世界遺產視角下非洲優先與可持續發展戰略的實施
——2012年后非洲世界遺產申報與保護情況分析

田芯祎

（清華大學建筑設計研究院有限公司，北京 100084）

1 非洲、世界遺產與可持續發展

1.1 非洲優先與可持續發展

自1984年以來，聯合國教科文組織將非洲地區①本文中提到“非洲”或“非洲地區”時，使用了聯合國教科文組織的定義，包括撒哈拉以南非洲的大部分地區，而毛里塔尼亞和北非國家被認為是阿拉伯地區的一部分。見：UNESCO.States parties[EB/OL].(2018-04-19)[2022-03-29].https://whc.unesco.org/en/statesparties/?searchStates=&id=®ion=5.確定為執行其任務的優先事項。為關注非洲地區面臨的具體發展挑戰，教科文組織于1989年正式設立“非洲優先計劃”（Priority Africa Programme）。

2008年第三十四屆教科文組織大會在34C/1號決議中，通過了針對“致力于通過教育、科學、文化、傳播和信息，為建設和平、消除貧窮、可持續發展和文化間對話作出貢獻”所制訂的《34C/4中期戰略2008—2013》（以下簡稱《戰略》）②34 C/4 Medium-Term Strategy 2008—2013.。此《戰略》將非洲正式列為教科文組織2大全球優先事項之一（以及“性別平等”），同時為其建立一個特殊框架③非洲優先的基礎框架包括：①將教科文組織的工作與非洲聯盟和區域經濟共同體定義的優先事項保持一致的具體承諾；②具有特定預期結果的不同計劃方法、僅在非洲實施的特殊計劃以及為該地區造福的一系列跨部門計劃；③承諾向該地區分配更高的資源份額。并納入此后計劃工作的主流，其中包括通過非洲世界遺產基金支持非洲遺產地的管理以及文化維護。

盡管20多年來，非洲地區出現了許多經濟復蘇和發展的積極跡象，但與此同時，該地區在實現全民教育目標④全民教育（Education for All goals，EFA）是由聯合國教科文組織領導的一項全球運動，旨在到2015年滿足所有兒童、青年和成年人的學習需求。這項運動由聯合國教科文組織、開發計劃署、人口基金、兒童基金會和世界銀行于1990年在世界全民教育大會上發起。和千年發展目標⑤2000年9月簽署的《聯合國千年宣言》（The United Nations Millennium Declaration）要求世界各國領導人致力于消除貧困、饑餓、疾病、文盲、環境退化和對婦女的歧視。千年發展目標（Millennium Development Goals）源于《宣言》。每個千年發展目標都為2015年設定了目標，并有指標監測1990年水平的進展情況。方面仍然落后，仍然是最不發達國家和沖突后及災難后國家數量最多的地區，這使得教科文組織繼續將其資源和能力優先用于該區域。

