淺議2021年版《實施〈世界遺產公約〉操作指南》修訂

孫 燕，解 立

（1.清華大學建筑設計研究院有限公司，北京 100084；2.中國古跡遺址保護協會，北京 100029）

1972年11月16日，聯合國教科文組織大會通過的《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》），這是首個將自然和文化遺產保護聯系起來的國際協定，旨在認定、保護、保存和傳承對于全人類而言具有突出普遍價值（OUV）的自然和文化遺產。《公約》明確提出締約國應盡的責任與義務，建立世界遺產委員會①World Heritage Committee，世界遺產委員會每年舉行一次會議，常被稱為世界遺產大會，委員會由21個通過競選產生的締約國代表組成，負責與《公約》實施相關的各類決策。審議制度，并設立了世界遺產基金（world heritage fund），以支持遺產保護領域的國際援助。截至2022年，《公約》迎來50周年之際，全球已有194個國家加入《公約》，使之成為最具影響力的國際遺產保護運動。

為保障《公約》有效實施，世界遺產委員會于1977年發布第1版《實施〈世界遺產公約〉操作指南》（以下簡稱《操作指南》），并采納了第1版《議事規程》（rules of procedure）。《操作指南》面向締約國、世界遺產中心、咨詢機構、遺產地管理者、遺產保護組織等不同參與者，對世界遺產的基本概念、世界遺產名錄的建立、遺產保護狀況監測與定期報告、世界遺產基金和國際援助等工作內容的操作程序和技術標準給予界定和說明。《議事規程》針對世界遺產委員會不同職位的工作職責、工作程序、審議流程、文件格式等內容進行了說明和要求。不同于內容確定不變的《公約》，《操作指南》和《議事規程》的內容會根據世界遺產委員會決議定期修訂。自1977—2021年，《操作指南》共修訂26次，平均每2年產生一個新版本，成為世界遺產領域理念與實踐經驗發展的直接體現。

本文關注的2021年《操作指南》修訂，是2005年②2005年版《操作指南》基本確定了其內容框架：①介紹；②世界遺產名錄；③列入名錄的申報流程；④世界遺產保護狀況監測流程；⑤實施《公約》的定期報告；⑥鼓勵支持《公約》；⑦世界遺產基金和國際援助；⑧世界遺產標志；⑨信息來源；⑩附錄，并沿用至今。以來指南修訂幅度最大的一次。本次修訂的核心內容圍繞著近期世界遺產申報程序改革的意見共識展開，是從程序機制層面對全球戰略實施現狀做出的應對，其內容將直接地影響到世界遺產申報策略的轉變。本文系統地梳理了此次《操作指南》的修訂背景和修訂內容，結合近期世界遺產面臨的現實挑戰，分析其修訂的內在動因、可能的效果、影響及其局限性，以期更加深入地揭示世界遺產發展的新趨勢。

1 2012年以來世界遺產申報程序改革與《操作指南》修訂

關于世界遺產申報程序改革的討論貫穿2012年以來世界遺產中期戰略行動計劃實施的始終，成為近期熱點議題，其源頭來自對全球戰略實施狀況的反思。早在2009年第17屆締約國大會（the 17th session of the General Assembly）就要求教科文組織聘請外部專家完成了《實施全球戰略外部獨立評估報告》[1]（2011年），報告指出，《世界遺產名錄》（以下簡稱《名錄》）區域不平衡性加劇，委員會決議的政治化考量影響到《名錄》的可信度、遺產申報評估工作量與經費投入加劇等諸多現實挑戰，并評論到：“《名錄》的潛在威脅在于，相比列入，保護已經成為第二位的事項。”以上狀況在近10年《公約》的實施中并未好轉。報告提出4方面、25條建議，其中包括“加強程序的嚴格性”，提出應“改善世界遺產中心和咨詢機構工作機制的有效性和經濟性”“鼓勵締約國本著區域層面和諧的原則更新預備名錄”，修訂委員會《議事規程》以限制其任內申報等[1]。這些建議得到了2011年締約國大會的認可[2]，并將“《名錄》應成為最杰出文化和自然遺產的可信精選集”作為《2012—2022〈世界遺產公約〉實施戰略行動計劃》[3]的重要工作目標之一。

2014年，第38屆世界遺產大會委員會決定[4]設立特別工作組（an ad-hoc working group）深入探討世界遺產申報評估與決策的工作方法，由此開啟了在特設工作組引領下對《議事規程》和《操作指南》的修訂。特設工作組由每個區域2名委員會國家代表組成，由當年世界遺產大會東道國代表作為工作組主席，自2015年開始其成員擴展為每個區域加入1名非委員國代表。2014—2015年，特設工作組聚焦3方面議題：①加強咨詢機構與締約國之間的對話；②限制委員國任期內申報；③不包括此前申報被要求補報（referral）或要求重報（deferral）的項目。世界遺產基金緊張的財政狀況。出于資金方面的考慮，工作組建議每年審議的新申報項目③不包括此前申報被要求補報（referral）或要求重報（deferral）的項目。數量應從45項降至25～30項，申報新項目的締約國應自愿支付項目評估的平均成本[5]。

作為回應，2015年版《操作指南》[6]增加了對反應性監測（第28條腳注）、上游程序（第122條腳注）④上游程序的定義在2019年版的《操作指南》中進一步修訂。等技術環節的定義；并通過修訂咨詢機構評估原則（第148條）、申報項目“補報”（referral）和“重報”（deferral）的定義（第159、160條）、附錄6咨詢機構申報評估程序等內容，以達到加強咨詢機構和締約國之間溝通交流的目的。修訂后的申報評估程序將增加中期報告環節，將咨詢機構專家組特別評審會（panel meeting）的次數由1次增加為2次，并公開所有評估專家的信息與花銷。

