高標準農田建管模式實踐與效益分析
——以河南省N縣為例

呂 田,宋保勝*,呂春蕾,宋嘉寧

(1.河南農業大學經濟與管理學院，鄭州 450000；2.河南農業大學風景園林與藝術學院，鄭州 450000)

1 引言

隨著國際形勢的不確定性、自然氣候的變化以及疫情走勢的難以判斷，糧食安全問題將是社會的重要關注熱點。糧食的安全生產關鍵在于耕地，但由于管理不到位，加上過渡的開墾和化肥、農藥的濫用，造成土壤退化、污染，土地肥力下降，影響糧食的安全生產。為此，黨中央、國務院對耕地的產能問題高度重視，習近平總書記也多次作出重要指示，強調要抓好耕地保護和地力提升，加快推進高標準農田建設，切實提高建設標準和質量，真正實現旱澇保收、高產穩產。河南省是我國糧食主產區，糧食產量占全國的10%，是中國六大糧食調出省份之一。作為農業大省、糧食生產大省，河南把高標準農田建設作為主攻方向，加快中低產田改造，強化過程管理，把更多的“望天田”改造為“高產田”，進而提升糧食產出能力和耕地地力，落實“藏糧于地、藏糧于技”戰略，助推鄉村振興戰略實施。

圍繞高標準農田的建設及管護模式問題，學者們從不同角度進行了剖析和研究。李濤等[1]從高標準農田的功能角度提出了城郊農業生產主導型的高標準農田、景觀生態農業主導型的高標準農田和生態阻隔功能主導型的高標準農田，不同的目的，建設內容有差異，管護方式也不一樣。曾福生[2]基于高標準農田建設的外部性及其作用機理，結合區域發展理論，把高標準農田建設的模式分為六大類，每一類別的內容和標準不同。唐秀美等[3]結合耕地制約性因素和基本農田地理位置，確定高標準基本農田的規劃內容和建設模式。孫茜等[4]根據高標準農田建設的內涵和目標，規劃高標準農田建設的區域范圍，確定高標準農田建設地址。張睿智等[5]總結歸納高標準農田建設模式總體構架，提出了系統構建高標準農田建設模式的對策建議。針對后期管護方式，程廣燕等[6]借鑒日本農地改良項目，提出將高標準農田建設統一到農業部門管理，明確農戶在高標準農田建設中應盡的責任和義務。劉昊璇等[7]提出利用多元化理論構建由政府主導，市場、社會多主體參與的高標準農田建設監管體系。師諾等[8]以項目全生命周期管理理論為指導，構建高標準農田建設全過程監管體系。本文通過文獻查閱和實地調研，首先論述了高標準農田實行田、土、水、路、林、電、管等綜合配套建設重點及標準，之后以N縣M鄉1333hm2高標準農田建設項目為例，對農田建管模式及其效益進行分析，根據項目建設現狀和制約因素，給出了提升建設水平的對策建議，以期為其他類似地區的高標準農田建設提供思路。

2 N縣高標準農田建設及效益分析

2.1 項目區概況

河南省N縣地處華北平原中部，河南省東北邊境，地勢坦蕩，全年四季分明，光照充足。該縣是一個農業縣，多年來，糧食生產一直是當地國民經濟發展的主導產業，農民對糧食生產的依賴程度高，增收的途徑一直是依靠生產糧食為主體。項目區年平均降水量599.7mm，年平均日照率為52%，是河南省日照高值區。地處黃河洪積沖積平原，有潮土土類5.3億m2，土壤鉀豐富、磷不足，有機質和氮偏低。該縣土地礎設施不配套，田塊大小不一，機械耕種不便，灌排設施水平低，道路等級較低，整體水平不能滿足現代農業的需求。該縣M鄉高標準農田建設項目規模為1334×104m2，其中管灌區1067.2×104m2，噴管區66.7×104m2，管灌區200.1×104m2。

表1 項目建設規模

2.2 建設與管護模式

2.2.1 土壤改良 項目區內鄉鎮通過多年來土地秸稈還田的大力宣傳，近年來項目區內群眾對秸稈還田認識程度較高，耕地秸稈還田措施已達到全覆蓋，土壤質量較高。項目區施用秸稈腐熟劑和施有機肥進行地力培肥，地力培肥面積1134.9m2，秸稈還田1334×104m2，由當地群眾每年翻耕時自行完成。其中施有機肥850t，施秸稈腐熟劑34t。

