疾控機構與行政主管部門的信任博弈分析

宋 濤，祝淑珍，魯盛康，宋 毅

(1.湖北省疾病預防控制中心，湖北 武漢 430079；2.湖北第二師范學院，湖北 武漢 430090)

雖然我國針對2020年開始的新冠疫情防控取得了舉世矚目的成績，但也暴露了我國重大疫情防控體系和公共衛生體系建設的不足。如疾控機構還存在著體制不順、機制不暢、職能不清、地位不高、隊伍不穩、動力不足、活力不夠、能力不強等諸多問題[1]。誠然，疾控中心和疾控體系仍面臨諸多的困境和難題亟需改革。但不能否認，面對諸如新冠病毒以及類似的疫情暴發，疾控中心專家未能深入參與決策，或者說疾病防控專家的權威聲音沒有被及時采納，沒有被有效傳遞給社會是必須引起高度重視的問題。從當前全球疫情防控的現狀來看，專家的聲音未能獲得足夠的重視在多個國家都或多或少的存在。究其原因，一方面是疾病防控的體制機制急需改善；另一方面，在某種程度上也可能反映出疾控機構和專家未能獲得政府及相關行政管理部門足夠的信任。

除了面對突發公共衛生事件時的信任危機，即使不考慮疾控專業人員的能力和素質因素，在日常的疾病防控工作中，行政部門對疾控機構、疾病防控專業人員客觀上也存在著信任的缺失。這當然有體系和制度的約束及歷史變遷的原因，但具有強勢行政權力的行政部門若對于疾控機構缺乏足夠的信任，往往會遏制、阻礙疾病防控技術的發展，阻礙疾病防控戰略的轉型，弱化疾病防控專業機構的活力，造成行政與技術工作的對立，也會阻礙疾病防控職業化向專業化的發展。這對轉變發展理念，實現疾病防控高質量發展和治理現代化建設無疑是極其不利的。此時，作為大眾健康的代表和維護者，政府在疾病防控工作中應當發揮更加積極的激勵、監督、協調、整合等作用以促進雙方信任的形成和穩定。顯然，從信任博弈的視角探討疾控機構和行政部門的信任及其機制的形成，對推進疾控體系的整體性治理和治理現代化建設具有非常重要的現實意義。

1 信任的概念及特點

信任是一個多維度、多視角的概念。信任是“對某人或某物之品質和屬性，或對某一陳述之真實性，持有信心或依賴的態度”[2]。是基于個體的人涉及個體的心理、行為和社會活動，在受到理性的算計與非理性的情感影響下形成的、對自我社會關系所處的風險狀態進行評估的一種社會機制[3]。

McEvily將組織間信任界定為一種“組織原則”，認為其就是一種治理安排[4]。組織間信任存在2個層面，即組織間人際信任與組織間信任。盡管組織間信任的界定并未達成共識，但組織間信任的核心內涵有3個：即組織間信任是一種意識，是信任方基于相關信息做出的對方組織是否可信的判斷；組織間信任是一種共同的組織成員共同擁有的集體性認知；組織間信任表現為雙向關系，而不是考察單向的信任[5]。

一般而言，人們最初的信任是建立在理性計算信任的基礎上。這時所形成的信任往往是單次交易中的短期信任[6]。人們通過長期的交往，對對方的需求、偏好和問題解決方法有了更多的了解。當交易雙方僅發生單次交易時，理性經濟人會出現損人利己的敗德行為，囚徒困境就是其典型例證；在第二階段，當交易次數無限增加時，對長期利益的考慮會導致合作的出現，長期信任機制得以形成[7]。第三階段則是基于對他人意圖、角色和身份的認同信任。組織信任是在一個連續、重復的過程中演變而成的；只有在一個層面上的信任建立起來以后，下一個層面的信任才可能產生[5]。

信任是整體性治理的重要內容，在希克斯看來，建立信任是整體主義和整體性治理的關鍵要素，缺少信任政府組織將出現正常運轉的危機[8]。首先，信任能降低合作的交易成本，減輕組織間交換中因不確定性以及依賴性所可能產生的投機行為，防范機會主義行為、控制合作風險。其次，信任是在互動與交流中建立起來的，互動促進產生組織間信賴，從而增進組織間的信任程度。第三，拓展組織間關系的主要目標就是為了整合擁有異質性知識資源的各個其他外部組織，合作雙方的信任調節了不同利益目標組織之間的沖突關系，減少了雙方對于資源共享風險的感知[9]。簡而言之，信任是合作組織有別于正式合約的協調和控制機制，它可拓展組織的合作機會和合作傾向，實現整體性運作[8]。

