“雙高計劃”建設背景下高職院校財務轉型的思考與措施

滕麗娜

2019 年3 月，教育部、財政部聯合發布《關于實施中國特色高水平高職院校和專業建設計劃的意見》(以下簡稱“雙高計劃”)，指出要整體打造一批能夠達到國際先進水平的高水平學校和高水平專業群，進而引領職業教育從“規模發展”走向“高質量發展”的轉變。通過不斷完善國家職業教育制度體系、構建職業教育國家標準、促進產教融合校企“雙元”育人、建設多元辦學格局、完善技術技能人才保障政策、加強職業教育辦學質量督導評價和做好改革組織實施工作七個方面加以落實。“雙高計劃”是繼全國示范高職院校和全國骨干院校建設后新一輪的高職院校建設計劃，是落實《國家職業教育改革實施方案》(以下簡稱“職教20 條”)的重要舉措，更是作為一種類型教育實現自我價值的有力手段。“雙高計劃”將是新一輪高職院校爭優創先，引領發展的新途徑，也是以“雙高計劃”為契機夯實事業發展的有力舉措。教育事業發展經驗表明，財務管理為高職院校人才培養、教學改革、技能訓練、社會服務提供了前置條件和保障基礎，其改革和創新程度直接決定教育系統在資源配置和績效產出中取得的成績，凸顯職業教育的社會貢獻。

一、“雙高計劃”建設高職院校的特征

高職院校“雙高計劃”建設是圍繞辦好新時代職業教育的新要求，打造技術技能人才培養高地和技術技能創新服務平臺，服務地方區域發展，實施“雙高計劃”出發點是為了提高高職辦學質量，堅持扶優扶強與提升整體保障水平相結合，建設一批當地離不開、業內都認可、國際可交流的高職院校。根據已有政策文件和研究成果，總結“雙高計劃”建設主要為以下三個特征。

1.增強高水平專業群建設的競爭力。“雙高計劃”明確提出“聚焦高端產業和產業高端，重點支持一批優質高職學校和專業群率先發展”，“發揮專業群的集聚效應和服務功能，實現人才培養供給側和產業需求側結構要素全方位融合”。高水平專業群建設是實施“雙高計劃”的首要任務和邏輯起點，是高職院校適應經濟發展方式轉變，對接行業、產業需求，支撐產業轉型升級，順應經濟社會發展和產業結構調整的必然要求，是提高職業教育供給質量、提高人才培養水平，提升社會認可度的關鍵。

2.鼓勵教育經費來源的多元化。“雙高計劃”文件要求各地要加強“雙高計劃”建設單位的政策支持和經費保障，擴大多方力量參與到項目建設中來，中央財政通過現代質量提升工程專項獎補資金給與支持，項目建設單位要加強行業企業投入，成立產教集團、職教集團，增強社會辦學活力，擴大資金渠道多元化。高職院校不能僅僅依靠財政撥款，要拓寬非財政資金的來源渠道，積極籌集社會資源，增強自我造血功能。

3.實施評價考核機制的嚴肅性。“雙高計劃”建設評價考核按照首輪發文確定的197 所高等職業學校編制的中國特色高水平高等職業學校的建設方案和任務書，作為2019—2023 年這5 年的行動計劃和被考核的依據，實行中期過程考核和終期結果考核的嚴格考核評價機制。同時，以5 年為一個支持周期，再確定下一個周期入圍學校的類別和檔次。對于過程考核優秀的高職院校提升檔次，加大經費投入，而對于過程考核不達標的高職院校降低檔次，減少經費投入，實行有進有退機制。

二、“雙高計劃”建設對高職院校財務轉型的任務要求

1.強化內部控制制度要求。財政部為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，于2014 年起開始施行《行政事業單位內部控制規范（試行）》。這一制度的建立通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控，分單位層面和業務層面確保行政事業單位在人權、財權、物權方面全面實施內部控制，加強風險防控機制。隨著示范效應的增加，“雙高計劃”建設高職院校資金來源將呈現出多元化態勢，職教集團、產業學院、校企合作企業等主動參與學校專業建設和人才培養的程度會進一步深化，資金的大量投入和渠道來源的多元化更需要“雙高計劃”建設高職院校對內部治理進行有效控制，通過制定各類制度、再造業務流程、完善運行機制、強化預算績效、加強收支管理、優化資產配置、深化教研投入產出等，從頂層設計到具體業務扎實推進和落實貫徹內部控制制度理念和措施，全面提高“雙高計劃”學校整體水平，起到引領和帶動作用。