2016年世界遺產委員會[7]還通過了《操作指南》第61條⑤61.委員會決定在審查申報項目方面采用以下機制：①最多審議每個締約國提交的一項完整申報；②確定委員會每年審查的申報數目不超過35個，其中包括往屆會議審議確定重報（defer）和補報(refer)的項目,擴展項目（遺產邊界細微調整除外）、跨境和系列申報項目；③當申報項目超出每年限定的35個時，審查的優先順序如下……的修訂，提出“一國一年一項”的申報數量限制，將每年接受評估的申報項目總數從45項降至35項，以減少申報評估的資金投入，超過這一總數將實施優先性原則進行項目篩選。該政策[8]已于2018年2月2日起正式實施，并將在2022年世界遺產大會評估決議的影響。

與此同時，特設工作組在2016—2017年繼續圍繞《操作指南》第68段（《預備名錄》的責任）和世界遺產基金的可持續性展開討論。針對近年來世界遺產《預備名錄》更新和申報階段持續出現的政治敏感問題，2017年版《操作指南》[9]第68條修訂⑥68.收到締約國提交的《預備名錄》后，世界遺產中心將檢查文件的完整性是否如何附錄2.A的要求，聯合/跨境項目的文件是否符合附錄2.B，如認為文件不完整，會將文件退回締約國。當提交預備名錄的新文件被認為是完整的，世界遺產中心將會在相關公共網頁上公布。如果第三方締約國告知世界遺產中心，新提交的項目與現有《世界遺產名錄》存在矛盾，或與某一國際爭議地區相關，世界遺產中心將告知世界遺產委員會主席，主席可以采取決議將項目文件退回締約國以尋求澄清。當收到締約國的澄清，這一文件將再次由主席審議。如果澄清信息被認為滿足要求，新提交的預備名錄項目將由世界遺產中心登錄和公布。如果澄清信息不滿足要求，這一項目將交世界遺產委員會審議，于下屆遺產大會制定決議。如果所有信息均已提供，秘書處會將《預備名錄》登錄并轉呈相關咨詢機構。每年都要向委員會遞交所有《預備名錄》的概要。秘書處與相關締約國協商后，更新其記錄，將《預備名錄》上已列入《世界遺產名錄》和已否決列入的申報刪除。，以一種簡單方式試圖規避《預備名錄》中存在的沖突，重申《預備名錄》內容由締約國負責，不代表教科文組織或世界遺產中心意見。對于資金問題，2017年完成的《關于在國際工具和程序中使用咨詢服務的形式和模型的比較研究》再次指出，申報評估在世界遺產基金中占比過高，而咨詢機構的評估意見卻屢屢被委員會推翻，造成巨大浪費，建議“委員會應明確造成委員會決議與咨詢機構建議背離的根本原因并著手解決”[10]。這一建議使得提高申報評估程序的機制效率、提高《名錄》的可信度成為近期程序改革的核心目標。

2018年，特設工作組就申報程序改革提出3種可能的模式[11]：①“兩階段”模式，即在正式申報評估前引入預審評估機制；②“更多對話時間”模式，即在中期報告和第二次專家組特別評審會之間增加12個月的時間用于交流；③“成本分享”模式，再次要求申報締約國支付項目評估平均成本。同時，特設工作組建議制定針對委員會的《行為準則》（Code of Conduct for Committee Members）。同年11—12月，世界遺產中心以網絡問卷形式廣泛征求對申報程序改革的意見，共收集到來自73個締約國和4個二類機構的回復。回復[12]普遍認為：上游程序（63.3%）、預備名錄（57.1%）、咨詢機構評估（54.5%）、委員會決議過程（49.3%）、委員會行為準則（45.4%）應為改革主要方向，其目標應是獲得高質量的申報項目，建立科學、透明和包容的評估程序。多數意見認可在正式申報評估之前增加預審評估，以盡早為遺產地提供咨詢意見，并認為這一過程應是強制性的（62%）。由此，“預審評估”和“成本分享”模式成為本次申報程序改革的關鍵。

同年，由法國和比利時聯合申報的項目“一戰”(西線)墓地和紀念地⑦Funeral and memorial sites of the First World War (Western Front)，該項目由139處分布在兩國境內的第一次世界大戰（西線）墓地和紀念地組成，遺產價值的闡釋（標準iii、iv、vi）并沒有強調遺產地與“一戰”這一歷史事件的關聯性，而是強調遺產見證了一種新的戰爭中紀念死亡戰士的文化傳統—每個死者的個體身份、文化背景得到認可和尊重。而ICOMOS的評估意見認為：雖然遺產價值并未表達其對戰爭的直接見證作用，但是申報項目和價值仍舊與戰爭密切相關，建議推遲項目審議。因遺產價值涉及第一次世界大戰這一具有爭議性的話題，而被委員會推遲⑧Postpone，基于決議42 COM 8B.24。審議。決議[13]要求世界遺產中心和ICOMOS組織專家研討，對紀念活動的本質、不斷演進的記憶的價值、記憶遺產物質與非物質之間的相互關系進行哲學層面和實踐層面的反思，為這類遺產是否或如何與世界遺產公約的目標與范疇相關制定導則⑨7.Noting the discussion paper by ICOMOS on Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts,decides to convene an Expert Meeting on sites associated with memories of recent conflicts to allow for both philosophical and practical reflections on the nature of memorialization,the value of evolving memories,the inter-relationship between material and immaterial attributes in relation to memory,and the issue of stakeholder consultation;and to develop guidance on whether and how these sites might relate to the purpose and scope of the World Heritage Convention,provided that extrabudgetary funding is available and invites the States Parties to contribute financially to this end.。這為近期申報程序改革增加了另一重要議題：將“與近期沖突性記憶相關的遺產”（sites associated with memories of recent conflicts）與程序改革聯系起來。