2012年，教科文組織執行委員會在獨立外部評估⑥《The Independent External Evaluation report》 (文件185 EX/18 Add.)。的后續框架中要求對“非洲優先計劃”進行評估。評估報告顯示非洲地區的改善成果非常有限，并提出一個關鍵建議：為“非洲優先”發展制定一個共同的愿景和戰略，并以明確的目標、定義和職責劃分加以實施。次年，教科文組織在其下一輪的8年中期戰略⑦《37C/4中期戰略2014—2021》（37C/4 Medium-Term Strategy，2014—2021）。中，為“非洲優先”引入單獨的補充戰略—《非洲優先行動戰略（OSPA）》⑧由非洲委員國、包括非洲聯盟和區域經濟共同體在內的非洲機構、教科文組織計劃部門（UNESCO Programme Sectors）、戰略規劃局（Bureau of Strategic Planning）和教科文組織駐非洲外地辦事處共同起草《UNESCO’s Operational Strategy for Priority Africa(2014—2021)》，為解決非洲面臨的人口增長、可持續發展和經濟增長、社會轉型和民主治理等發展問題和挑戰，教科文組織在OSPA中圍繞6項與教科文組織各部門相關的旗艦計劃，制定了一項為期8年的實施戰略，旨在：①促進和平與非暴力文化；②加強非洲可持續發展教育系統，提高公平性、質量和相關性；③利用科學技術和創新（STI）促進非洲社會經濟可持續發展；④促進非洲自然資源可持續管理和減少災害風險的科學；⑤在區域一體化背景下，利用文化的力量，促進可持續發展與和平；⑥促進有利于言論自由和媒體發展的環境。。其目標與非洲聯盟《2063年議程：我們希望的非洲》⑨2015年1月，第二十四屆非洲聯盟國家和政府首腦會議通過《2063年議程：我們希望的非洲》（AGENDA 2063：The Africa We Want），是非洲實現包容和可持續經濟增長與發展的具體體現。《2063議程》包含7項愿景：①一個基于包容性增長和可持續發展的繁榮非洲；②基于泛非主義理想和非洲復興愿景的一體化大陸，政治上統一；③一個善政、尊重人權、正義和法治的非洲；④一個和平安全的非洲；⑤一個具有強烈文化特征、共同遺產、價值觀和道德規范的非洲；⑥一個以人為本的非洲，依靠非洲人民特別是婦女和青年的潛力，關愛兒童；⑦非洲是一個強大、團結、有韌性和有影響力的全球參與者和合作伙伴。的目標一致，其內容也與聯合國《2030年可持續發展議程》⑩《2030 Agenda for Sustainable Development》。文件中的內容緊密結合。教科文組織的“非洲優先”計劃有助于《2030年可持續發展議程》的實現，特別是，教科文組織利用其職權領域的優勢，為實現可持續發展目標作出貢獻：目標4（教育）、目標5（性別平等）、目標6（水和衛生）、目標9（創新）、目標11（城市和人類住區）、目標13（氣候行動）、目標14（水中生命）、目標15（陸地生命）、目標16（和平與正義）和目標17（伙伴關系）。

1.2 世界遺產視野下的“非洲優先”與可持續發展

在世界遺產保護領域，有關可持續發展的一系列討論及政策成果都源自2012年6月召開的“聯合國可持續發展大會”?2012年6月，近130位國家元首和政府首腦再次齊聚巴西里約熱內盧，參加聯合國可持續發展大會（UN Conference on Sustainable Development，UNCSD），193個國家代表在閉幕式上通過了會議最終成果文件，即《我們憧憬的未來》。聯合國希望在2015年以后（post-2015 development agenda），將此前的21世紀議程、千年發展目標等整合到可持續發展目標中。，其中包括2012年《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》）誕生40周年紀念主題的內容設置。

2011年，在反思《公約》未來進程的背景下，締約國大會第十八次會議決議（18GA 11,UNESCO）通過了《2012—2022年〈世界遺產公約〉實施戰略行動計劃》和《愿景2012—2022》，并將“可持續發展”和“非洲優先”作為實施世界遺產領域全球戰略?1994年，世界遺產委員會發起了《建立具有代表性、平衡和可信的世界遺產名錄的全球戰略》，其目的是確保《世界遺產名錄》反映具有突出普遍價值的世界文化和自然多樣性。參見：https://whc.unesco.org/en/globalstrategy.的重要措施。

2015年9月，根據國家和地方利益攸關方的強烈呼吁，聯合國大會上通過了《2030年可持續發展議程》?《2030年議程》設立了17個可持續發展目標以及169個相關具體目標。，首次將文化通過文化遺產和創造力的作用納入可持續發展目標（即“目標11.4進一步努力保護和捍衛世界文化和自然遺產”），使其成為促進可持續發展的重要因素之一。

同年11月，《公約》第二十屆締約國大會通過了《將可持續發展觀納入世界遺產公約的政策文件》?旨在通過適當的指導，協助締約國、從業人員、機構、社區和網絡，利用世界遺產和一般遺產的潛力，以促進可持續發展，從而提高《公約》的有效性和相關性，同時尊重其保護世界遺產突出普遍價值的主要宗旨和任務。。根據聯合國《2030年可持續發展議程》，這一新政策要求：世界遺產公約的締約國在執行《公約》時應充分考慮可持續發展的4個方面，即環境可持續性、包容性社會發展、包容性經濟發展、促進和平與安全[1]。