2.執行全面預算管理要求。2018 年9 月，中共中央、國務院聯合印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，文件明確指出，力爭用3－5 年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，主要著力提高財政資源配置效率和資金使用效益，通過建設，逐步實現預算管理和績效管理的一體化，為整個經濟社會發展建設提供充分保障。2019 年后，教育部、財政部又多次印發文件要求到2020 年底，基本建成全面預算管理體系。2020 年，發布的《中華人民共和國預算法實施條例》將審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展，制度初步建立了各級預算管理統一的業務規范和系統建設標準。這種新的預算機制，是深化預算制度改革的基礎支撐，是加快建立與預算管理相適應的信息化系統的必然選擇，對預算編制、預算執行產生重大的影響，對推進國家治理現代化具有深遠的影響。因此，“雙高計劃”建設高職院校針對建設資金多和廣的特點，從國務院全面實施預算績效管理的要求出發，更要合理、科學地制定年度及中長期全面預算，實施績效評價，做到責權利相統一。

3.轉型業財融合一體化要求。財政部于2016 年6月發布《管理會計基本指引》(財會〔2016〕10 號) (下文簡稱《指引》)，該《指引》中明確指出了“單位應遵循融合性原則應用管理會計，將其融入單位各個領域、環節及層次，以單位業務流程為基礎，利用管理會計將業務及財務等有機融合”。從《指引》中可以看出，管理會計無論是從縱向還是橫向都要與業務充分融合，為單位價值的最終實現創造價值。隨著大數據時代下，在新政府會計制度實施后，從“雙高計劃”建設高職院校要引領和帶動高水平建設發展，其中至關重要的財務管理工作面臨著轉型，業財融合是新形勢下的必然發展趨勢，各項財務工作的開展，如預算編制、會計核算、資源配置、成本核算、績效考核等都需加強與業務部門的溝通和配合，財務部門要充分考慮到業務實際情況，業務部門各項活動的開展也需要提前考慮到財務工作的要求，確保財務與業務相融合一體化建設，提高“雙高計劃”建設高職院校的財務管理水平。

4.高職院校財務服務轉型要求。“雙高計劃”文件鼓勵社會、行業資金的多元化投入，建設單位資金來源不再局限于財政資金和事業收入為主，大量建設單位逐步走上“職教集團”、“產業學院”、“校企工廠”等多元資金共同進行人才培養的模式，勢必出現投入資金增大、資金來源復雜、追求績效產出的財務要求，對“雙高計劃”建設單位財務服務轉型提出新的要求。充分遵循職業教育的人才培養規律和社會服務屬性，提高經費使用效率，提升資金使用效益，進行績效評價。財務人員要深入統籌業務部門工作內容，熟悉建設任務要點，協同基層部門做好年度預算編制，從傳統的財務部門編制預算到業財融合的協同計劃。同時，通過擬定財務管理工作基本流程和財務管理工作輔助流程兩個財務管控流程，夯實會計核算基礎，提高資金效益，理順財務關系，提高服務水平，強化財務監督。校院各級財務人員不僅要熟悉從財務領導型轉型到財務服務型。

三、“雙高計劃”建設高職院校財務管理面臨的難點

1.風險意識淡薄。隨著高職院校招生規模的不斷擴大和大學城、職教城等集中建設發展，高職院校提升辦學條件，加大校區建設，強化內涵發展已成為學校事業發展的必然需求。財政撥款及事業收入根本無法滿足校區建設等大規模的資金需求，而高職院校校企合作、產教融合尚不通暢，自身創收能力不足，都成為制約事業發展的因素。多渠道、多元化、多維度融資也成為高職院校解決資金困境的主要方式，但融資過高也可能導致固定資產占比增加，負債增加，甚至舉新還舊，資產負債率提升，償債風險增大。