2 博弈模型的構建與分析

2.1 疾控機構與行政主管部門信任的囚徒困境

從現代博弈理論看信任關系，信任關系事實上構成了一種博弈行為，即信任博弈。因此，用博弈理論來分析信任機制治理的合作關系是一種有效并且科學的分析方式。博弈方之間的博弈一般是從簡單的一次性博弈到復雜的多次重復博弈，此處假設，疾控機構和管理疾控機構的行政部門都是從自身利益出發追求自身利益最大化的組織。一般情況下行政部門委托疾控機構開展疾病預防控制工作，兩機構作為兩個博弈主體，其策略空間均為(信任，不信任)。此處將每次的疾控工作任務博弈進行了加總處理，不考慮單獨具體的每一次工作任務安排以及具體的參與人。

其中當雙方均選擇信任時，行政部門的收益為N1，疾控機構的收益為N2，N1和N2均大于0。當行政部門選擇信任而疾控機構選擇不信任時，假設行政部門因疾控機構的不信任而遭受損失造成投入大于回報，收益為M1，M1<0；而疾控機構由于不信任行為帶來額外收益或者成本的降低，其收益為M2，M2>N2。當疾控機構選擇信任而行政管理部門選擇不信任時，行政管理部門因不信任而帶來額外的收益或成本的降低，收益為B1，B1>N1；此時疾控機構因行政部門的不信任而遭受損失，投入小于回報，其收益為B2，B2<0。而當疾控機構和行政管理部門都選擇不信任時，假設雙方都因自身的不信任減少部分成本或增加自身不信任的收益，但都會遭受因對方不信任帶來的更大損失，此時行政部門和疾控機構的收益分別為R1、R2，R1<0，R2<0。其支付矩陣見表1。

表1 疾控機構與行政管理部門信任博弈的支付矩陣

顯然，行政部門與疾控機構的信任博弈為“囚徒困境”。此時對行政部門而言，不論疾控機構選擇信任或不信任，行政部門的占優策略是“不信任”；同樣，疾控機構的占優策略也是“不信任”。即此博弈的納什均衡為(不信任，不信任)，此時雙方的分別支付為R1，R2。說明此時雙方均沒有促進集體行動達成的基本信任，不但疾控機構與行政部門的收益受損，更重要的是，對具體的疾病防控的工作效率帶來損失，甚至進一步造成雙方潛在的不合作與對立狀態，進而影響人民群眾的健康改善。

2.2 信任的重復博弈

上述博弈描述的是一次的博弈過程，但在現實生活中，行政部門與疾控機構形成了長期的工作關系，不可能只存在一次博弈。那么多次重復博弈的結果是否會改變均衡呢？實際上，研究已經證明，在有限次的重復中，無論重復多少次，都不會改變博弈的均衡，即(不信任，不信任)仍然是雙方的博弈均衡策略。工作效率仍然難以獲得改善。

但此時考慮雙方可以無限重復博弈的狀況(如果疾控機構和行政部門都不知道此博弈會持續多長時間，就可理論上看做無限次重復博弈)，且假設雙方均采用冷酷戰略[10](亦稱觸發戰略，即雙方中任何一方的一次不合作將導致永遠的不合作)，也就是說一旦一方發現對方不信任則立即采取不信任的策略。

先假定行政部門在第一個階段采取信任策略，在此階段，如果階段的結果是(信任，信任)，則行政部門繼續采用信任的策略，一旦行政部門選擇不信任的策略，則以后無論行政部門采取哪種策略疾控機構將采取不信任策略。即雙方在考慮到一個長期的重復博弈過程時，都選擇試探合作。若行政部門第一階段選擇信任且疾控機構也采取信任策略，則行政部門以后一直選擇信任；一旦疾控機構發現行政部門有任何不信任的行為，則疾控機構選擇不信任策略。

下面來討論雙方采取冷酷戰略時重復博弈的情況，假設存在一貼現系數δ，0≤δ≤1，它表示后一階段的效用以貼現系數對前一階段的效用進行折算，具體的涵義為博弈參與人的耐心程度。且δ=1/(1+θ)，這里θ表示對方不信任的概率，0≤θ≤1。δ與θ成反比關系，即一方的耐心程度與對方不信任概率的大小負相關，對方不信任概率越大，自身耐心越小。對于此無限重復博弈，只要滿足以下條件，(信任，信任)即為博弈的均衡：即

