突發公共衛生事件法律制度完善研究

作者簡介：張英楠（1996-），滿族，女，河北承德人，法律碩士研究生，天津工業大學法學院，研究方向：知識產權。

摘 要：新冠肺炎疫情應對挑戰突發公共衛生事件應急法律體系。法律體系上，基本立法缺失，地方立法滯后。應急職責權限劃分制度、信息公開報告制度、權益救濟保障制度尚有待完善。需要完備框架、補齊短板，改進突發公共衛生事件應對法律保障機制，發展我國的突發公共衛生事件法律體系。

關鍵詞：新冠肺炎疫情;突發公共衛生事件;信息公開;法律體系

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.10.066

2020年初開始，全球突發了新冠肺炎突發公共衛生事件。法律應當在突發事件的應對中發揮重要作用，保證疫情期間各類群體的重要權益。突發公共衛生事件治理的法治體系還需要完善，良法善治，立法先行，國家立法是建立疫情防控防火墻的第一道力量。為此，本文立足疫情實際，梳理立法現狀，反思立法缺陷，探索立法路徑，嘗試完善我國的突發公共衛生事件立法體系。

1 突發公共衛生事件立法梳理

1.1 突發公共衛生事件立法歷程

在公共領域， 突發公共衛生事件主要指突然發生的， 造成公眾健康嚴重損害及其他嚴重影響公眾健康的事件， 如重大急性傳染病暴發流行， 群體不明原因的疾病、新發傳染病、重大食物中毒、重大環境污染、放射污染和輻射事故等。它既會對社會公眾的身心健康產生嚴重的危害， 也會對社會穩定和國家安全產生深刻和長遠的影響。公共衛生事件應急引起廣泛的社會關系的變化，帶來調節利益沖突的廣泛需求，導致包括立法在類的調整手段的變化。我國公共衛生應急立法主要受到所調整社會關系發展變化的影響，呈現法律框架初步形成、立法節奏短暫迅速的特點。

第一階段，從1978年實施改革開放以來，我國發生突發公共衛生事件的概率并不高。傳染病流行主要是痢疾和乙型腦炎。這一時期的突發性的公共衛生事件引起的社會關系變化并不顯著，我們在這方面的立法需求也不高。在這個時期我們主要依靠的是政府的行政命令和政策來應對突發公共衛生事件。

第二階段始于2003年，非典暴發。在非典疫情影響下修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》，其是針對1989年的《傳染病防治法》，國務院發布的《突發公共衛生事件應急條例》，《國家突發公共衛生事件應急預案》，為了能夠更好地應對和指導發生的各種突發公共衛生事件的應急處理工作;此外《中華人民共和國突發事件應對法》在2007年頒布，這對于應對和減輕突發公共衛生事件引起的嚴重社會危害和影響，具有積極的作用。

2021年將是公共衛生立法完善的一個重要年份。新冠肺炎疫情對既有的法律體系進行了全面的檢驗。應急領域涉及到社會關系各個方面，覆蓋民法、刑法、行政法、訴訟法各個領域，涵蓋憲法、法律、地方性法規等各個層次的法律淵源，引發了立法、修法的新需求。

1.2 突發公共衛生事件立法現狀

總體來說，我國的應急立法是在重大公共衛生事件發生之后進行立法或修訂，為以后應對類似公共衛生事件提供法律依據。我國目前關于應對傳染病疫情公共衛生事件的法律規范主要有《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》），《突發公共衛生事件應急條例》（以下簡稱《應急條例》），《國家突發公共衛生事件應急預案》（以下簡稱《應急預案》），《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）等，《刑法》中第三百三十條關于妨害傳染病防治的規定，第三百三十一條關于傳播傳染病病毒、菌種的規定。

重大傳染病集中暴發時期，地方集中立法。在疫情退去后，立法的熱情也逐漸消退。這體現出我國無論是從中央還是到地方，對應對公共衛生事件的立法采取“兵來將擋水來土掩”的策略，立法的前瞻性嚴重不足。運用法律之手來規范、引導、保障和促進新時代我國公共衛生事業，既是公共衛生法治化建設的必然要求，也是公共衛生事業健康發展的需要，而地方立法作為法律體系的重要組成部分當然不能缺位。