2.2.2 灌溉與排水 項目區灌溉工程采用機井取地下水，對采用管灌、噴灌輸水的方式，以達到節約水資源的目的，同時降低農業合作社運營成本。包括機井工程、輸水工程和渠系建筑物工程。機井工程根據《農機井技術規范(SL256-2000)》，井深80m，井內徑40cm，采用鋼筋砼焊接管，配套玻璃房井房及相關計量設備。輸水工程采用低壓管灌、噴灌方式相結合，排水工程采取明溝排水方式，設計采用1～3天設計暴雨。排澇標準達到5年一遇，主要采用梳狀單向明溝排水，高水高排，低水底排，排水不串流。渠系建筑物工程主要涉及到農橋及板涵。

2.2.3 田間道路 田間道路主要是滿足項目區的生產和農民的生活所需。根據項目區實際情況，結合項目區群眾意愿、生產現狀及生產需要，項目區只建設機耕路(混凝土路面)，不再建設生產路(土路)。為方便生產，適應機械化作業要求，硬化道路規劃為水泥路，共計13.071km，設計道路路面為C25砼路面，路面寬度4.5m，路肩寬1m，路基寬5.5m，道路自上而下分別為18cm厚C25砼，20cm厚10%水泥土路基。道路將農戶生活、出行、農耕無縫銜接，通過交通網絡，為農戶提供最大程度的便利。

2.2.4 農田防護與生態環境保持 農田防護的工程措施主要為防護林建設。項目區選擇符合當地實際的林木品種金絲垂柳，在主要道路兩側植樹造林，并提前為農機進出田間的留出通道。農田林網工程共42000m，栽植金絲垂柳7000棵，當年成活率在95%以上，造林3年后保存率90%以上，生長健壯，林相整齊。在項目區機耕路兩側各植樹1行，樹間距為6m，胸徑6～8cm。

2.2.5 農田輸配電及其他工程 項目區機井實現井井通電，農用配電設施包括附屬設施電壓線路，農田輸配電工程布設應與排灌、道路工程結合，低壓輸電線路滿足田間定位檢測、信息化建設和管理要求，采取地埋方式，敷設VLV22 3×35+1×16，地埋線67.2km，安裝φ75接頭入地鍍鋅保護鋼管963m。埋深不少于100cm，線路埋設圖、驗收單以及材料手續等由專人保管。同時，為了宣傳國家的高標準農田建設的政策，保護高標準農田建設的成果，提高廣大人民群眾對高標準農田建設工作的認識，擴大高標準農田建設的影響，在項目區旁設立主要標志牌 1座，道路標志牌19座。

2.3 效益分析

2.3.1 社會效益 項目區新增和改善灌溉與排水達標面積各1334×104m2，新增機耕面積266.8×104m2，夏季小麥機械收割、機械播種達100%，秋季玉米機械收割、機械播種達100%，年新增糧食產量500×104kg，直接受益農戶數量3571戶，直接受益農業人口數14285人，農民年收入總額增加1379.91萬元。建設高標準農田能確保糧食在需要時產得出、供得上，切實激發了農民種糧積極性，促進規模經營發展，扎實推進保障國家糧食安全，有效提升了糧食綜合生產能力和農業競爭力。同時，高標準農田建設改善了項目區農戶的生產生活條件，提高了勞動生產率，降低了勞動強度，增加了社會的有效供給，促進了農業現代化進程。此外，高標準農田建設項目的實施可以降低農業生產成本，盤活資產、籌集資金，促進農業增效和農民增收，深入推進鄉村振興戰略實施。

2.3.2 生態效益 項目區新增節水灌溉面積1334×104m2，年節約水量83.33×104m3，水利設施的改造改良和溝渠體系的系統布置使灌溉水利用率提高了10.5%，節約了水資源的同時，排澇與抗旱能力均顯著增強。另外，高標準農田建設提高了土壤質量和土地肥力，降低了水土流失程度，使項目區內生態環境明顯改善。通過實施科技項目，農藥污染得到有效控制，增強當地農村經濟的可持續發展能力，生態效益明顯。通過增加667×104m2防護林，可降低風速、調節溫度、增加大氣和土壤濕度，攔截地表徑流，涵養水土，降低了災害損失，取得了旱澇保收的效果。

2.3.3 經濟效益 通過各項基礎設施的建設，小麥玉米等主要作物的產量、品質和經濟效益得到顯著提高。項目區種植農作物以冬小麥和玉米為主，復種指數為1.8，單產水平由開發前的350kg/667m2、380kg/667m2，分別提高到0.72kg/m2、0.75kg/m2，糧食作物增產500×104kg，年農業增產效益1088.8萬元。