N1+δM1+δ2M1+δ3M1+……≥B1+δR1+δ2R1+δ3R1+……

解得δ≥(B1-N1)/(B1-R1)

或當對方不信任的概率θ≤(N1-R1)/(B1-N1)時，(守信，守信)即為此無限重復博弈的均衡策略。即假定雙方在沒有外力干擾的情況下，通過無限重復博弈可以擺脫單次或有限次博弈囚徒困境的狀況。這種情況下雙方都有足夠的耐心，短期的投機行為被遏制，雙方都樂于為自己構建一個互惠合作的聲譽而不會采取偏離冷酷策略的選擇。若信任的博弈無限重復下去，雙方作為理性的參與人都會選擇守信并信任對方[11]。

但在實際的工作中，往往難以看到此均衡的出現。若進一步分析，其原因可能是雙方都缺乏必要的耐心，或者對對方的行為缺乏足夠的信任，譬如行政管理部門過于強勢，那么疾控機構完全有條件認為其缺乏耐心因而采取不信任的策略；反之，行政部門亦有可能因為疾控機構或疾控專業技術人員堅持學術的價值取向而被認為有可能不信任從而在下一階段采取不信任的行為。即在沒有外部條件的約束下，由于博弈雙方實際上存在著信息不對稱、優勢偏向的不對稱等前提，打破雙方信任的囚徒困境仍然面臨挑戰[12]。

2.3 外部監督下的信任博弈分析

若假設對行政部門和疾控機構的博弈存在外部的監督，且政府能發現雙方的不信任行為并給予獎懲來規范雙方的信任。令行政部門守信的概率為α，疾控機構信任的概率為β，雙方信任時的收益分別為N1，N2。先假設行者部門采取信任的策略，若疾控機構不信任，則行政部門因疾控機構不信任而遭受一定的損失，其收益為M1<0；疾控機構因不信任而帶來短期投機收益為M2，且M2>N2。此時關鍵的問題是，若有外部監督力量能夠發現雙方的不信任行為并通過政府予以獎懲，譬如政府此時對信任的行政部門予以獎勵X，對不信任的疾控機構予以懲罰T，就可能改變博弈的均衡。另假設疾控機構信任而行政部門不信任時行政部門的收益為B1，且B1>N1；疾控機構的收益為B2<0。同樣假設政府此時給予信任的疾控機構予以獎勵X，對行政部門的不信任予以懲罰T，那么雙方的博弈收益也將發生根本性的改變，如表2所示。

表2 監督獎懲下行政部門與疾控機構的博弈支付矩陣

令行政部門以α的概率采取信任策略，那么疾控機構選擇信任策略時的支付收益將變成：

E疾控1=α(N2+X)+(1-α)(B2+X)

疾控機構選擇不信任策略時的支付收益為：

E疾控2=α(M2-T)+(1-α)(R2-T)

當E疾控1>E疾控2時，疾控機構選擇信任；反之，當E疾控1

當E疾控1=E疾控2時，α(N2+X)+(1-α)(B2+X)=α(M2-T)+(1-α)(R2-T)，求得α=(R2-B2-T-X)/(N2+R2-M2-B2)；同理求得疾控機構選擇信任的概率β=(R1-B1-T-X)/(N1+R1-M1-B1)。

即當行政部門以α=(R2-B2-T-X)/(N2+R2-M2-B2)的概率選擇信任策略，疾控機構以β=(R1-B1-T-X)/(N1+R1-M1-B1)的概率選擇信任策略時，構成了此博弈的混合策略均衡。

此時對信任的獎勵X和對不信任的懲罰T對此博弈的均衡有根本性的影響。譬如當不信任的懲罰足夠大，或者對信任的獎勵足夠高，那么另一方選擇信任策略總是占優的策略均衡。顯然，在加大對不信任的處罰和信任的獎勵之后，(信任，信任)成為此博弈的唯一納什均衡。或者說，如果政府對信任的獎勵力度越大，對不信任的懲罰越重，那么雙方采取信任策略的概率越大；一旦獎懲達到一定的條件，那么無論另一方采取何種策略，另一方由于政府的獎勵都會采取信任策略，從而促成雙方形成穩定的信任機制，不斷提升疾控工作的效率和質量。

