政府購買公共體育服務的價值、問題與優化策略

盧偉 王統領 遲淑勛

基金項目：湖州師范學院人文社科校級課題“政府購買公共體育服務的治理結構與機制研究”（2019XJWK05）。

作者簡介：盧偉，博士，湖州師范學院體育學院講師，研究方向為體育經濟學。

摘 要：本文通過文獻資料研究法、訪談法等多種研究方法，分析政府購買公共體育服務的價值、問題， 并提出了相應的優化策略：采取漸進式推進策略;構建公共體育服務購買激勵機制;構建公共體育服務購買問責機制;加強政府購買公共體育服務理論研究與實踐探索。

關鍵詞：政府購買;公共體育服務;制度供給;體育社會組織

中圖分類號：F2 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.004

0 引言

一些體育服務較為發達的地區如北京、上海、江蘇、廣東等率先將政府購買公共服務引入體育領域。然而，政府購買作為一種制度創新，其從意愿制度供給到實際制度供給之間卻存在著一定的障礙，由于這種障礙的存在而導致各種執行虛化問題的產生，如何突破這種障礙，避免和減少在政府購買過程中可能出現的種種問題，提高購買績效，已成為一個重要課題。

1 政府購買公共體育服務的價值

1.1 提高公共體育服務供給效率和公眾滿意度

國內外理論和實踐均已證明由政府直接生產提供公共產品和服務是低效的，作為壟斷者的政府，由于缺乏競爭壓力和激勵效應，會造成服務成本居高不下，服務質量低下，公眾滿意度越來越低等問題。而通過政府購買的形式，體育社會組織與市場組織作為服務的賣方，要想獲得公共服務訂單，必須盡量提高供給效率，這種市場競爭機制有效地發揮了激勵作用。政府購買公共體育服務，不僅能提高效率，還可以改善服務的質量，大大提高公眾的滿意度和需求匹配度。

1.2 加快政府職能轉型

全能型的政府現在已經難以適應社會發展需要，需要將以前直接由政府承擔的具體、微觀的服務職能，通過購買服務的方式轉移給第三方承擔，這樣才能更好地發揮社會力量在公共服務作用，使政府機構也才能將主要精力投入公共服務的規劃以及監管中，從而大大優化政府職能，提高行政效率和政府治理能力。

上海、江蘇等地采用市民大聯賽、全民健身大聯賽的形式通過政府購買將賽事活動的具體承辦交給社會組織與市場組織，政府負責規劃、規則政策制定、監督等管理與服務職能。將以往繁雜、具體、微觀的辦賽職能從政府部門剝離出來，改變了以往體育行政部門充當賽事公司的局面，大大減輕了政府在賽事舉辦方面投入的精力，提高了政府工作效率。

1.3 促進體育社會組織發展

由于我國一直以來都是由政府包攬一切公共事務，沒有社會組織的用武之地，這樣就導致了我國的體育社會組織的一系列問題：數量少、發育不成熟、自主性和獨立性不強;缺少必要的運動經費、資源以及專業人才，無法正常開展活動，缺乏應有的社會公信力。要使體育社會組織更加成熟、獨立，迫切需要給其提供一個良好的發展環境，激發其活力。

通過政府購買公共體育服務的形式，體育社會組織獲得了政府購買資金，為體育社會組織的發展壯大提供了物質保障。職能轉移還給體育社會組織提供了一個極佳的實踐平臺，政府還會對承接方進行必要的管理和專業知識培訓，有利于提高組織人員的管理和專業水平。

1.4 有利于構建政府與社會之間的互動合作機制

政府購買公共服務的興起與發展是對治理理論所倡導的多元互動、合作理念的回應，政府購買公共體育服務將有利于構建在公共體育服務領域政府與社會、公民之間良好的互動合作機制。

體育社會組織從事積極參與體育賽事活動組織與管理、健身指導等群眾體育事業發展活動，為廣大人民提供公共服務，在社會中扮演著重要角色，成功建立和加強了在體育領域中政府與非政府機構的伙伴關系;政府購買體育社會組織服務既提高了公共服務的效率和質量，也改善了社會治理結構，有利于社會和諧發展。