表3 項目區農作物增產效益

項目區采用節水灌溉措施比傳統灌溉方式節約水資源，其中小麥節水量為53.33×104m3，玉米節水量為30×104m3，共節水83.33×104m3，節水效益約為41.67萬元。根據當地實際調查，澇災年份畝均減產80kg，項目新增和改善排水達標面積1334×104m2，減少了農作物澇災損失，按避免成災頻率0.2計算，年均避免減產約32×104kg，避免經濟損失69.44萬元。另外，項目每667m2省工1個，按每個工日90元計算，總省工費為180萬元。項目年總經濟效益包括農業增產效益、防洪除澇效益、節水效益、省工效益共計1379.91萬元。

3 N縣高標準農田建設現狀及制約因素

3.1 項目區現狀

項目區涉及M鄉的留固店村、齊莊村、善緣疃村、跳堂村、西吉七村、薛莊村、佛堂村和趙家莊村8個行政村和H鎮的申莊村、后孫黑村(K小鎮)2個行政村，項目總建設規模為1334萬m2。項目區田間灌溉雨排水體系欠佳，有效灌溉面積偏少，農戶節水意識較弱，造成水資源大量浪費；村與村之間均有路相連，整體道路網絡具備雛形，但田間道路等級普遍較低且路面凹凸不平，雨天時土路泥濘不堪，給農耕活動造成了一定困難；部分現有橋涵損毀嚴重，急需拆除重建；大部分地塊作物種植品類多，且每家農戶的農業生產模式都相對獨立，農業綜合生產能力較弱。

3.1.1 土地及土壤 項目區位于N縣M鄉，地勢較平坦，農業開發歷史悠久，經過長期耕作和當地農戶自發整理，項目區內土地基本趨于平整，土地利用程度較高。但由于重收輕養，耕地肥力欠佳，需要進行土壤改良，改良應從土地翻耕、地力培肥入手，通過深翻耕作層、增加施放有機肥料、秸稈還田等措施來培肥地力，進而提高土壤有機質含量，改善土壤質量、性狀和結構。

3.1.2 水利工程 項目區內農田水利設施以灌溉工程和排澇工程為主，主要采用地下水灌溉，可用機井56眼。由于管理不善，機井原配套設施損壞丟失，村民灌溉主要是采用自家的水泵接軟管進行灌溉，存在較大安全和管理問題，需要配套水泵、地埋線和地埋管；部分溝渠上橋涵已經破損、部分失修老化，給農民進地耕作帶來不便，同時影響項目區內排水通暢，嚴重影響除澇和灌溉效益的發揮，阻礙了交通和機械作業，急需增加配套一定數量的橋涵；排水溝在村民自發組織的清淤下，能夠保持較好的防洪排澇能力，能夠滿足排澇要求。

表4 項目區機井調查現狀

3.1.3 田間道路 經實地踏勘，項目區對外交通條件較好，有省道213、縣道012以及034、044鄉級道路。項目區內已經修建了部分村村通公路，這些水泥路現有狀況比較好，能滿足交通需要；田間道路部分為硬化路，布局相對規整，但有相當部分的道路是土路，路面凹凸不平，通行狀況不佳，尤其是到陰雨天，道路泥濘不堪，農業機械無法發揮其全部價值，給農業生產和農民生活出行帶來了困擾，亟待改善。

3.1.4 農田防護與生態環境保持 項目區內林網覆蓋面積少，護路護溝林缺行斷壟，不能形成農田林網，并且樹種單一，自然災害來臨時應急能力較差、預防能力不佳，同時水土流失較為嚴重。

3.1.5 農業機械及農機服務設施 項目區內主要農作物耕種收綜合機械化水平達到90%，夏季小麥機械收割、機械播種達到95%以上，秋季玉米機械播種達到90%，機械收割達到80%以上，機耕面積1000.5m2以上，機械化水平中上等。

3.1.6 外部條件 項目區所在的鄉鎮區位優勢明顯，有10kV高壓干線通過，且高壓干線電網改造已經完成。各村均有現有變壓器，主要為村民生活提供保障，不能滿足項目區農業灌溉用途需求，為保障機井灌溉用電，需要新增臺區。群眾科技素質普遍較高，對新品種、新技術接收能力強，學科學、用科技的要求迫切，從而為糧食增產項目的建設奠定了一定基礎。

3.2 主要制約因素

3.2.1 自然因素 項目區內影響農業發展的自然災害主要是旱災和水災，另外還有暴雨、冰雹、大風、霜凍、低溫、病蟲害等自然災害。據歷史資料，項目區旱澇災害頻繁，春旱機率35.7%，初夏旱機率48.2%，冬旱機率61.0%；夏澇頻率11.4%，秋澇頻率40.3%。一般年份受旱災，糧食減產20%左右；一般年份受澇災，糧食減產25%左右。此外，項目區林網覆蓋率低，植被差，春季作物常受干熱風影響，造成糧食減產5%～30%。