2019年1月于突尼斯召開的反思申報程序改革專家會議[14]（以下簡稱“突尼斯會議”）探討了申報程序改革的原則、預審機制、評估格式、評估流程、《預備名錄》、決議過程、資金等問題。基于會議成果，特設工作組形成了相關議題更加細化的建議，提交審議。同年委員會決定采納“兩階段”申報程序，“以發展那些更有潛在成功可能性的高質量申報項目，保持并加強《名錄》的可信度和平衡性”[15]。決議[15]還明確了預審評估的基本原則和形式，并指出下一階段的改革應更關注操作層面，要求世界遺產中心組建具有區域和性別平衡性的專家起草組與咨詢機構展開磋商，更新《操作指南》具體內容。

2019年版《操作指南》[16]在內容上有所更新，不過尚未體現申報程序的變化。指南修訂強調了多方參與的重要性，指出遺產保護應基于人權的方法（a human-rights based approach）（第12條），重視原住民的參與（第64條），委員會席位也要求有至少1個尚未參與過委員會的國家代表加入（第22條）。基于“成本分享”模式，指南加入第168bis條，提出從2020年2月1日開始，“期待”締約國在提交新申報項目時支付自愿捐贈⑩指南內容指出：該機制不應影響咨詢機構對遺產的客觀評估，也不應影響處理申報限額時使用的優先順序；自愿捐贈不適用于欠發達國家或低收入經濟體（由聯合國經濟及社會理事會發展政策委員會定義）、世界銀行定義的中低收入國家、小島嶼發展中國家和處于沖突或沖突后局勢的締約國。；同時修訂了國際援助的相關條款（第247、254條），提高了援助申請額度。

《操作指南》專家起草組在2019年下半年和2020年多次召開會議，于2021年2月形成了指南修訂初稿，于2021年世界遺產大會前召開6次?2021年指南修訂特設工作組于當年2月10日、3月10日、4月22日、5月12日、5月31日和6月7日開展的6次工作會議。特設工作組會議予以討論，期間包括中國在內的多個成員國均對指南內容提出了修訂意見，形成2021年版《操作指南》審議稿。同時，特設工作組還就委員會行為準則、與近期沖突記憶相關遺產等議題開展討論。而在2021年福州召開的第44屆世界遺產大會上，新版《操作指南》順利得到采納，未有進一步修訂；與近期沖突記憶相關遺產則成為申報程序改革熱議的焦點。決議[17]指出：特設工作組的工作將在2021年繼續，分為2個小組展開討論：第一個小組將討論新的申報程序下資金的解決途徑；第二個小組則繼續討論現有建議，如基金長期的可持續性，資金使用的透明性、有效性，減少潛在支出的可能和現有和潛在咨詢機構的分布狀況等，并繼續就《公約》第11.3條內容進行對話。

2 2021版《操作指南》修訂核心內容

比較2021年版《操作指南》與2019年指南內容，修訂可以分為2類：一是實質性更改，即對條款內容的修改；二是形式上更改，包括9種不同類型的文字變化?參考WHC/21/44.COM/12，9種不同類型的系統性變化：①與其他流程的一致性（上游程序）；②與新流程的一致性（預審評估）；③整體的一致性；④簡化；⑤附加指南/交叉引用；⑥更正；⑦加強準確性；⑧語言說明；⑨技術補充。。這些修訂不會影響到條款內容，但有助于提高指南文本的易讀性和統一性。本次指南內容實質性更改按照《操作指南》條目順序包括如下內容。

（1）文化景觀與特殊類型遺產定義。修訂與補充第47條，將原有附錄3中關于文化景觀的定義、分類和列入名錄的考量因素加入正文第47條，同時刪除原有附錄3中關于歷史城鎮和城鎮中心、遺產運河、遺產線路等特殊類型遺產的導則。

（2）申報數量限制與優先性原則。增補第60條，修訂第61條。增補與修訂均為強調申報數量限制和優先性原則同樣適用于預審評估。

（3）《預備名錄》。修訂第62、63、65條。修訂明確了《預備名錄》和預審程序兩者的關系，第63條強調登錄《預備名錄》和完成預審評估是正式申報前的必須環節；第65條指出預審評估前至少需列入《預備名錄》1年。

（4）申報準備和上游程序。修訂第120、121、148條。修訂旨在明確列入《預備名錄》、上游程序和預審評估之間的關系與差異：世界遺產申報程序以申報項目列入預備名錄為開始，并包括預審評估和正式申報兩個階段。第121條將原本以腳注形式對上游程序的解釋納入正文，明確上游程序是正式申報前的自愿流程，可以在列入《預備名錄》后但尚未提交預審評估時開展。在工作形式上，上游程序可以基于書面審查，也可以包含現場考察和/或舉辦研討會/工作坊。第148條指出，咨詢機構的評估應考慮此前上游程序意見和預審評估結果。

（5）預審評估。新增第122條。第122條詳細介紹了預審評估，包括其與正式申報程序的銜接、設立的目標、評估結果的針對性、提交材料的格式（新附錄3）、操作程序、評估機構和評估形式、結果的有效期、撤回規則、結果的公開性、和上游程序的差異，以及資金支持情況。

（6）申報程序中的參與。修訂第123條。第123條關注世界遺產申報程序中地方社區、原住民、政府、非政府組織、私有組織和其他利益相關方的有效性與包容性參與，修訂內容鼓勵締約國在預審評估環節就確保多方利益相關者、產權人的參與，同時鼓勵締約國在申報過程中咨詢鄰國等潛在相關締約國的意見，以促進共識、合作和文化多樣性。