2.全局意識不到位。針對國家財經紀律要求的不斷增強和從嚴治黨的持續深入，大多數高職院校都很重視日常會計核算規范和各類資金合規使用，對財務管理、經費審批、財務報賬和收支管理等建立了較完善的財務內部控制制度，但財務內部控制制度并不是某一項單獨的制度，它應該是對高職院校內部所有的活動進行計劃、分工、協調、銜接、控制、評價而制定的各種規章制度和程序。部分領導內部控制制度全局意識不強，只對分管或職責內的強調控制，沒有形成整體內部控制體系思維和舉措，與內部控制制度要求存在差距。

3.預算執行力不夠。預算管理是財務內部控制的重要環節，是科學計劃財務收支的重要方式。新預算法更是將預算提到了重中之重，體現預算執行的剛性。部分高職院校還存在預算編制根據上一年度的財務數據進行適當調整的粗放式編制方法，未能以項目建設單位自身發展需要進行零基預算編制。預算執行過程中缺乏有效控制，隨意擴大開支范圍、提高開支標準等，項目完成后沒有建立預算績效評價體系。

4.會計系統力量較弱。高職院校財會部門作為處理學院事業經濟活動的重要職能部門，肩負著完整準確核算、優化資金使用的重任，但是與企業相比，行政事業單位業務活動較單一，會計核算簡單，會計信息質量不佳，會計部門人手不足，整體業務素質不高，人員結構不合理，人浮于事等情況多存在，會計系統力量整體比較弱小，信息化程度不高，無法全面滿足信息化、科學化的財務管理要求。

四、“雙高計劃”建設高職院校財務轉型的舉措

（一）探索業財融合下的預算管理體系

高職院校預算分為上報上級主管部門的部門預算和學校內部部門責任預算，兩者在其收支口徑和總量上應基本保持一致。預算編制過程中財務人員要參與到預算編制前期工作中，與“雙高計劃”建設責任部門充分溝通指導幫助業務部門合理科學編制部門預算。按照“雙高計劃”建設方案和年度分解任務，逐條落實建設內容，充分考慮項目建設的必要性、急迫性、可行性、經濟性等要素，考慮是否與資產配置相符，是否與具體工作相對應，按照“量入為出、收支平衡”的原則編制，不編制赤字預算。

（二）逐步完善內部控制下的財務收支管控流程

內部控制制度的建立是為了保證學生總體目標的執行，嚴格各項活動的開展，促進內部各個部門的協調，使之高效、合法地利用學校人力、物力、財力各種資源，有序開展收支活動，保證會計核算真實完整合法。內部控制制度是一個系統、全局的體系建設，需要相關的多個部門相互協調，統籌規劃，不斷完善的逐步建立。設置內部控制體系建設工作領導小組，確保人員和經費投入。成立內部控制建設領導小組，主要領導作為組長，相關部門作為組員，領導小組下設內部控制建設工作小組和監督檢查工作小組。內部控制建設領導小組負責領導學校內部控制建設工作，可以以財務處為牽頭單位，監督檢查工作小組可以以審計處為牽頭單位。高職院校也可根據自身實際情況，先成立內部控制建設工作小組，指定相關人員作為成員，通過服務外包的方式，聘請會計師事務所或者專業咨詢機構，充分調研多輪修訂，最終完成內部控制制度體系的建設工作。

（三）構建信息化管理系統運作機制

高職院校智慧財務信息化作為智慧校園戰略發展的重要組成部分，影響著學校總體戰略發展規劃，高職院校的財務信息化應用趨勢也在發生著改變。目前絕大部分高職院校開展了管理信息化，但是財務與業務不共享，信息成果不融通、“信息孤島”現象嚴重，建立財務部門與業務部門協作機制，2019 年新的《政府會計制度》重構了財務會計和預算會計適度分離并相互銜接的會計核算模式，要求財務管理信息平臺系統必須支持“雙功能、雙基礎、平行記賬、雙報告”的財務核算和財務管理要求。財務信息管理系統流程設計不僅要按照新政府會計制度的要求進行業務創新、管理創新，而且要適度考慮時代的發展，結合進行技術創新，通過新技術、新模式進一步促進單位財務管理水平的提升，達到智慧應用，實現高度共享。把信息變成數據，把數據變成價值，把價值變成智慧。結合學校的業務應用實際及信息化資源，構建具有單位系統特點、滿足新會計制度要求、當前業務管理要求，同時兼顧未來財政改革方向的先進管理信息系統。結合項目建設目標及業務需求，通過系統的搭建，建設功能模塊，實現財務綜合管理，達到“財務數據大集中”的管理要求，全面提升財務管理水平。