2 政府購買公共體育服務過程中存在的問題

2.1 未能有效降低供給成本

政府購買公共服務的最重要目的之一就是減少公共服務支出，降低政府財政負擔。從理論上來說，政府購買公共服務能夠通過市場競爭機制，降低服務供給成本。但是在實踐中，許多地區由于多方面的原因，政府購買公共體育服務并未起到減少成本的作用，有些地區甚至不降反升。這些地區由于服務承接方從社會募集資金的能力較差，以及長期以來的等靠要思想，導致政府購買服務，除了需要全額支付賽事活動的承辦費用之外，還需要給予體育社會組織一定比例的管理費，服務成本不降反升。完全違背了政府購買的初衷，加大了政府在財政方面的負擔。

2.2 未能有效轉移政府職能

通過政府購買公共服務，初衷是改變政府大包大攬的傳統做法，將具體微觀事項從政府部門轉移給體育社會組織和市場組織，體育行政部門做好宏觀決策及管理、服務工作，有效地實現政府職能的回歸。但由于部分體育社會組織本身缺乏應有的專業能力和相應的資源，導致其在承接公共服務項目之后，根本無法獨立的去完成這些項目，很多時候還需要在很大程度上依賴于政府的協助，導致政府部門需要耗費大量精力的具體事務的執行上，事實上沒有減輕任何工作負擔，反而使得政府責任有所增加，無法有效起到政府職能轉移的作用。

2.3 承接方之間的不公平競爭

由于購買對象單一，政府購買公共服務的競爭性明顯不夠，很多時候體育行政部門并不是通過公開、公正的方式來挑選服務承接方，而是根據自身的經驗和社會關系來確定承接方。特別是部分體育社會組織是剛由事業單位改制而來，與政府關系非常密切，這些組織往往更容易獲得訂單合同。另外還有大量名為公開招標的項目，公開招標僅僅只是一個形式，招投標過程并未真正實現公開、公平、公正。

2.4 公眾滿意度與需求匹配度問題

在部分領域，例如賽事活動等方面的政府購買，由于部分體育社會組織的辦賽水平有限、缺乏相應資源，使得賽事活動組織不力，無論是從賽事的宣傳還是現場管理都存在不少問題，如賽事活動組織形式過于生硬和時間地點安排不合理等，導致公眾參與積極性不高、滿意度不高。另外，大部分地區尚未將公眾需求調查機制納入規定流程，忽視公眾利益表達，花費大量人力、財力舉辦的賽事活動，服務項目和內容卻不是群眾喜聞樂見的。

3 政府購買公共體育服務的問題成因分析

3.1 資金和資源缺乏

充足的資金投入是政府購買公共體育服務的必要保障，而從目前的實際情況來看政府購買資金沒有全部納入公共財政體制，造成政府資金扶持的隨意性和不確定性。在經濟較為落后地區，政府購買公共體育服務發展比較緩慢，政府購買資金缺乏成為制約其發展的主要瓶頸。

另外，政府的資金扶持可使體育社會組織獲得更多的發展資金，發達國家社會組織的資金來源，政府提供資金只占到40%左右，其余經費都是通過服務收費和社會贊助、捐贈等渠道獲得 。而我國絕大多數體育社會組織還難以達到通過服務收費獲取主要資金，公益基金對這方面的支持也較少，如果缺少政府政策和財政資金支持，多數體育社會組織難以維持正常運轉，而承接政府購買公共體育服務就更無從談起了。

3.2 制度供給問題

《政府購買服務管理辦法》規定了政府購買服務應該遵循的基本原則，以及購買主體和承接主體需要具備的基本條件、購買內容等內容，《辦法》還明確指出公共體育服務應當納入政府購買服務指導性目錄，《辦法》為政府購買公共體育服務提供了必要的指導和規范 。但是現有政策比較宏觀，缺乏在關于政府購買服務的資金、社會組織扶持等方面細則。例如，關于扶持體育社會組織的用人優惠政策、稅費優惠政策等，目前還未有切實可行的政策出臺，無法滿足地方政府購買公共體育服務的制度需求。