（7）系列申報。修訂第138、139、152條。第138條建議跨境系列申報項目組建聯合管理委員會，要求現有世界遺產擬擴展為跨境遺產，需征得當前遺產涉及的所有締約國的同意。第139條強調制定聯合申報策略的重要性，建議聯合策略在預審評估階段予以討論，并作為申報文件的附錄提交，以加強這類復雜項目不同周期的整體規劃。第152條明確了這類項目撤回和重新申報的機制。如果跨境系列申報項目中一個或多個締約國向秘書處提出撤回其境內所有遺產構成要素或區域，秘書處須告知其他相關締約國，該項目申報程序將被視為終止；而如果未來其他締約國希望項目重新申報，該項目將被視為新項目重新接受評估。

（8）申報評估中的“補報”（referral）。修訂第159條。第159條界定了咨詢機構評估建議“補報”的定義，即意味著需要更多信息以判定遺產地是否具有OUV，并重申遺產地的OUV只有在正式列入《名錄》后才具有。這類項目的后續評估不需要再進行現場考察，不需要修改價值標準或大幅度修改遺產區范圍/遺產要素。

（9）申報流程時間表。增補第168條，在原有正式申報程序基礎上，加入預審評估的詳細流程與時間計劃。

（10）申報評估中的資金問題。修訂第168bis條。修訂后的第168bis條“期待”締約國在預審評估和正式申報環節均對咨詢機構的評估工作進行自愿捐贈。

（11）預審評估文本格式。新增附錄3。《預審評估文本格式》替換原有《列入世界遺產名錄特殊類型遺產導則》成為附錄3。

（12）正式申報文本格式。附錄5《列入世界遺產名錄的申報文件格式》修訂了原有格式中的執行摘要、第2章描述、第4章4.b影響遺產地的因素、第5章5.a利益相關者等章節。執行摘要需闡明遺產地是否屬于文化景觀類型，且要求OUV聲明草案的篇幅約為2頁A4。第2章2.a遺產描述應包含遺產主要價值特征（attributes）的列表和簡要描述，這里提出了價值特征的概念，對其予以解釋，并要求申報遺產通過價值特征論證其潛在OUV。“價值特征傳遞OUV，并使其能夠被理解。價值特征是保護和管理行動的焦點……價值特征可以是物質性的，也可以包括與遺產地相關的、影響到其物質特征的過程，如自然或農業過程、社會組織或文化實踐……”[17]。修訂內容還限制了第2章篇幅?對于單一遺產地而言，第2章2.a申報遺產描述不能超過1.6萬個英文單詞（約50頁A4紙篇幅）；對于系列遺產地而言，2.a不能超過2.4萬個英文單詞（約75頁A4紙）；而2.b歷史沿革則不能超過6 400個英文單詞（約20頁A4紙）。。第4章4.b影響遺產地的因素要求關注于“開發壓力和管理應對”“環境壓力、自然災害和風險防范”“參觀、其他人為活動和可持續使用”，并對與壓力對應的威脅因素進行了細化。第5章5.a利益相關方章節則加入了原住民與遺產地管理、利益相關者參與等內容。

（13）咨詢機構預審評估流程。修訂附錄6《咨詢機構預審評估和申報評估的流程》，提出預審程序中的咨詢機構評估將包含以下環節：①信息匯總；②和締約國交流；③書面評估；④ICOMOS/IUCN專家組會議審查；⑤發放評估報告。

3 《操作指南》修訂分析與解讀

3.1 “兩階段”申報程序于2027年全面實施

2021年版《操作指南》修訂的核心內容圍繞申報程序修訂展開，旨在既有程序中增加預審評估（preliminary assessment）。原有世界遺產申報評估程序包括5個重要環節：①列入預備名錄；②締約國準備并提交申報文件；③世界遺產中心進行文件完整性審查；④咨詢機構評估，包括書面評估、現場考察和專家組會議審議等環節；⑤委員會大會審議，形成決議。更新后的申報程序開始于申報項目列入《預備名錄》，而后每個遺產地都須經過預審評估和正式申報評估（既有程序）才能成功列入，即所謂經過必需的“兩階段”申報程序（圖1）。

《操作指南》修訂明確了預審評估以下要點內容。

（1）預審評估的目的在于確定潛在申報項目的可行性，避免在不可能成功的項目上投入太多資源，并加強締約國和咨詢機構之間的對話溝通。

（2）加入預審評估后“最短”的申報程序（不包括預備名錄）將從原來的1年半增加為3年9個月，具體時間安排如下：

第1年9月15日前提交預審評估申報文件；

第1年10月15日前秘書處告知預審評估申報文件的完整性；

第1年10月到第2年9月，咨詢機構書面評估，期間可能要求補充材料；

第2年10月1日前咨詢機構反饋預審評估意見（預審評估和正式申報之間需要間隔12個月以上）；

第3年9月30日前提交正式申報格式審查文本；

第4年2月1日前提交正式申報文本（正式申報評估流程未變化）；

第5年夏接受世界遺產委員會審議。

（3）預審評估的對象僅針對已列入預備名錄1年以上的遺產地。附錄3明確了預審評估文本格式，包括:①遺產認定；②遺產描述；③遺產價值；④完整性；⑤真實性（針對符合標準i到iv的遺產地）；⑥比較研究框架；⑦保護和管理；⑧負責官方機構的聯系信息等內容。預審評估申請可隨時撤回。

（4）承擔預審評估的咨詢機構仍為ICOMOS和IUCN，評估專家的選擇會考慮專家的地區文化背景，且過程中會咨詢相關領域專家。預審評估將以書面評估形式展開，不會開展現場考察，評估重點關注遺產地潛在的OUV、真實性與完整性。