（1）環境可持續性。文化和自然遺產的保護是對生物多樣性和文化多樣性的保護，促進了環境的可持續性，通過保護改善了生態系統，并產生收益；通過對遺產的保護，加強了當地社區應對氣候變化和從其他環境危害影響中恢復的能力。

（2）包容性社會發展。通過遺產的保護認識文化多樣性、建立起包容和平等的觀念。通過遺產保護提高所有利益相關方，特別是當地社區生活質量和相關福祉的改善；尊重和保障人民權力。遺產保護促進土著人民和當地社區有效、公平地參與遺產的決策、監測和評估，尊重土著人民在提名和管理世界遺產方面的權利。

（3）包容性經濟發展。注重地方經濟的發展，在保護遺產價值的同時促進可持續生計的發展，鼓勵可持續旅游和投資；強調社區，特別是當地社區的優先權利，分享保護和經濟發展的收益。通過遺產保護加強能力建設，促進創新和當地女性創業，促進世界遺產保護與創意產業、非物質文化遺產保護的整體發展。

（4）促進和平與安全。促進締約國之間的和平與安全，通過遺產的保護和管理，理解、尊重文化的多元性，通過世界遺產公約的實踐預防締約國之間的沖突；鼓勵通過保護世界遺產貢獻于解決締約國之間的沖突，重建和平與安全，促進戰后重建和社會經濟重建。

從政策文件中的表述不難看出，其始終強調加強世界遺產作為可持續發展保障的作用。這些都反映了《2030年可持續發展議程》中對“地球、人類、繁榮與和平”的重點關注。教科文組織已經把世界遺產保護放到一個重要的、促進實現聯合國可持續發展目標的國際治理層面去看待。這一方面帶來了遺產保護在理論和實踐層面的發展；另一方面也給遺產保護帶來了更為復雜的挑戰。世界遺產視野下的“非洲優先”政策也是在這樣的背景下提出的。

如今，非洲已成為全球人類能否實現可持續發展目標的關鍵環節。非洲的可持續發展不僅是非洲自身的獨自發展，也是人類共同的發展。非洲地區的世界遺產，是人類家園的組成部分。然而，30多年來非洲地區世界遺產保護管理狀況依舊不容樂觀，甚至令人擔憂。顯然，“非洲優先”依舊是世界遺產領域各方關注的重要議題。

2 非洲世界遺產申報與列入情況?此章節數據參考世界遺產中心官網https://whc.unesco.org/en/list/.

2.1 當前《世界遺產名錄》中非洲遺產的平衡性與代表性

1994年世界遺產委員會啟動了“為了具有代表性、平衡性和可信的《世界遺產名錄》的全球戰略”工作，以識別《世界遺產名錄》上低代表性的地區、類型、文化、時代和主題，糾正其存在的不平衡問題，其基本目標有2個：①增強“具有突出普遍價值”世界遺產種類的代表性；②保障世界遺產在全球各地區及各國的均衡分布[2]。

截至2021年12月，非洲共有47個《公約》締約國，自全球戰略實施以來，非洲締約國的數量增長了近70%，世界遺產保護運動在非洲具有了更普遍的參與性。非洲擁有98處世界遺產（占總數8.49%），其中包括54處文化遺產、39處自然遺產和5處文化與自然混合遺產。

目前，列入《世界遺產名錄》的項目分布在167個締約國，其中非洲國家35個。《世界遺產名錄》上項目最多的23個締約國，每國至少列入15個項目，合計列入項目占總項目的58.15%。而非洲地區每國不超過10個列入項目，處于全球的中低水平。全球尚無遺產的締約國有27個，其中近半成歸屬非洲地區（表1）。這意味著，《世界遺產名錄》上大部分的世界遺產項目只集中在其他區域的少數締約國中，《世界遺產名錄》在非洲地區的分布上仍存在巨大的不平衡性。