2 突發公共衛生事件立法缺陷

2.1 立法體系不完備

公共衛生事件法律體系包括專門調整突發公共衛生事件的法律，也是指涉及突發公共衛生事件應急社會關系調整的法律規范的總和。從廣義的突發公共衛生法律體系的法律淵源來看，又可以區分為中央立法和地方立法。突發公共衛生事件應對法律體系形成初步框架，但是還不完備。

第一，沒有在整體法律體系中自上而下、含義明確地融入公共衛生事件應急法治的思想。目前，突發公共衛生事件應急法律規范涉及到憲法、民法、刑法、行政法等各部門法。但是，并沒有形成法律體系，直接針對公共衛生突發事件的法律規范欠缺。

第二，法律法規出現交叉，重復甚至是抵觸的現象。比如在《應急條例》的第十九條到第二十五條主要規定的是突發事件報告制度。傳染病信息制度主要規定在《傳染病防治法》第三十三條到第三十八條，二者關于疫情的報告、通報的規定出現交叉重復。

第三，地方立法質量有待提高。地方關于突發公共衛生事件的應對立法的質量有待提高，地方突發公共衛生事件的立法集中在重大傳染病集中爆發時期，而且對法律的修訂嚴重滯后，使得法律滯后于時代的發展，影響立法的質量。

2.2 疫情信息制度欠完善

2.2.1 信息報告制度立法不完善

突發公共衛生事件的信息報告制度主要是指有責任報告的下級單位將突發的公共衛生事件， 迅速、及時、準確地向上級單位匯報的制度。疫情信息報告過程包括疫情信息獲取、分析、發布的過程。在突發傳染病的公共衛生事件中，信息公開對于控制疫情、穩定社會秩序起著非常重要的作用。

《應急條例》第二十條規定信息報告制度，突發事件所在地的監測機構、醫療衛生機構在2小時內向所在衛生行政部門報告。雖然《應急條例》建立的信息報告制度彌補空白，就實施而言還存在一些問題。一方面，條例沒有規定信息報告的具體內容，可能會造成地方漏報、瞞報重要信息。另一方面，《應急條例》第二十條中的“重大、緊急疫情”標準不清楚，地方政府基于穩定等因素的考慮，往往會選擇較為穩妥的逐級上報，很少愿意觸動紅線。

2.2.2 信息公開制度立法不完善

需要制定和完善政府信息報告和發布制度， 以法律規范賦予公民公共信息知情權。突發公共衛生事件信息公開制度是指法律規定的行政機關在行使職能的過程中，將所獲得或擁有的突發公共衛生事件信息向社會公眾公開發布的制度。

2.3 醫護人員保障制度不足

醫護人員是公共衛生突發事件中發揮主要作用的群體。在疫情期間對醫護人員各項權益保障尤為重要，因為醫護人員是沖在第一線的戰士，與病毒進行直接的斗爭，被傳染的風險也是最高的，因此必須保障一線醫護人員的各項權益，讓醫護人員與病毒作斗爭的同時沒有后顧之憂。

然而我國在《傳染病防治法》和《應急條例》中對在疫情前線的醫護人員的權益保障規定只有“衛生防護和醫療保健措施，并給予適當的津貼”的簡單規定，也沒有作出具體的補助標準，對于醫護人員的人身、勞動和精神等權益的保障缺失。在疫情防控期間有患者不配合毆打、故意傳染給醫護人員的事件發生。因此，對于醫務人員的保障不應該局限于防護和津貼上，對他們的人身、精神、勞動等權益應當作出具體的保障措施。加強在緊急狀態下對醫護人員的人身保護，加大對侵害醫護人員人身權益的懲罰力度。疫情期間建立統一的薪酬績效標準，大幅度提高醫護人員的津貼。

