公立醫院法治建設的問題及對策分析

杜學鵬，戴麗英，吳曉丹

(廣西壯族自治區人民醫院，廣西 南寧 530021)

近年來，隨著《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》《關于進一步加強醫療衛生事業單位法治建設的通知(試行)》《基本醫療與衛生健康促進法》《國務院辦公廳關于推動公立醫院高質量發展的意見》等一系列政策法規的出臺，公立醫院推進落實法治、推行規范化治理已成為時代所趨；同時目前醫患關系緊張，矛盾突出，惡性傷醫事件頻發，公立醫院的規模正在不斷增大，各種業務范圍不斷擴大，導致面臨法律風險不斷增加，醫院運行管理迫切需要法治保駕護航。在此大背景下，結合我國公立醫院法治建設現狀，對公立醫院法治建設面臨的問題及困境進行系統全面的剖析，提出有針對性的政策建議，推動我國公立醫院法治建設具有重要的現實意義和學術價值。

1 公立醫院法治建設的內涵

很多學者主要集中于公立醫院的內部依法治理，外部的政府監管2個方面[1-5]，對公立醫院法治建設進行了探討。談在祥等在結合“基本醫療與衛生健康促進法”的基礎上強調了公立醫院法治應堅守公益性、公平性，以人為本、依法辦事等四項原則[6]。公立醫院法治建設大致歸結在堅守公益性，以人為本等原則下，在國家完善相關法律法規和有效監管的前提下，轉變公立醫院管理模式，將法治融入到醫院運行管理全過程，發揮法治在醫院改革發展中的基礎性、保障性作用，實現公立醫院從“人治”到“法治”的轉變。

2 公立醫院法治建設問題的識別與分析

2.1 確立分析框架

ROCCIPI 技術最初應用于立法研究，近些年多次被應用到衛生政策問題分析研究領域，該技術從規則(Rule)、機會(Opportunity)、能力(Capacity)、交流(Communication)、利益(Interest)、過程(Process)和意識(Ideology)7個相互聯系的維度出發，全面、系統并富有邏輯地對存在問題進行剖析，從而為更好地解決問題提供決策依據[7，8]。為了更好地分析我國公立醫院法治建設存在的問題，本文在對公立醫院法治建設內涵及范圍進行闡述的基礎上，對比我國公立醫院法治建設現實狀況，采用ROCCIPI 技術，從規則、機會 、能力、交流、利益、過程和意識 7 個維度出發，構建起公立醫院法治建設存在問題的分析框架，對目前公立醫院法治建設存在的問題進行系統的識別與分析，以期為解決問題提供切實可行的政策依據。見表1。

表1 公立醫院法治建設問題識別與分析的維度

2.2 醫院法治建設問題的識別與分析

2.2.1 規則維度

《執業醫師法》《醫療事故處理條例》《醫療機構管理條例》《基本醫療與衛生健康促進法》《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》等相關法律法規及規范性文件的出臺，為法治醫院建設提供了一定的規則前提，但對新時代下公立醫院法治建設的需求而言，還存在不足。一是目前一些新領域立法缺失，如人體器官移植與捐獻、試管嬰兒、互聯網醫療等，使得醫院在處理相關事務時無據可依，無法為醫院推行法治提供依據。二是經濟社會快速進步，但醫療領域法律法規更新較慢，現行法律法規已落后于時代發展；同時，由于立法技術有限，經驗不足，加之醫療衛生領域的專業復雜性，使得有些衛生法律法規間相互矛盾，脫離實際，也嚴重影響了其可操作性與實用性[5]。三是缺乏一部公立醫院管理的系統性法律法規。目前關于醫院方面的法律法規散落在不同的部門法以及法律規范之中，系統性差；同時，目前的法律法規、規范性文件，大多只是對醫院醫療管理部分進行規定，但是對公立醫院的法人地位、參與經濟活動，行政職能活動方面的立法缺乏，導致該類醫療機構的制度及管理機制難以健全，極大影響了醫院業務和法治建設。此外，醫院依法依規建立、完善內部規章程度差。雖然《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》等文件的出臺有效推動公立醫院規章制度建立與完善，但是其更新、完善的速度遠遠跟不上時代發展步伐，導致醫院內部的管理規定不能很好地適應時代發展的需要，甚至有些與現行法律法規相抵觸，使得醫院法治落實失去了最基本的“依托”。