（5）預審評估結果主要針對遺產地是否具有潛在OUV，并將對申報準備工作予以建議。預審結果暫時不予公開，僅告知締約國，由締約國最終確定遺產地是否進行正式申報。如果該項目進入正式申報程序，預評估結果將作為正式申報文件的附件，供咨詢機構和委員會參考。預審評估結果5年有效，如果項目在得到結果后第五年的2月1日前沒有正式申報，則需重新預審。

（6）申報名額限制和優先性原則同樣適用于預審評估。每個締約國每年僅能提交1項預審項目，跨國預審項目占用1國名額，世界遺產中心每年接受35項預審，超過這一數量則將以《操作指南》第61條的優先性原則進行項目篩選。

（7）預審評估為申報的必要環節，其評估費用納入咨詢機構申報評估的預算。

（8）預審程序的過渡階段為2022—2027年，期間可自愿進行預審程序而非必須。從2027年開始，預審程序將成為必須流程，2027年2月1日后提交的正式申報項目則必須先經過預審程序[17]。

預審評估自2018年由特設工作組提出以來，其概念不斷發展完善。在2019年突尼斯會議和特設工作組討論對預審評估的目標、材料和評估形式、公開性、時間周期等操作細節時，都給予了更加明確的界定。2019年的特設工作組強調預審評估材料應盡可能簡單，評估不需要現場考察僅基于書面材料。2019年的大會決議[13]“描繪”了預審評估的原則與形式，作為《操作指南》修訂的基礎：“預審評估應是所有申報項目的強制性程序”；是應締約國要求對預備名錄上的遺產地開展的評估；“評估完全基于文本材料”“無論預審評估結果如何，是否提交正式申報的決定權屬于締約國”“預審評估實施應有過渡期”。經過2年的討論，與此前的愿景相比，最終落實在《操作指南》中的預審評估沿用正式申報的數量限制和優先性原則，增加了對締約國每年提交預審項目數量的限制，增加了咨詢機構評估項目的總量限制，這無疑源自近期咨詢機構評估資金與能力不足的現狀。雖然2021年決議再次強調，采納“兩階段”申報程序是為了“有助于改善申報項目的質量”“加強締約國和咨詢機構之間的對話”，然而增加了數量限制的預審評估是否能實現設立初衷有待時間檢驗。

預審評估實施后，最直接的影響莫過于增加了申報評估的時間周期，雖然這被認為有助于加強締約國與咨詢機構之間的對話，但交流對話本身也需要時間與資金投入。加入預審評估的申報程序無疑較之前會進一步增加評估成本，而非降低。在以往的討論中，有觀點認為：預審評估有助于締約國在早期篩選出那些“明確”不具有潛在OUV的項目，避免締約國在其上投入不必要的時間與資源，達到省時省錢的效果。不過這樣的設想是建立在預審評估可以快速而準確地“甄別”，并且“勸退”劣質項目的基礎上，如不能，則預審評估可能無法有效發揮省時省錢的作用。

那么預審評估能否快速甄別劣質申報項目？快速，這似乎與預審評估的申報數量限制相矛盾，后者暗示出：預審評估可能并不是一種輕量化、簡單的評估模式，無法快速地、大量地評估各國現有《預備名錄》項目，輔助締約國優化申報策略。特別是，對于積極申報的國家而言，預審評估僅能針對近期申報項目給予建議，將締約國之間的申報名額競爭提前。雖然從2018年實施至今，35項申報數量限制尚未真正派上過用場，但是考慮到預審評估材料相對簡單，其申報數量的競爭可能較正式申報更為激烈（圖2～圖4）。

圖2 2012—2021年世界遺產大會申報（包含撤回和擴展）和列入項目數量（來源：作者自繪）

圖3 2012—2021年世界遺產大會申報項目數量的地區分布（來源：作者自繪）

圖4 2012—2021年歷年申報項目所占比例的地區分布（來源：作者自繪）

首先，預審評估是否可以準確判斷申報項目是否具有潛在OUV ？從近期正式申報評估的情況來看，即便從專業的角度來看，徹底否定一項遺產的潛在價值是非常困難的。世界遺產OUV的價值闡述在某種程度上是基于物質遺存的價值敘事，不同的遺產構成要素或不同的組合方式，可能會導致遺產地OUV陳述本質性的變化。近期評估中曾發生過這樣的“逆轉”：曾經被咨詢機構評估為不予列入（N）的項目，在調整遺產構成和OUV陳述后，順利獲得咨詢機構認可，被推薦列入（I），如印度拉賈斯坦邦的山地城堡（Hill Forts of Rajasthan）（2012、2013）、 俄羅斯博爾加歷史和考古綜合體（Bolgar Historical and Archaeological Complex）（2013、2014）和意大利科內利亞諾和瓦爾多比亞德內的普羅賽柯葡萄酒產地（Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene Le Colline del Prosecco di Conegliano a Valdobbiadene）（2018、2019）。一項被評估為不予列入（N）的項目僅僅意味著此時該申報方案不具備潛在OUV，并不意味著對其潛在OUV的徹底否定。如果這樣，又如何能通過預審評估說服締約國放棄申報項目？可以想象，在更加復雜與漫長的申報周期中，不肯輕易放棄的締約國仍會使用各種方式達到成功列入《名錄》的目的。

再者，預審評估能否推動形成高質量的申報項目？不可否認，預審評估可以促使締約國與咨詢機構之間更早地對話，從而給予締約國更多時間調整申遺文本，完善保護管理。評估次數的增多將給予咨詢機構更多的話語權，從而可以間接地推動締約國申報項目質量的改善提升，但并不會在短期、直接地提升申報項目質量。在2018年的網絡意見征求中，針對如何提高申報項目質量，一些意見強調了能力建設的重要性，有意見建議：應由富于申報經驗的國家向缺乏經驗的國家提供支持。可見，提高申報項目質量并不能簡單地依靠程序的復雜化，而需要借助申報準備階段的能力建設與長期的上游程序才有可能實現，只有更多國家專業能力的提升，才可能貢獻更多優質申報項目，從而提升《名錄》的可信度。