3 突發公共衛生事件立法的完善路徑

3.1 建構公共衛生事件法律體系

3.1.1 補足國家基本法

突發事件對現行法律體系提出挑戰，要加快其發展和完善。突發事件能夠暴露出平時被遮蔽的法律上的漏洞和弊端， 因而完善和健全相應法律的必要性也更為緊迫。第一，優化立法規劃，將應對突發公共衛生事件的基本法立法盡快納入立法規劃，用以統領其他關于突發公共衛生事件的法律法規，強化基本法的引領作用。第二，基本法立法中要重視行政權力與公民權利、實體與程序、公民個人權利與社會公共利益間的平衡。第三，我們的基本法要確立法律保留原則，包括對于行政緊急權的賦予和對公民基本權利的限制問題，為封鎖疫區，采取強制隔離措施等限制人身自由的措施確立法律依據，確立在突發公共衛生緊急狀態下的隔離措施和其他危機管控措施的標準和實施范圍。第四，要明確規定強制性行政權力行使的條件和程序，對行政權力的法律監督程序，對侵犯公民權利的行政救濟和司法救濟的程序。

3.1.2 地方立法跟進

首先，地方立法應當緊跟國家的立法腳步，按照上位法關于突發公共衛生事件的立法原則和理念，在上位法的指引下開展立法工作，加強應對突發公共衛生事件地方立法的立項、起草和修訂工作。其次，地方立法應當加快對不符合上位法的最新規定和新時代國家對公共衛生事業的發展要求的地方公共衛生立法清理的進程。再次，地方立法要對嚴重脫離現實，嚴重滯后于新時期公共衛生事業發展新特點的立法及條款予以修訂或廢止，保證立法的科學性和民主性。最后，地方立法要密切關注國家公共衛生立法的最新動向，保證在立法精神上與國家立法高度一致，確保地方立法不與“上位法”相抵觸。

通過這次疫情，無論是中央還是地方都必須高度重視公共衛生安全，要具有立法前瞻性，不能讓每一次發生公共衛生事件因為立法滯后的短板而造成無法可依的局面。因此必須堅持公共衛生立法、修訂常態化，堅持科學、民主、依法立法。

3.2 完善疫情信息報告公開制度

3.2.1 完善疫情信息報告制度

我國公共衛生事件的信息要建立獨立于行政機關的第三方監督機制，強化社會輿論監督的功能，進一步強化信息報告不利的問責追責機制。建立突發公共衛生事件信息同步向社會預警制度，向上級衛生行政部門報告的同時，向社會發出預警，同時公開信息避免恐慌。限制政府濫用公權力瞞報、謊報突發公共衛生事件信息，必須強化原有的問責、追責制度，建立首長負責制，讓地方政府不敢瞞報、不敢謊報。強化社會輿論監督，完善信息報告的內容細則，使信息報告的內容具體化、標準化，加強政府部門之間的協調溝通。

3.2.2 完善疫情信息公開制度

在面對突發的傳染病疫情時，必須保障社會公眾的知情權，政府必須及時、充分、準確地掌握疫情及其相關信息， 也要求社會大眾能夠及時、充分、真實地了解疫情及其相關信息。要明確信息公開的具體內容，強制規定信息公開的時限，規范公開的具體程序。增加公開政府信息的具體內容，即可以對公開內容、公開時限、公開方式、公開主體、需要保密的事項等做細致的規定。再次，以傳染病為例，信息發布時應當告知公眾傳染病的類別、傳染性、目前傳染人數、預警級別、易感人群等具體信息，為公眾提供防范指南。最后，加強政府內部監督和社會輿論監督，建立信息公開不利的問責機制，構建信息公開的公益訴訟救濟。

4 結語

新冠肺炎疫情是新中國成立以來面對的一場重大考驗，也是對我國危機處理能力的一場大考，也是對我國公共衛生法律體系建設的挑戰和檢驗。在疫情防控取得重大戰略成果的當下，及時反思應對得失，抓緊完善法律制度，方能實現依法治疫，長治久安。

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