3.2.2 社會因素 農村勞動力素質不高，青壯勞力異地轉移較多，農村建設缺乏主力，農民科學種田意識較差。同時，項目區多為一家一戶的土地分散經營模式，以家庭承包方式經營土地，地塊零散，農戶之間穿插種植，混種混收現象突出，不利于有計劃有組織地進行耕種、收獲、儲藏、售賣，難以組織推進規模化、集約化、標準化生產，土地投入產出效率較低。

3.2.3 工程因素 項目區機井配套不完善，無節水工程，關鍵部位缺橋涵，產業鏈條不順暢，龍頭企業起不到引領作用，農業產業化程度低，訂單農業起步較晚，林木覆蓋率低，耕作粗放，產業化程度較低。大部分地區村與村之間、村莊與田塊之間的道路以簡易土路為主，相互貫通性差，當地農戶在耕作時都是沿溝堤行走，溝渠交叉處沒有橋涵連接，不便于農民生活、生產出行。此外，項目區利用農業產業化技術和引進優質品種的進程緩慢，栽培管理不規范，品質差，市場議價能力不強。

3.2.4 經濟因素 項目區是以糧食生產為主的農業鄉鎮，二三產業發展相對滯后，財政收入較少，主要依靠上級轉移支付，無力投入農業生產。同時，項目區大多是較貧困地區，農民收入低，資金積累少，僅依靠農民自籌資金無法解決制約農業生產發展的障礙因素。

4 對策建議

4.1 充分發揮人才價值

首先，縣級農業農村部門人員要制定詳細的施工進度計劃，緊扣工程內容，抓住麥收后、秋收后等有利時機，周密計劃、分清緩急、合理施工，使施工梯次推進，實現無間歇的流水作業，加快工程建設進度，保障工程質量。第二，項目實施中要充分調動受益農民群眾積極性，主動邀請項目所在地黨員干部、群眾代表等參與工程設計、質量監督，充分發揮人民群眾的主體地位。第三，要確保監理人員發揮監督作用，在施工關鍵環節落實工程進度與控制工程成本監督，確保高標準農田建設工作的順利開展。

4.2 健全領導管理體系

高標準農田建設工作是一項涉及面廣、跨行業、多學科的系統工程。首先，成立以地方領導為組長，以政府辦、自然資源局、農業、林業、水利、整治區域所在鄉鎮人民政府的主要領導為成員的高標準農田建設工作小組，對項目實施統一管理。第二，成立法人代表及法律專家小組，對高標準農田建設項目工作中可能產生的土地權屬調整及糾紛問題負責統一協調解決。第三，成立田間管理機構，按照高標準、高質量、嚴要求，對工程建設和技術進行監督管理，同時建立并強化包括各級政府、團體組織和群眾在內的多層次的監督和質量檢驗體系，嚴格監督高標準農田建設項目工程建設，確保項目工程質量。

4.3 加強現場日常管理

首先，項目組需定期召開質量會，月末組織現場施工質量檢查，堅持每日質量例會制度，完善日常質量控制制度，認真組織現場測量定位和放線工作，確保混凝土生產質量，執行技術交底，加強對關鍵部位環節的監督管理。第二，協調好配套工程與主體工程的銜接，及時安排配套工程的施工，配備專門的質檢人員對工程施工進行嚴格控制，確保按期竣工。第三，加強安全生產保障措施。有些項目區洪澇頻繁，雨季施工時要與氣象部門協調，隨時掌握天氣變化情況，避免洪水造成人身損害、財產損失。

4.4 做好建后管護工作

高標準農田建設項目的實施應避免“重建輕管”的現象，應建立責任制，落實工程管護措施。首先，加大宣傳力度，動員廣大群眾支持和參與后期管護工作，使他們認識到項目工程資產的后期管護不僅僅是干部和后期管護人員的責任，也是項目區廣大農民群眾自己的事。第二，及時移交、完善移交手續。工程竣工后，項目業主應根據實際情況將所竣工的設施、技術資料、質量保證書等及時移交給當地政府或村、社集體組織，并簽訂交接協議。第三，建立工程養護使用管理制度，加強管護經費的籌集與管理，建立、落實獎懲制度。最后，根據項目區的特點，與當地有關部門結合，工程的后期管護由當地政府部門制定，農田配套設施的運營和維護由村組集體土地法人代表具體負責。