3.2 特殊類型遺產的概念自此消失

本次《操作指南》最令筆者不解的修訂是直接刪除了原有附錄3—列入《名錄》指南中涉及歷史城鎮和城鎮中心、遺產運河和遺產線路等特殊類型遺產的內容。2021年遺產大會會議文件[18]對該條內容修訂進行了簡單說明，指出針對附錄3+的功效已討論很久，其表述錯誤地暗示出歷史城鎮和城鎮中心、遺產運河和遺產線路等遺產類型與文化景觀具有同等的地位。而事實上，經委員會正式認可的特殊遺產類型僅有文化景觀，且附錄3的內容缺乏更新，有些認識已有些過時，由此建議針對特殊遺產類型的指南在未來以手冊形式發布。雖然這起到一定的澄清作用，但這一修訂是否意味著被刪除的、與特殊類型遺產相關的專有名詞和概念不再被允許在世界遺產“官方”語境應用？或至少不再被申遺文本所接受？那么未來對這3類特殊類型遺產的認定與價值闡釋是否均需要恢復到從《公約》對文化遺產類型的定義，即從建筑群和遺址的概念進行理解？在導則尚未發布之前就將相關內容從《操作指南》刪除，依舊令人感覺略有草率。

回顧1987—2005年《操作指南》的修訂，特殊類型遺產概念的出現和擴展對于世界遺產領域理論創新無疑具有積極意義，它們極大地突破了文化遺產的傳統認知，豐富了遺產的主題與價值，被認為是全球戰略實施的重要成果。其中，歷史城鎮自《名錄》建立之初就被視為文化遺產的重要組成部分，厄瓜多爾的基多舊城（City of Quito）、波蘭的克拉科夫歷史中心（Historic Centre of Kraków）均 是1978年第一批列入《名錄》的世界遺產。1984年關于歷史城鎮的專家會議探討并提出了歷史城鎮列入《名錄》和保護的標準。1987年ICOMOS制定了《保護歷史城鎮和城區憲章》（華盛頓憲章）（Charter for the Conservation of Historic Towns and Urban Areas (Washington Charter 1987)），同年《操作指南》[19]正文采納了城市建筑群（groups of urban buildings）的概念，并說明其類型、列入標準和保護原則；2005年《操作指南》附錄3[20]正式將其更名為歷史城鎮和城鎮中心（historic towns and town centres）。文化景觀的概念最初由英國湖區的申報（1987年）而得到關注，1988年《操作指南》[21]第34條建議對鄉土景觀、傳統村落和當代建筑的價值認定開展深入研究。一般認為：1993年成功擴展的新西蘭湯加里羅國家公園（Tongariro National Park）是第一處得到認可的文化景觀，而文化景觀的概念則于1994年納入《操作指南》[22]，內容與格式和2021年版有許多相似之處。1994年全球戰略的開展使得遺產運河和文化線路等遺產被識別為低代表性遺產主題，并在此后開展了一系列與之相關的主題研究，如1996年ICOMOS完成的《國際遺產運河名錄》[23]、2008年ICOMOS第16屆大會采納的《文化線路憲章》[24]等。而在2005年《操作指南》內容框架進行了大幅度修訂，包括文化景觀、歷史城鎮和城鎮中心、遺產運河和遺產線路在內的特殊類型遺產導則成為指南附錄3內容，一直沿用至2019年。

經過全球戰略實踐的長期推動，2021年《名錄》中特殊類型文化遺產的總量已經占到文化遺產總量的1/2，其中歷史城鎮和城鎮中心類型為318處，文化景觀109處?聯合國教科文世界遺產中心網站官方統計。，文化線路和遺產運河數量較少。而在2012—2021年列入《名錄》的項目中，文化景觀已成為文化遺產的“主流”，共成功列入42處，占近期成功列入?統計數據包括重大邊界修訂項目。的文化和混合遺產的22.3%；其次為歷史城鎮和城鎮中心，共列入39處；遺產運河（含人工水利系統）和文化線路類型遺產則分別列入5處和4處（圖5、圖6）。由此可見，特殊類型遺產經過近35年的發展，不僅相關概念定義已成為世界遺產領域廣泛接受的專有名詞，而且與之相關的遺產也成為《名錄》的重要組成。

圖5 2012—2021年歷年成功列入項目中特殊類型遺產數量（來源：作者自繪）

圖6 2021年《名錄》文化遺產中特殊類型遺產的占比（來源：作者自繪）

相比遺產列入更重要的是，特殊類型遺產的提出和概念的不斷豐富，在當時提供了一種切實落實全球戰略的創新途徑：通過全球戰略研究，識別《名錄》中存在空白的遺產主題，擴展遺產認定概念、修訂認定標準，制定遺產保護管理新方法，鼓勵特殊類型遺產的申報和保護。這一整套工作方法極大地豐富了文化遺產的概念，促進了對文化多樣性的保護，賦予《公約》以一種與時俱進的活力。而在今天，大型、構成要素復雜的活態遺產的申報、保護與管理依舊是極具挑戰的話題，將特殊類型遺產指南直接從《操作指南》中刪除，并不利于認識層面的統一，何況現有《操作指南》的保護管理要求相對比較寬泛，并未充分考慮不同類型遺產的特殊性。總之，衷心希望《操作指南》針對特殊類型遺產的內容空白，能盡快通過更具針對性的導則予以補充完善，充分認識到遺產的多樣性及其認定、保護與管理層面具有的特殊性。

