政策工具視角下的養老機構治理

作者簡介：陳炳羽（1994-），男，漢族，江蘇連云港人，山東工商學院公共管理學院碩士研究生，研究方向：社會保障養老服務。

摘 要：在養老機構治理政策工具視角下，對2006-2020年間60篇中央層面的養老機構治理政策進行內容分析，從政策工具的類型和適用機構兩個維度對養老機構治理政策進行分析闡述。研究發現，在政策工具類型中，環境型政策工具使用最多;在政策性工具所針對的養老機構類型中，絕大多數政策并未區分適用的機構類型。最后提出：適當地細化環境型的政策，提高供給型和需求型政策的比重，提升養老機構治理領域政策工具的有效性。

關鍵詞：養老機構政策;政策工具;政策文本分析

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.042

0 引言

眾多研究顯示，隨著失能和半失能老年人群體占比增高和家庭小型化、破碎化使得傳統家庭養老模式不能完全滿足老年人的養老服務需求，使得機構養老服務需求與日俱增，而養老服務市場的養老機構供給嚴重不足。針對養老機構治理政策的研究一直是我國學術界的熱點，主要集中于對養老機構治理政策的優化與改善，而以政策文本本身為研究對象的研究比較少。本文嘗試以2006-2020年我國中央層面出臺的與養老機構治理相關的政策文本為研究對象，通過對我國養老機構治理政策進行分析，找出其中所使用的政策工具的類型與特征，從政策工具使用視角，提出針對養老機構治理政策的改進意見。

1 養老機構治理政策工具的類型與選擇

近幾十年來，隨著世界各國政府職能的擴展，從政策工具的選用來審視政策質量成為當下流行趨勢，政策工具的選擇與運用，為政府提高公共政策科學性與操作性提供了重要參考價值。政策工具有多種分類方式，如艾茲奧尼將政策工具分為強制性、物質性和象征性三種;邁克爾·豪利特和M.拉米什將政策工具分為自愿性、混合型和強制型三種;歐文.E.休斯將政策工具又分為供應、生產、補貼與管制四種;羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德又將其分為供給型、環境型和需求型三種。而其中羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的分類方法，在我國學者的政策文本研究中被廣泛應用。加拿大學者羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德將政策工具分為供給型、環境型和需求型三種，在我國學者的政策文本研究中被廣泛應用。在養老政策的研究中，被我國學者廣泛使用。例如，學者姚俊、張麗（2018）通過羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的分類方法，最養老服務政策進行了深入研究;吳賓、劉雯雯（2017）也將政策工具分為供給型、環境型和需求型三類，用于養老服務業政策文本的量化研究中;黃劍鋒、章曉懿（2020）也采用這種政策工具分類方法，對中國智慧養老產業進行了深入研究。本文也將使用羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的政策工具分類方法。

2 分析模型

本文將深入分析中央層面養老機構治理相關的政策文本內容，編碼定義分析單元，構建分析模型，導入Nvivo11定性數據分析軟件中最終依據頻數統計的結果進行討論分析。

本文選擇羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的政策工具分類作為一個分析維度，記作：政策工具維度。在具體的政策工具分類中，張怡青（2021）和王輝（2015）等學者在羅伊·羅斯韋爾和沃爾特·澤哥菲爾德的基礎上研究中國養老政策時針對政策工具的具體分類均做出了較為詳細科學的分類。本文將結合政策文本本身特征的前提下，主要采用王輝的分類方法。

如果僅從政策工具視角，并不能全面剖析我國養老機構治理政策的全部特征。在政策文本搜集時可以清晰地發現，我國養老機構治理政策對于不同類型的養老機構有許多專門的政策，尤其是近些年出臺了不少規范公辦養老機構改革轉型和促進民辦養老機構發展的政策文件。因此，考慮將政策文本所針對的養老機構類型作為一個分析維度也具有較大的研究意義。在我國，按照養老機構的產權主體，一般分公辦養老機構和民辦養老機構，本文將不明確針對這兩者的機構記為未區分類型機構。所以，將養老機構治理政策針對主體機構的類型作為第二個分析維度，記作：機構類型維度。通過構建政策工具和機構類型兩個分析維度，形成了我國養老機構治理政策文本的分析模型，如圖1所示。

3 統計結果分析

3.1 政策搜集

通過在北大法律信息網站搜索篩選得到中央層面直接涉及養老機構治理的法律法規與規章60篇，包含公辦養老機構10篇，民辦養老機構11篇，未區分機構類型52篇。

3.2 政策工具統計分析

對60篇養老機構治理政策條款進行梳理判斷，得到586條與養老機構治理直接關聯的政策條款。首先，按照政策工具類型與所屬機構兩個維度進行歸類和頻數統計。在政策工具維度，具體歸為環境型：領導與指導、行業標準與規范、監管與檢查、法律法規、金融服務、養老目標、社會宣傳、養老規劃、社會服務、稅收優惠、定位與功能;供給型：運營與管理、設施、資金投入與補貼、人才、信息與科技、醫療;需求型：政府采購、合作與交流。其次，再按照政策文本所表述所針對的機構類型，根據上文的機構類型劃分方法進行歸類。