表1 2021年締約國及其擁有世界遺產數量對比

比較1991年、2011年和2021年《世界遺產名錄》中世界遺產分布不難發現：非洲地區世界遺產所占比例持續下降，已從1991年的11.20%降低至8.49%。盡管非洲地區遺產數量于近20年得以增加，但其代表性依舊不足（圖1～圖3）。

圖1 1991年世界不同地區遺產數量占比情況（單位：項）（來源：作者自繪）

圖2 2011年世界不同地區遺產數量占比情況（單位：項）（來源：作者自繪）

圖3 2021年世界不同地區遺產數量占比情況（單位：項）（來源：作者自繪）

依據《填補空白》?2004年ICOMOS發布《填補空白—面向未來的行動計劃》（Filling the gaps-An action plan for the future）報告，提出世界遺產類型框架、時間/地區框架以及主題框架。報告中提出的遺產類型、時間/地區和主題框架分別進行分析，非洲世界遺產在類型、歷史時期、主題分布上存在不同程度的不平衡性。

在遺產類型方面，非洲作為人類文明的搖籃和原生態自然棲息地，其文化景觀（24%）、歷史城鎮（15%）、考古遺址（14%）、巖石藝術（8%）、歷史建筑（8%）、象征性遺產（7%）、古人類遺址（7%）的類型數量最多；而宗教遺產（5%）、喪葬遺址（3%）、軍事遺產（3%）類型的代表性較低，總和只占非洲文化遺產總量的11%（圖4）。由此可見，非洲地區對體現古老文化文明、傳統的歷史建筑型和遺址型遺產已得到較為充分的表現，而新興的鄉土建筑、文化線路、工農業和技術遺產類型的申報仍存在空白。或許由于非洲自身歷史和發展的客觀制約性，像軍事遺產、工農業和技術遺產類型的代表性在短期內無法實現有效的提升。

圖4 2021年《世界遺產名錄》中非洲地區文化遺產類型分布情況（來源：作者自繪）

從時間框架出發，非洲文化遺產全面覆蓋了自公元以來的古典時期、中世紀時期、近代時期、大革命時代、現代時期5個歷史發展階段。近代時期和中世紀時期的文化遺產得到了較為充分的識別，而古典時期、大革命時代和現代時期的遺產代表性相對較低（圖5）。

圖5 2021年《世界遺產名錄》中非洲地區文化遺產歷史時期分布情況（來源：作者自繪）

在遺產主題框架下，創造性回應與延續性這一主題占據著80%以上的非洲文化遺產項目；其次是人類遷徙與文化交流和社會表達；而技術發展、自然資源利用和精神回應這幾個主題的相關項目普遍識別不足（圖6）。

圖6 2021年《世界遺產名錄》中非洲地區文化遺產主題分布情況（來源：作者自繪）

2.2 2012年以來非洲遺產的申報與列入情況變化

近年來，非洲世界遺產的申報情況令人擔憂，每年申報和列入的世界遺產數量均不理想。自2012年開始至今，相較于歐洲和北美地區與亞太地區，2大“遺產大區”的申報占統治地位，非洲地區與加勒比和拉丁美洲地區、阿拉伯國家兩地的申報熱情與能力較弱。在此期間，非洲地區每年提出申報的世界遺產數量呈明顯下降趨勢，從2012年的5項、2013年的6項大幅縮減至2019年1項、2021年2項（圖7）。