3.3 不可觸碰的與近期沖突記憶相關的遺產

對于《操作指南》的修訂，還需關注已開展長期討論但尚未納入修訂的內容，即一種解決矛盾與沖突的能力。2011年《實施全球戰略外部獨立評估報告》即提出區域和諧性和預備名錄更新的問題。第1節已論及，2012—2016年特設工作組的討論試圖通過對《操作指南》第68條的修訂，調整預備名錄的審議機制，在程序上承認第三方締約國干預的權利、締約國澄清的責任，并引入委員會主席作為仲裁角色，以便將正式申報項目涉及的爭議問題在預備名錄階段就予以避免。遺憾的是，最終相關建議并未被《操作指南》所采納[25]。而在近期申報程序改革的討論再次關注到“沖突”這一話題，則是由于2018年申報項目“一戰”(西線)墓地和紀念地所引發的與近期沖突記憶相關的遺產的討論。

2018年決議[26]要求世界遺產中心和ICOMOS在2018—2021年召開一系列相關的專家研討活動?2019年12月4—6日，WHC在巴黎召開本主題國際專家會，有來自不同地區和領域的29名專家，與咨詢機構、二類中心以及UNESCO其他部門代表共同參加會議。期間，ICOMOS于2020年2月發布了名為《近期沖突記憶相關的遺產與世界遺產公約》的討論文件，并征求了各國ICOMOS委員會的意見。同時，WHC還聘請澳大利亞的Olwen Beazley和加拿大的Christina Cameron2名資深專家，開展了與近期沖突和其他負面、爭端記憶相關遺產的研究，于2020年5月形成獨立研究報告。2021年4月6—9日，于南非召開同主題非洲專家線上會議。，并“嚴謹”地將該主題遺產定名為“與近期沖突記憶相關的遺產”?Sites Associated with Memories of Recent Conflicts，在ICOMOS同年編制的《評估與近期沖突記憶相關遺產的世界遺產申報》文件中，將“沖突”定義為：“代指戰爭、戰役、大屠殺、種族滅絕和其他負面事件相關，涉及不同群體反對意見，并不包括與奴隸或解放運動相關的遺產。” 而對“與近期沖突記憶相關遺產”則定義為：“這類遺產的核心價值或潛在的OUV，是由記憶或群體記憶賦予的。如此，與這一記憶相關的場所或遺產地可能成為記憶來源，如已發生的戰爭、創傷、大屠殺、種族滅絕或其他事件的附屬品。”見：ICOMOS.DISCUSSION PAPER：Evaluations of World Heritage Nominations related to Sites Associated with Memories of Recent Conflicts.[EB/OL].[2022-03-04].https://www.icomos.org/en/home-wh/41670-icomos-discussion-paper-on-evaluationsof-world-heritage-nominations-related-to-sites-associated-with-memories-of-recent-conflicts-2.。事實上，2018年并不是世界遺產委員會首次審議這一主題遺產，《名錄》也已不止一次列入了與近期沖突記憶相關的遺產。截至2021年，《名錄》至少已有4處符合該主題定義的世界遺產，分別為：①波蘭，前納粹德國奧斯威辛-比克瑙集中營（Auschwitz Birkenau，Criteria:（vi）），1979年；②日本，廣島和平紀念公園（Hiroshima Peace Memorial，Criteria:（vi）），1996；③南非，羅布恩島（Robben Island，Criteria:（iii）（vi）），1999；④波黑，莫斯塔爾舊城和舊橋地區（Old Bridge Area of the Old City of Mostar，Criteria:（vi）），2005。

而寬泛地講，巴勒斯坦于2012年、2014年和2017年列入的3處遺產?2012年，耶穌誕生地：伯利恒主誕堂和朝圣線路（Birthplace of Jesus:Church of the Nativity and the Pilgrimage Route,Bethlehem）；2014年，巴勒斯坦：橄欖和藤蔓之地南耶路撒冷巴蒂爾的文化景觀（Palestine:Land of Olives and Vines-Cultural Landscape of Southern Jerusalem,Battir）；2017年，希伯倫/哈利勒老城（Hebron/Al-Khalil Old Town）。、日本于2015年列入的明治工業革命遺跡（Sites of Japan’s Meiji Industrial Revolution:Iron and Steel,Shipbuilding and Coal Mining），以及已列入預備名錄、近期擬申報的項目—法國諾曼底登陸地點（Landing beaches,Normandy,1944）、羅馬尼亞塔爾古久紀念建筑群（Br ncusi Monumental Ensemble of T rgu Jiu）、盧旺達種族滅絕紀念地（Sites mémoriaux du génocide:Nyamata,Murambi,Bisesero et Gisozi）等均可以歸為這一主題。正是由于該主題遺產前有成功列入的先例，又涉及大量近期擬申報項目，由此變得格外敏感。

經過為期3年的研討，不同背景與立場的群體卻得出了截然不同的結論。世界遺產中心和ICOMOS的研究多次提及1979年奧斯威辛-比克瑙集中營列入《名錄》的決議[27]，指出：“……限制具有相似性質的其他遺產地的列入；必須給予特別注意……使得（列入這類遺產）結果不會減損名錄的價值，因為存在大量（類似的）潛在申報案例以及政治上的困難……（這類遺產）可能強烈地受到民族主義或其他極端主義的影響，從而與《公約》的目標矛盾。”這在很大程度上代表了部分締約國、世界遺產中心和咨詢機構的意見，即與近期沖突記憶相關遺產的價值表述很容易受到民族主義思想的影響，使之與《公約》促進全球和平與合作的目標和宗旨發生根本性的矛盾。已列入該主題的遺產，將作為具有相似性的同主題遺產的“代表”，而不再列入其他遺產。不過，該決議并沒有明確地解釋如何判定這類主題遺產在多大程度上具有相似性或代表性，這給具體操作執行帶來了困難；而從以往判例來看，廣島和平紀念公園的隨后列入顯然說明，奧斯威辛-比克瑙集中營無法代表所有與第二次世界大戰相關的沖突性記憶。那么，這樣的類推是否也適用于其他與近期沖突記憶相關的遺產？