3 討論

從上述博弈的分析可知，疾控機構和行政管理部門信任博弈的囚徒困境來自于不信任所帶來的高收益，作為理性的決策人，雙方都選擇不信任本質上是其最優選擇。有限次的博弈未能改變博弈雙方的信息結構和規則，并不能解決信任的危機。有學者認為，我國政府在社會治理中處于絕對的主導地位，它一方面希望發揮社會組織的優勢，共同解決社會問題；另一方面又擔心社會組織的獨立性和自主性得不到控制[13]。這種既想信任又不愿意放手的、曖昧的、愛恨交織狀態影響到社會組織的積極性，并使得公共服務的供給質量難以保證，其根源在于政府與社會組織彼此之間不夠信任[14]。

在假定雙方采取冷酷策略的條件下，疾控機構和行政管理部門只要有足夠的耐心，雙方可以通過無限重復博弈解決信任的囚徒困境。但在現實環境中，疾控機構在博弈中實際上缺乏對行政部門的有效懲罰機制和約束，客觀上行政部門的強力行政控制不可能遵循無限耐心[15]；而由于行政部門和疾控機構存在的信息不對稱、權力結構的不對稱等原因，即使雙方有足夠的耐心，也無法采用冷酷策略來改變博弈均衡。但是，若引進有效的外部監督和懲罰機制，將大幅提升不信任的成本和信任的收益，促進行政部門和疾控機構選擇信任從而使得雙方跳出信任的囚徒困境，推動信任機制的形成。這也充分說明政府如何在疾病防控治理中提升治理能力，扮演好更關鍵有效的角色至關重要。

3.1 構建適宜的獎懲機制監督制約機制

從文中模型的分析可知，疾控機構及其主管部門之間的信任，有賴于形成外部有效的監督和獎懲機制，從而根本上改變雙方的博弈結構和均衡。外部有效的監督和獎懲，必須約束雙方可能的機會主義行為；尤其是政府作為疾控體系治理的主導方，應公開給予采取信任策略者者以更高的信用獎勵，從根本上保證疾控體系的高效運轉，促進疾病防控工作高質量發展。

首先，要完善法律監督制約機制。現代社會的信任機制本質上是“制度化信任”，只有在合作中不存在其中一方控制另一方時，合作各方才更有利于發展互相信任關系。法律把人們的行為制約在法律所允許的范圍內，通過立法和完善的執法機制，為正常的信任關系的維系提供保障[16]。其次，需完善政府的責任。政府對疾病防控的治理起著重要的規制和引導作用。政府及其部門應堅持依法行政，約束自身過度強勢的行政行為[17]；尤其是在依靠高質量發展滿足人民群眾美好健康需求的新時代，強勢的行政權力所導致的失信行為，將嚴重損害疾控機構的創新動力和活力并從根本上阻礙人民群眾健康水平的改善[16]。

3.2 通過積極溝通增加信任認知

除了上述模型討論的信任之外，還可從信任的層次去理解和推動雙方高層次的信任。總的來說，組織間信任關系構成基于經驗、聲譽、共同的特性和制度因素。疾控機構和行政部門的信任關系是隨著雙方合作關系的發展而改變的，雙方必須有意識地去培養組織間的信任。要促進疾控機構和行政部門盡可能擺脫基于計算的低層次信任，通過深度、相互尊重的溝通和協調加深雙方深層次的認知，建立依賴于相互了解的信任關系，并進一步形成基于共同認同感的高層次信任。只有在政府主導的框架內以法律的形式明確雙方的職能和平等的地位，在權力和技術之間取得平衡，才能促進雙方平等的溝通和協調，形成資源互補、優勢互補的差異化結構，真正推進信任認知的轉變，提升雙方的信任水平[18]。

3.3 注重組織間雙向非正式關系對信任的作用

信任的本質是交易伙伴之間的一種關系屬性，關系的主要功能在于它保證了交往各階段所需要的信任，如基于制度、政策、交易契約模式在內的社會正式關系，以及價值觀念、倫理規范、道德觀念、習俗、意識形態等社會非正式關系[9]。關系中蘊含的義務對個人行為有很大的制約力，信任的建立則可以通過關系的建立和發展來實現[16]；即合作雙方通過培育自身的聲譽，內化社會規范等非正式關系，強化和提高合作者對于自己組織的價值觀的認可度，來建立較強信任水平，進而提高合作效果[9]。在具體的疾病防控工作中，非正式關系客觀上已經起到了一定的作用，但基于單向度非正式關系的信任是不穩定的。因為關系是以相互的義務為支撐，除了疾控機構履行自身的義務，政府亦應促進行政部門服務于疾病防控技術的發展，協調權力和技術的關系，提升疾病防控技術和專家在疾病防控中的作用，促進以行政權力為中心的非正式關系向雙向的非正式關系轉變，釋放專業技術人員的活力，促進雙方穩定的信任關系的形成。