圖7 2012—2021年全球各大地區申報與列入項目情況對比（來源：作者自繪）

此外，盡管近10年來非洲的平均申報成功率高達78%（圖8），但申報項目的質量并不令人滿意。從2012—2021年非洲締約國共遞交的27份?此統計數量不包含歷年微小邊界調整和會前撤回申報的項目。世界遺產申報文件來看，其中：20項申報項目得到了委員會審議的通過，但咨詢機構與世界遺產委員會對申報項目列入資格的分歧比例卻高達4成；15項申報項目因遺產地的突出普遍價值內涵闡釋不足、保護管理與監測狀況不佳而在上會審議前收到咨詢機構關于補報（R）、重報（D）的建議（表2）。這種看似樂觀的申報質量，或許可以歸功于非洲國家在世界遺產大會期間的角逐上所投入的大量資源和談判努力，實則卻反映出在西方語境下非洲地區傳統文化的有限認同度，以及非洲國際話語權、經濟水平對其遺產保護的薄弱支撐。拋開政治和經濟因素的制約影響，申報團隊和申報國的技術力量與專業水平才是決定申報項目通過率的核心條件。2021年非洲第三輪定期報告[3]的數據顯示，即便非洲世界遺產能力建設已將技術與科學研究視為其優先事項之一，但仍有不少遺產地反映，此類研究在某種程度上無法加強對遺產突出普遍價值和管理需求的理解。這也就意味著非洲締約國在申報研究工作中缺乏充分的技術支撐，遺產地的保護管理水平亦尚不完備，最終導致其缺失有效的申報競爭力。

圖8 2012—2021年非洲地區國家申報項目列入情況（來源：作者自繪）

表2 2012—2021年非洲地區申報項目具體情況

續表2

再聚焦于本年度審議的、均未被咨詢機構推薦列入的2項申報項目：

（1）科特迪瓦北部蘇丹風格清真寺（Sudanese style mosques in northern C?te d’Ivoire），科特迪瓦（圖9）。此項目由8座小清真寺組成，建筑設計反映出16世紀西非大草原地區特有的蘇丹建筑風格，締約國以標準（ii）（iv）（v）提出申報。而咨詢機構的評估意見認為：項目價值論述并不充分，且遺產地的真實性與完整性不滿足要求，建議重報（D）。

圖9 2021年新申報列入的非洲世界文化遺產—科特迪瓦北部蘇丹風格清真寺（來源：https://whc.unesco.org/en/list/1648）

（2）伊文多國家公園（Ivindo National Park），加萊（圖10）。該遺產地位于加蓬中東部高原，遺產區和緩沖區涵蓋近48萬hm2幾乎未受干擾的幾內亞低地森林，其中棲居著大量特有或亞特有物種，締約國以標準（vii）（ix）（x）提出申報，強調遺產地的美學價值、森林生態系統重要性和物種多樣性。而咨詢機構的評估意見指出，標準（vii）所要求的美學價值沒有得到充分說明，遺產地管理機制有所欠缺，緩沖區保護力度不足，建議補報（R）。

圖10 2021年新申報列入的非洲世界自然遺產—伊文多國家公園（來源：https://whc.unesco.org/en/list/1653）

2處遺產地最終均通過委員會審議成功列入，但這再次充分顯示出非洲地區在世界遺產申報與準備方面專業技術力量的薄弱。雖然近年來在世界遺產中心的倡導下，非洲已有多個申報項目開展了上游程序，但這似乎并未有效解決非洲地區世界遺產申報困難的現狀。

3 非洲世界遺產保護管理情況?此章節數據參考世界遺產中心官網https://whc.unesco.org/en/danger/.

3.1 2012年以來非洲瀕危世界遺產項目保護狀況

《瀕危世界遺產名錄》標志著世界遺產保護管理狀況已面臨重大危機，瀕危遺產的數量以及列入情況則是衡量地區和國家遺產保護管理水平的重要指標之一。從地區分布來看，2021年非洲地區的瀕危世界遺產數目“名列前茅”，共15項（占總數29%），僅次于阿拉伯國家（圖11）。

圖11 2021年世界不同地區瀕危遺產數量占比情況（單位：項）（來源：作者自繪）

自2012年至今，非洲地區每年平均有19項非瀕危世界遺產地提交保護狀況報告（State of Conservation Reports，SOC）?“7B文件”全稱為“State of Conservation of Properties Inscribed on the World Heritage List”。可以在世界遺產大會歷年文件中下載whc.unesco.org/en/committee/.。在歷年提交的SOC報告中，咨詢機構建議列入瀕危的遺產地比例有所下降，從2012年的17%、2013年的6%降至2021年的3%（圖12）。不難發現：在近期世界各國的援助與能力建設發展的背景下，非洲世界遺產地的保護管理情況得到了明顯改善。