世界遺產中心和ICOMOS的研究還指出，該主題遺產在實際申報與評估的操作層面面臨著許多實際問題與挑戰。紀念活動（memorialization）往往對于相關者而言是具有積極作用的，沖突后的紀念有助于相關者共同認識、反思不和諧的記憶，有助于重建一種共同的社會信念。但這種共識往往僅對于一小部分利益相關者存在，而具有排他性。由此紀念活動很難具有全球普遍性的價值，無法具有世界遺產所要求的OUV，無法成為面向全球的公共歷史的組成部分。再者，列入《名錄》要求遺產地通過比較研究的方法評估其“穩定的”OUV（fixed OUV），而近期沖突記憶遺產往往與特定語境、歷史事件直接相關，使之難以開展比較研究—無法論證一個歷史事件比另一個更重要或更慘痛，這造成了這類遺產價值評估的困難。

鑒于以上考慮，世界遺產中心和咨詢機構的研究意見認為：《名錄》需展現全人類普遍性價值中具有突出性的遺產，而與近期沖突記憶相關的遺產僅能展示某類人群的敘事，或多或少具有排他性，因而2021年委員會決議草案認定該主題遺產性質與《公約》的目標、范疇存在矛盾。咨詢機構建議這類遺產嘗試列入UNESCO或其他國際組織旗下其他項目，如UNESCO世界記憶（Memory of the World）、良知之地（Sites of Conscience）等項目；或區域性的項目，如歐洲遺產標志(European heritage label)等。

然而這一觀點并未得到多數2021年委員會成員，特別是非洲締約國代表的同意，并在本次會議世界遺產申報程序議題中展開了激烈的爭論。烏干達、埃塞俄比亞、南非等非洲委員國指出：于2021年4月在南非召開的同主題非洲專家線上會議成果沒有體現在大會的決議草案之中，并強調與近期沖突記憶相關的遺產與《公約》和《操作指南》的目標與范疇相符，和UNESCO建立和平的宗旨并不矛盾，不能先天地將其排除在申報之外。埃塞俄比亞代表則強調：每個世界遺產申報項目都是獨特的，不能在沒有進行技術評估前就判定一個項目不具有潛在OUV，申報評估應保證是公平、公正、透明、沒有偏見、沒有特殊原則的，咨詢機構應為該主題遺產制定特定的評估流程。這一觀點得到巴西、澳大利亞、西班牙、泰國、埃及等國家不同程度的認可。

最終基于2個同時工作的決議修訂起草小組提交的決議修訂草案，經過長時間的討論，第44屆世界遺產大會決議[12]客觀地反映了不同專家會的意見，明確提及締約國、咨詢機構、世界遺產中心和專家存在不同意見，并決定組建面向所有締約國的開放工作組對這一議題開展討論，以供第45屆世界遺產大會審議。

事實上，針對可能引發締約國矛盾與沖突的申報項目，現有《操作指南》雖然經過了多次討論，但是仍未制定有效應對或解決的機制或程序，而這很難從理論層面予以解決。在本次《操作指南》關于預審程序的討論中（第122條），曾有國家建議增加預審項目的公示期，期間如果世界遺產中心收到相關締約國提出的涉及爭議領土等相關沖突的書面反對意見時，則將終止該項目的預審評估，直到相關締約國達成共識。然而，特殊工作組的多數委員國均認為，對于潛在的、可能涉及領土沖突性問題的解決途徑已在《公約》第11.3條?《保護世界文化和自然遺產公約》第11條3.把一項財產列入《世界遺產目錄》需征得有關國家同意。當幾個國家對某一領土的主權或管轄權均提出要求時，將該領土內的一項財產列入，《目錄》不得損害爭端各方的權利。進行了說明，而委員會或世界遺產中心均無權中止項目的評估。如此，關于申報過程中涉及如何解決第三方締約國干預意見的問題再次被擱置。對于潛在爭議和沖突風險的解決，本次《操作指南》的修訂僅在第120條加入了鼓勵締約國在正式申報前，通過建設性對話避免申報項目存在涉及其他締約國潛在問題的建議，而非強制性內容。

4 討論：《操作指南》的修訂趨勢與局限性

2021年版《操作指南》的修訂旨在應對近期全球戰略實施中面臨的諸多現實挑戰，其中委員會決議的政治化傾向和世界遺產基金的緊張狀況是近期討論重點關注的議題，修訂集中地反映出2014年以來申報程序改革的成果與共識性意見，而將于2023年逐步開始實施的“兩階段”申報程序成為近期申報程序改革最終落實的解決途徑。《預審評估》實施的愿景在于：提高世界遺產申報評估機制的經濟性和效率，加強締約國和咨詢機構之間的交流對話，推動申報項目質量的提升。然而，限于當前財政持續緊張的狀況，以及咨詢機構工作能力與效率，該機制的積極效益有待更長時間的檢驗。與此同時，我們也需注意到，本次修訂內容主要集中在機制程序層面，缺乏遺產保護理論層面的探討與創新，且在機制層面尚缺乏有效處理國家之間沖突與矛盾的能力。《操作指南》作為指導《公約》實施重要的技術文件，最為直接地勾勒出《公約》實施的邊界、可能性、原則、機制與程序，其內容應指引《公約》的實踐向著富于創意、活力和想象力的方向發展。遺憾的是，本次《操作指南》的修訂尚無法令人預見到這樣積極的未來，而這也許正是《公約》實施50周年之際需要認真思考的話題。