（四）提升精準科學的預算績效管理水平

預算績效管理是根據學校整體建設方案，通過制定合理的績效目標，動態監控預算執行過程中目標的質與量的完成情況，及時發現并糾正在實施過程中的與績效目標的偏差，確保績效目標按時按質有效完成，最后通過績效評價結果反饋和管理以后年度預算提供決策支持。預算績效管理是對預算資金的“全生命周期管理”，在周期末端，通過對績效評價和結果的分析可輔助于下一預算年度資金的分配。本著“花錢必問效，無效必問責”的管理理念，本期考核結果較差的項目或部門除“問責”之外，也將從資源配置的優先序列淘汰。績效評價推動預算的高效管理，從而形成良性循環，促進資源的優化配置，提升預算管理水平。以備選庫、申報庫、執行庫和完結庫的管理為業務主線，以年度預算下達為資金執行起點，通過項目申報、項目審核、項目執行、項目評價全過程串聯，同時績效評價結果作為個人評優評先、部門績效的參考依據，同時納入年終目標考核專責問責。通過建立預算下達與財務執行兩者比對結果的分析，整體評價預算執行情況，為構建全面預算管理績效評價體系做出基礎。通過財務管理軟件以滾動項目庫建設為依托，通過績效指標和項目管理要素為紐帶，打通“預算-財務-項目-監督”的全過程，實現多方參與、有效管理的系統生態，預算績效評價結果作為下年度預算編制和年中預算、業務調整的參考依據。根據預算績效管理的相關文件要求，結合雙高申報方案，除了滿足教育部對建設任務的績效評價外，還逐條分解建設任務指標，通過對數量、質量、時效、成本、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度指標賦權重，形成預算績效考核體系，進行年終評價和結果運用。

（五）高職院校需提升多元化獲取資金的能力，拓寬收入渠道

圖1 項目庫管理流程圖

“雙高計劃”建設需大力貫徹和深化產教融合，校企合作，希望拓展高職院校經費資金來源，實現多元化辦學格局，最終讓一批高職院校率先成為高水平特色學校和具備特色專業。建設資金主要從各級財政資金、舉辦方投入、行業企業支持和學校自籌四個方面安排。各級財政投入仍然是高職教育經費投入的主體，其他收入作為另一渠道，在高職教育經費投入中占比較小、穩定性較差。為充分發揮產業優勢，發揮企業重要教育主體作用，深化產教融合，推動高校探索現代產業學院建設模式，增強優勢特色專業，完善人才培養協同機制以產教融合、校企合作形式共同育人，在財務實際工作中，必須解決以下幾個問題。一是如果企業以貨幣形式投入，學校方需根據一定程序合理界定捐贈范圍和捐贈方受贈方的責權利，尤其是資產的處置和報賬使用；二是企業以實物資產形式投入，資產所有權的界定至關重要。初始入賬價值視情況以原始價值-累計折舊后的價值入賬，或以第三方評估機構出具的資產評估報告價值入賬，以及所有權未進行實質性轉移，行業方和企業方在“雙高計劃”行業投入和企業投入的認定金額等。

結語

中國特色高水平高職院校和專業建設計劃將是新一輪高職院校爭優創先，引領發展的新途徑，也是以“雙高計劃”為契機夯實事業發展的有力舉措。教育事業發展經驗表明，財務管理為高職院校人才培養、教學改革、技能訓練、社會服務提供了前置條件和保障基礎，其改革和創新程度直接決定教育系統在社會資源配置和績效評價上取得的成績。教育需要資金支持，教育更需要用好資金，高職院校財務轉型發展永遠在路上。