圖12 2012—2021年非洲歷年完成SOC報告數量及建議列入瀕危情況（來源：作者自繪）

然而，在過去10年中，非洲《瀕危世界遺產名錄》卻沒有呈現出可觀的變化。自2012年起，非洲瀕危遺產數量基本持平，分別在2012年、2014年、2016年和2018年因嚴重的武裝沖突、偷獵行為、開發建設項目、保護管理計劃缺失等原因新列入了1～2項瀕危遺產，并在2016年達到17項瀕危遺產的歷史峰值。之后在2017年和2021年分別成功解除了科莫埃國家公園（Comoé National Park）、塞米恩國家公園（Simien National Park）和薩隆加國家公園（Salonga National Park）3項瀕危遺產，在冊瀕危數量降至15項（圖13）。

圖13 2012—2021年非洲《瀕危世界遺產名錄》變動情況（來源：作者自繪）

在2021年在冊的15項瀕危遺產中，近半數的遺產地早已在20世紀90年代被列入《瀕危世界遺產名錄》，并有超過一半的項目在其中保留了至少20年之久（圖14、圖15）。例如尼日爾的阿德爾和泰內雷自然保護區?Air and Ténéré Natural Reserves，因地區發生內亂導致管理人員及該地區遺產安全狀況受到嚴重威脅，于1992年被列入《瀕危世界遺產名錄》（文件WHC-92/CONF.002/12）。、剛果的卡胡茲-別加國家公園?Kahuzi-Biega National Park，因公園內存在大量民兵組織和非法定居者，導致武裝沖突、火災、偷獵、非法砍伐和焚燒木材，遺產完整性遭到嚴重威脅，于1997年被列入《瀕危世界遺產名錄》（文件WHC-97/CONF.208/17）。等瀕危遺產，正因地處沖突或沖突后地區的不良“先決條件”，才使得非洲瀕危遺產的保護工作面臨著更艱巨的挑戰。即便在21世紀全球遺產保護事業蓬勃發展的大趨勢下，面對增速緩慢且極具脆弱性的本土經濟，非洲世界遺產保護的人力、財力資源配備依舊處于相對落后的水平。

圖14 2021年非洲瀕危世界遺產項目在《瀕危世界遺產名錄》中“停留”時間情況（來源：作者自繪）

圖15 2021年《瀕危世界遺產名錄》中非洲遺產項目列入時間分布情況（來源：作者自繪）

另外，從可持續發展目標的實施角度分析，2012—2021年歷年非洲瀕危遺產的SOC報告數據顯示，生物資源過度使用、礦資源開采、戰亂與非法活動、遺產保護管理體系缺乏等是當前非洲世界遺產保護管理與可持續發展目標之間的主要矛盾點。

根據世界遺產委員會于2008年修訂的《定期報告工作調查表（第二節）》框架下所確定的14項影響世界遺產的主要威脅因素和83項次要威脅因素?《影響世界遺產突出普遍價值的因素標準清單》中影響世界遺產突出普遍價值的14個主要威脅因素和83個次要威脅因素：2008年由世界遺產委員會依據《定期報告調查問卷（第二部分）》的框架通過確定，作為是否將其列入《瀕危世界遺產名錄》的主要判斷。，基于1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國環境與發展大會、2002年的南非約翰內斯堡可持續發展首腦會議，以及2010年發表的《文化：可持續發展的第四大支柱》[4]文件中，被多次提出將文化作為“與經濟、環境和社會并列的可持續發展的第四大支柱”的建議與觀點，本研究形成了“可持續發展支柱-遺產威脅因素”框架（表3），以茲分析非洲世界遺產保護目前在“環境可持續性”“經濟可持續性”“文化可持續性”“社會可持續性”4個方面的實施成效。

表3 世界遺產保護狀況威脅因素與可持續發展支柱對應關系框架

經統計發現，縱觀2012—2021年非洲瀕危遺產面臨的威脅因素，與社會可持續發展有關的“非法活動”“管理體系/管理計劃”“內亂”，與經濟可持續發展有關的“礦業”“土地轉換”，均是長期困擾非洲遺產地保護管理狀況的首要威脅因素。與2012年的瀕危遺產面臨威脅因素影響情況比較，2021年非洲瀕危遺產地更多地受到不協調城市建設發展、過度旅游開發、戰爭等人類破壞活動、管理機制薄弱、缺乏經濟支持和人力資源匱乏等多重因素的影響。與之相對，目前較為落后的經濟與社會發展反而使得非洲遺產地在環境與文化可持續方面仍保留著寶貴的原始生態和傳統文化（圖16～圖24）。

