區的協議》。

②數據來源于2021 年《江陰統計年鑒》。

③數據來源于北京大學（深圳）規劃設計研究中心編制的《深汕特別合作區總體規劃（2017—2035 年）》。

④ 數據來源于安徽省江北產業區官網（http://jbq.wuhu.gov.cn）。