2.2.2 機會維度

目前推行醫院法治建設既面臨著機遇，也存在挑戰。一方面，《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》《國家衛生健康委辦公廳關于進一步加強醫療衛生事業單位法治建設的通知(試行)》等國家政策的出臺，廣西、湖南、山東、河南等省份也明確出臺文件推動省域內醫院法治建設，這些都為公立醫院法治建設提供了良好的政策環境及機遇；同時，隨著經濟社會的發展及醫療改革的逐步深入，公立醫院的公益性也備受質疑，醫患矛盾突出。因此，推行依法治院，改變醫院管理運行模式，提升醫院治理能力和水平、維護公立醫院的公益性成為了政府、民眾和醫院管理者的共同需求。另一方面，雖然推行公立醫院法治建設是大勢所趨，但我國目前公立醫院法治建設整體水平不高，各地、各級別醫院法治化水平參差不齊，公立醫院的法治化建設面臨著立法缺乏、滯后，專業性人才短缺、重視不足、外部監管混亂等諸多困難及挑戰。

2.2.3 能力維度

根據目前實際，可以將推動醫院法治建設的主體分為：立法及政府部門，公立醫院自身、行業協會以及公眾幾大類。第一，基于醫療服務的高度專業性、行業的特殊性、加之醫療衛生法學在我國起步晚，人才缺乏等因素，使得立法部門在衛生法領域立法滯后，衛生立法能力弱。第二，目前政府部門對公立醫院監管存在“九龍治水”的局面，衛生行政部門、醫保管理部門、物價、發改、財政各管一塊，尚未形成有效的外部監管合力；同時，并未在頂層設計上為公立醫院謀劃好藍圖，大多數公立醫院處于自己探索階段，對于公立醫院法治建設合理的財政支持也較為缺乏。第三，公立醫院在推進醫院法治建設過程中由于受到醫院管理層法治意識缺乏、對法治建設重視程度不足、缺乏專門法治部門、專業人才不足及投入不足等因素的影響，導致醫院在推進法治進程中的內生動力和實際能力不足。第四，行業協會以及高等院校對醫院法治建設提供的支持力也不足，相關的行業協會并未與醫院之間產生良好互動，目前僅有少數高等院校專門培養醫事法學人才，無法滿足現階段醫院法治建設的需求。此外，公眾因受到法學、醫學雙重專業知識的限制，對醫院法治建設的監管能力有限，近些年頻發的醫患矛盾事件也起到了倒逼醫院加強法治建設的作用。

2.2.4 交流維度

對醫院法治建設而言，法律法規的解讀，普法活動至關重要，學法、懂法是依法依規辦事的前提，是推進醫院法治建設的關鍵。但目前在學法、普法、用法等方面卻在著一定的問題。一是立法及政府部門在衛生立法、規章制定方面存在著一定的不足，加之對相關的法律法規解讀力度不夠，造成執法者、醫院管理者及民眾對相關法律、法規等的理解不到位，極大地影響了衛生法律法規作用的發揮，影響了醫院法治建設的推進。二是公立醫院內部普法宣傳不到位，目前大多公立醫院只是根據政府的指令性任務開展醫院內部的普法宣傳活動，由于缺乏專業的法律人才，使得醫院內部的普法活動多流于形式，并未真正達到宣傳法律知識的目的和效果。三是缺少對社會公眾如何在醫療服務中維權，如何合法合規解決醫患矛盾糾紛的法律知識普及，導致近些年暴力傷醫事件頻發，醫患矛盾加劇。