3.2.1 政策工具類型維度頻數分析

根據中央養老機構政策文本兩個維度的頻數統計結果顯示，三種政策工具占比差異較大。其中占比最高的是環境型政策工具約為55.97%，供給型政策工具占比為41%，而需求型政策工具占比極少，僅3.24%。

（1）環境型政策工具較多。根據統計結果，環境型政策工具占比達到55.97%，與發達國家相比，我國養老機構治理尚處于初期階段，養老機構市場發育遲緩，需要政府營造其發展的有利環境，大量出臺相關的支持政策。在對具體的環境型政策工具頻數統計中發現，不同的政策工具比例差別也很大，較多的集中于領導與指導，占21.04%，行業標準與規范，占19.82%，監管與檢查，占17.38%，三者在整個環境型政策工具中所占的比例超過半數，而其他方面的政策工具所占比例較低。

（2）供給型政策工具結構不均。根據統計結果，在供給型政策工具中，屬于養老設施和機構運營與管理類型的政策工具使用最多，總計占比達到57.01%，在半數以上。其次在資金投入與財政補貼和養老人才的政策工具使用上達到12.13%和10.88%。但是在養老醫療的政策工具使用僅僅占6.69%。統計結果顯示，我國養老機構治理政策在供給型政策工具的選用上，主要依賴設施、運營管理和資金補貼投入這三種，占比高達68.19%。民辦養老機構具有投資高、運營成本大、資金回收慢等特點，因此加大在資金和各項配套支持政策是推動我國養老機構建設與高質量發展的關鍵。我國養老機構不便面臨資金以及運營成本方面的巨大壓力，需要政府提供相應的補貼來促進養老機構的發展，同時也能調動市場的積極性，加大投入我國機構養老產業的發展中來。但是同時也發現供給型政策工具中關于養老機構的信息與科技方面的支持政策比例，僅占9.62%。無論是當今科技的發展，如人工智能和大數據技術等新技術大量應用于機構養老場景的實現，還是目前政府積極推進智慧養老的政策意向，都將極大地改變養老機構服務模式。未來通過科技手段提升養老機構服務質量將成為必然趨勢。因此，政府應該加大信息科技方面對養老機構治理政策工具的使用比例。

（3）需求型政策工具不足。在三種政策工具的使用中，需求型的政策工具使用最少，占比僅為3.24%，僅集中在少數幾篇政策文件中，這無疑嚴重限制了我國養老機構的發展，弱化了養老政策的引領作用。當然，從另一個角度來說，未來有較大的改革空間，推動需求型政策工具在我國養老機構治理政策中的使用，將大大提升整體治理政策質量。

在整個政策工具使用維度的分析中發現目前我國養老機構治理政策中政策工具使用結構尚不合理，過多的使用環境型政策工具、供給型政策工具內部不合理、需求型政策工具不受重視發展嚴重滯后，不利于養老機構市場良性發展。

3.2.2 政策工具適用的養老機構類型維度頻數分析

由統計數據可以明顯看出絕大多數的養老機構治理政策為針對具體類型的養老機構，此類政策工具占比達到65.63%。由此可見，政府雖然出臺相當一部分針對民辦養老機構的管理政策，占15.17%，但就出臺的養老機構治理的政策整體而言，相比較于占比19.20%的公辦養老機構而言仍顯不足，并且體現在具體政策工具的使用中，如補貼和稅費優惠等方面。并且在針對民辦養老機構的政策中，許多優惠政策又對民辦養老機構的定性做出限制，主要向非營利養老機構傾斜，并不能覆蓋大多數民辦機構。實際上民辦養老機構的建設具資金投入大，政府應該多出臺專項政策才能更好地扶持民辦養老機構的發展。在針對公辦養老機構的政策中，供給型政策工具占比為9.38%明顯高于民辦養老機構，未來政策應該引導其肩負社會救助，起養老兜底的作用。

4 結論

從政策工具的視角梳理我國養老機構治理政策，通過二維分析模型發現我國養老機構治理政策存在以下兩點不足：

第一，從政策工具類型的選用來看。首先，政府過多地使用環境型政策工具，通過營造良好的政策環境促進養老機構發展是十分必要且正確的。但是，許多環境型政策描述模糊寬泛缺乏實際指導性。其次，供給型政策工具總量雖然適中，但是政策結構不合理，其中對養老專業人才、養老信息服務，尤其是信息與科技支持等方面的政策支持嚴重不足。最后，需求型政策工具亟須豐富，不利于構建科學的多層次的養老服務體系。

第二，從政策針對的養老機構類型來看。首先，針對未區分類型的養老機構的政策占半數以上，我國養老機構類型和產權結構復雜，統一寬泛的政策很難具有針對性。其次，雖然針對公辦養老機構和民辦養老機構的政策比重接近，但民辦機構作為市場主體，其實更應加大針對性政策的出臺，扶持其發展。

總之，為了適用我國未來的老齡化社會和養老機構發展以及老人的養老需求，通過政策工具審視并改善政策質量，我國應該適當地細化環境型的政策，提高供給型和需求型政策的比重，大力發展民辦養老機構，與公辦機構形成協調互補的機構養老格局，提升養老機構治理領域政策工具的有效性。

參考文獻

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