3.3 經驗與能力不足

政府的公共服務購買管理能力會直接關系和影響到公共服務的質量，而作為公共服務購買方的政府部門，在面對政府購買公共服務這一新事物時，也同樣缺乏必要的能力和經驗。公共體育服務由政府直接生產提供轉變為政府向體育社會組織和市場組織購買的形式之后，需要政府工作人員在工作能力上與時俱進，要熟悉市場規律，要懂得對體育社會組織的激勵與監管、合作，要懂得合同的設計、簽訂和管理，不只是取決于是否要購買、向誰購買的問題。顯然一直習慣于行政性管理的政府工作人員還難以改變固有的思維模式，也缺乏這方面的經驗和知識。

3.4 觀念阻礙

由于通過政府購買公共服務能夠提高公共服務績效以及減輕政府財政負擔，所以政府部門對于政府購買這一新鮮事物總體上還是持肯定和歡迎態度的。但部分政府工作人員依然存在諸多疑慮和抵觸情緒，公共服務采用政府購買形式后，原有政府工作人員工作安排，社會組織服務承接能力，公共服務質量監管等問題，導致他們缺乏嘗試的勇氣和動力。通過政府購買的形式只是將具體的服務生產工作轉移出去了，政府還得承擔決策、監管等各項工作，購買公共服務越多意味著需要承擔越多的工作量和責任，所以并沒有從根本上改變這種政府惰性的局面。同時，政府購買公共服務之后，體育行政部門擔心其自身掌握的權力會減少。

4 我國政府購買公共體育服務模式的優化策略

4.1 采取漸進式推進策略

我國的改革總體指導思想是漸進式改革，先從沖突小的地方入手，逐步推進，盡量避免震蕩和風險，減少改革成本。“政府購買”改革同樣適合采取漸進式改革。針對政府購買過程中可能存在的利益沖突，在實施過沖中要盡量避免和減輕利益沖突造成的影響。初期以增量改革為主，后期再逐漸將政府原來所承擔的公共服務職能進行轉移，以減輕改革面臨的阻力。在進行存量改革時，針對利益沖突比較嚴重的領域，可以允許政府部門先采取依賴關系非競爭購買模式，等時機成熟之后再逐步過渡到獨立關系競爭性購買模式。漸進式改革需要花費相對較多的時間成本，但其面臨的阻力相對較少，風險也相抵較小，是目前公共服務改革可以選擇的一種比較理想的過渡形式。

4.2 構建公共體育服務購買激勵機制

政府購買公共體育服務制度的推進不能單純依靠內在動力，必須構建合理的激勵機制，推動政府主動履行政府購買的各項職能，提高政府購買績效。如果公共服務購買績效不影響政府工作人員的個人利益，就會導致其缺乏履行政府購買的各項職責的動力，當面對利益沖突時，政府自然會選擇維護部門和個人利益，在合同的執行監督過程中出于監管成本考慮會選擇不監管。

為了改變這一狀況，需要嚴格考核政府購買工作的績效，將相應的工作人員的獎懲、晉升與其工作績效掛鉤，從而促使其提升公共服務購買績效的動力。

4.3 構建公共體育服務購買問責機制

政府購買還必須實行問責制度，如果出現故意阻礙、延緩政府購買推進工作或者出現腐敗行為，必須嚴格按照問責制度進行懲罰，從而起到有效的激勵作用。

首先，是政府的內部的監督問責機制，政府購買行為必須接受紀檢、審計等相應部門的嚴格監督，對資金的來源、去向以及效益等情況，依法進行審計監督，形成有效的制約監督，對貪腐和浪費財政資金等行為，由相關部門進行查處，形成有效的負向激勵。

4.4 加強政府購買公共體育服務理論研究與實踐探索

政府購買公共體育服務的制度供給受諸多因素影響，其中知識的局限性也是一個重要方面。首先，需要研究我國政府購買公共體育服務的改革方向以及路徑等宏觀問題，主要我國政府購買的邊界、模式選擇以及改革的進程，如何突破改革面臨的阻力和困境等。其次，需要研究政府購買公共體育服務的運行機制等微觀問題，主要包括利益表達與決策機制、競爭機制、激勵機制、監督評估機制等，以優化政府購買微觀制度，提高政府購買的績效。在實踐探索方面，需要給予地方政府更寬松的政策空間，鼓勵他們進行各種模式的探索和創新，從而找出其中績效最優、改革成本最小的制度模式。

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