2.2.5 利益維度

推進公立醫院法治建設，可以實現政府部門對公立醫院的有效監管，促使公立醫院依法治理、醫務人員依法執業和服務，提高醫療服務質量和水平，維護廣大人民群眾健康權益，推動醫療衛生領域改革的順利進行；同時，也有利于公立醫院提高依法治理能力和水平，提高運行管理效率，規避法律風險，減少不必要的損失，構建和諧的醫患關系，保障公立醫院健康穩步運行發展。雖然推進公立醫院法治建設是大勢所趨，也有利于各方主體。但是推行法治醫院建設是一種公立醫院治理理念的轉變，這勢必會影響一部分主體的利益。其一，很多公立醫院的管理者是醫學專家出身，缺少法律背景，在醫院實際管理中更多體現的是一種“人治”觀念，推行醫院法治建設，實行依法治院，勢必會改變其固有的工作、領導模式；其二，醫院的醫務人員，本身其業務工作量比較大，推行醫院法治建設，勢必會增加其學法的時間和精力成本；其三，公立醫院的核心業務是醫療，綜合成本和效益考量后，無論政府部門、還是公立醫院自身都會將有限的人力物力投入到醫療業務中，導致醫院法治建設中人力物力和財力投入不足。

2.2.6 過程維度

公立醫院法治建設最初是強調政府部門依據相關法律法規對公立醫院依法執業，依法管理的外部監管；隨著經濟社會發展及醫療衛生改革的推進，醫患矛盾逐漸突出，為了更好地化解醫患矛盾，醫院內部逐步設立相應的醫患關系協調部門，負責醫患糾紛處理，成為某種意義上醫院內部最初設立的“法治”部門；后隨著法治國家、法治政府、法治社會的全面推進，醫療衛生領域法治建設也成為大勢所趨，從國家到部分省份都出臺了相應政策文件，提出公立醫院應建立健全內部法治機構，配備相應的專業人員，要不斷增強法治思維和能力，完善法治建設工作制度，推動公立醫院法治建設工作進入了相對規范的軌道。但是從公立醫院法治建設的有效進程來看，其發展還有諸多亟待解決的問題：一是公立醫院的法人治理結構等法律問題并未明確；二是目前公立醫院法治建設所依賴的法律法規體系亟待進一步更新和完善；三是目前國家及部分省只是形成了一個公立醫院建設的初步政策引領，公立醫院法治建設藍圖框架還有諸多問題亟待完善，如怎樣加大對法治醫院建設的投入，人才如何培養等。綜上，公立醫院法治建設發展是大勢所趨，但還有很長的路要走。

2.2.7 意識維度

國家和地方已經認識到推進醫院法治建設的重大意義和必要性，紛紛出臺文件推動醫院法治建設，但目前政府對法治醫院建設該如何推進，尚未形成一個明確的、統一的頂層設計，使得公立醫院法治化建設還在探索中前進。在公立醫院內部，很多公立醫院管理者只注重醫療業務，對醫院法治重視程度不夠，在法治建設方面投入的人力、物力不足；同時，依法依規辦事的觀念不強，醫院行風建設、貪腐問題、各種醫療、經濟類糾紛案件頻發，根源就在于這些人缺少法治意識，缺少法律紅線的自我約束意識。同時很多醫院醫務人員只注重醫療業務方面的學習，忽略法律法規知識學習，這些因素導致目前公立醫院在治理過程中法治觀念相對薄弱。從患者角度看，大部分患者來醫院主要是尋求醫療服務，加之其自身法律知識不足，難以起到外部監督的作用，但是近些年來隨著廣大民眾法治意識的提升，患者維權意識不斷增強，也會在一定程度倒逼醫院依法執業，依法治理。

3 對策

3.1 完善相關法律法規

第一，逐步建立健全新領域(如人體器官移植與捐獻、試管嬰兒、互聯網醫療等)的法律法規，增加醫院運營管理、明確法人主體地位方面的立法，探討建立一部關于“公立醫院”的專門法律，部分法治醫院建設先行省份可以積極探索相應的規章制定，為其他地區提供借鑒。第二，完善、更新相關法律。目前很多醫療衛生領域法律、法規，已經滯后于時代的發展，甚至阻礙了醫院法治建設的推進，例如執業醫師、醫療機構管理條例等。應根據社會的發展，對一些已經不適用的法律法規進行清理、廢止，對一些法律法規進行修訂，增強不同法律制度之間的匹配及兼容性，更好地符合法治醫院建設的需要；第三，逐步建立完善公立醫院外部監管的行政組織法，明晰不同政府監管部門的權責，逐步形成密切協作、職責清晰的公立醫院法治監管體系。

3.2 規范及完善公立醫院法治制度及機制

第一，完善公立醫院法治建設組織體系。醫院內部應成立法治建設領導小組，統籌醫院法治建設，并將法治建設納入醫院總體規劃和年度計劃；同時，可采取單獨設立或合并設立的方式，建立完善醫院法治部門，配備專門的法律人才，負責全院的法務管理及普法教育工作，加大對醫院法務人才的培養與引進力度，為醫院法治建設提供人才保障[9]。第二，依法依規完善更新醫院管理制度并保證其有效落實，確保醫院提供醫療服務，運行管理嚴格依照制度規定進行。第三，完善醫院法治機制。建立健全醫院依法決策、違法違規問題自查、重大事項合法審查、職工代表大會制度、依法處理醫患關系等法治工作機制；同時建立、完善、落實好醫院法律顧問制度，充分發揮好法律顧問對醫院法治的作用。第四，要為醫院法治建設提供人力、場地、經費等方面支持，采取多種渠道籌措資金，切實保障本機構的法治建設經費；同時，將學法用法情況納入績效考評，作為評優評先、晉升的依據之一，督促廣大醫務人員學法用法，增強法治意識。

3.3 加強外部監管與支持

第一，逐步解決公立醫院政事不分，管辦不分的現象，建立公立醫院法人治理結構；同時，政府部門間應厘清職責，形成合監管力，加強對公立醫院的外部“行業監管”，保障公立醫院依法依規執業，保障廣大民眾的健康權益。第二，政府部門應加強對公立醫院法治建設的宏觀指導，設定法治醫院建設規范[10]，并做好監督和考核評估工作。例如，將公立醫院法治建設納入單位績效考核，對未落實公立醫院法治的行為進行追責等，同時也應逐步加大對公立醫院人力及資金投入，把推進公立醫院法治建設等相關工作經費納入本級財政預算，切實予以保障。第三，加大衛生法學人才培養。高等院校應增設醫療衛生法學或醫事法學相關專業，培養專門的復合型醫學法學人才，為醫院法治提供人才支持，同時增強公立醫院與法院、律所、相關行業協會的互動，積極開展以案釋法、法治論壇、答疑咨詢等多種法律服務進醫院系列活動，為公立醫院法治提供指導。

3.4 加大普法宣傳

第一，立法及政府部門、相關協會應積極借助電視臺、新媒體平臺、集中培訓等方式做好經常性的法律法規解讀工作，增強醫院管理者、醫務人員及民眾(患者)對法律法規的認知。第二，公立醫院應借助法律顧問、律師、醫院法務人員等在院內定期開展普法培訓，借助“憲法日”等特殊時間開展多種形式的普法宣傳活動，認真落實普法考試制度，將醫務人員衛生法律知識培訓工作落到實處。第三，通過政策引導、考核評價、普法宣傳等方式，增強醫院管理者及醫務人員對醫院法治重要性的認知，使其認識到推進醫院法治是轉變醫院管理方式、提升管理效率、規避風險、妥善解決醫患矛盾的重要手段，從內心擁護醫院法治建設工作，形成醫院管理者帶頭學法、用法，全體醫務人員主動學法用法的良好局面，真正做到依法管理，依法執業。第四，醫院應積極開展法治文化建設，營造醫院法治文化氛圍，用醫院宣傳陣地，通過多種方式向群眾宣傳衛生健康法律法規、醫務人員先進事跡等內容，引導群眾合理解決醫患糾紛，尊醫重衛，樹立良好的醫院形象。