圖16 2012年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖17 2013年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖18 2014年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖19 2015年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖20 2016年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖21 2017年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖22 2018年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖23 2019年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

圖24 2021年涉及與4大可持續發展支柱相關的不同威脅因素影響占比情況（來源：作者自繪）

非洲國家深知，遺產的保護顯然不應該成為阻礙國家實現可持續發展的“絆腳石”，同時他們也正在加速對世界遺產保護促進社會與經濟可持續發展的關注和推動。2022年上會開放審議的2項非洲瀕危遺產項目，正是反映非洲在面對能源開發、基礎設施建設時，努力平衡經濟、社會可持續發展與遺產保護管理的不同實踐成果。

（1）薩隆加國家公園(Salonga National Park)，剛果（圖25）。該遺產地常年受到安全和政治動蕩、武裝人員偷獵、石油開采、缺乏管理資金等問題困擾，于1999年被列入“瀕危”。近2年遺產地獲得多方經濟支援,并開展了反偷獵政策、物種監測、石油開采管理等多項保護措施，遺產保護狀況得到一定改善。薩隆加國家公園由于保護狀況得到一定改善而在第44屆世界遺產委員會會議上被解除“瀕危”。

圖25 薩隆加國家公園（來源：https://whc.unesco.org/en/list/280）

（2）塞盧斯禁獵區(Selous Game Reserve），坦桑尼亞（圖26）。此遺產項目于2014年因非法偷獵和野生動物數量銳減被列入“瀕危”，同樣于本年度接受審議。遺產地近年來開展的一系列基礎設施建設項目更導致大象和黑犀牛等野生動物數量銳減。咨詢機構認為，保護區內已開始施工的大型水電建設項目，將永久地導致遺產地喪失其部分突出普遍價值，建議將其從《世界遺產名錄》中除名。在第44屆世界遺產委員會會議上,多個委員國與世界遺產中心、咨詢機構圍繞遺產地保護與發展之間的平衡性展開了討論,最終決議仍將遺產地繼續保留在《瀕危世界遺產名錄》之中，但要求締約國盡快與世界遺產中心和咨詢機構開展長期的反應性監測。

圖26 塞盧斯禁獵區（來源：https://whc.unesco.org/en/list/199）

3.2 非洲世界遺產國際援助與國際合作情況?此章節數據參考世界遺產中心官網https://whc.unesco.org/en/intassistance/?action=request&search_region=5.

為實施世界遺產全球戰略“非洲優先”政策，加強非洲地區世界遺產在《世界遺產名錄》中的代表性，改善非洲遺產地保護管理狀況，加強遺產管理機構能力建設，長期以來，非洲世界遺產成為世界遺產援助重點關注與支持對象。

截至目前，非洲地區接受國際援助資金居全球各地區首位，占全球總量的1/3。非洲地區世界遺產共接受國際援助586次，援助資金總額達1 306.95萬美元，共惠及44個非洲國家（圖27）。非洲世界遺產地保護狀況的不斷改善，離不開近幾年國際社會給予的大量資金與人力支持。在資金用途方面，近7成的國際援助資金用于遺產保護管理，約2成用于世界遺產申報和預備名錄建設，1成用于緊急援助。在資助遺產類型方面：58%的資金用于自然遺產（共計738.93萬美元）；32%用于文化遺產（共計411.52萬美元）；10%用于混合遺產（共計117.60萬美元）。在援助形式上，短期技術合作與人員培訓是非洲遺產地獲得資助的主要方式，資金比重高達95%（圖28）。

圖27 1979—2021年世界不同地區接受國際援助總體情況（單位：萬美元）（來源：作者自繪）

圖28 1979—2021年非洲地區世界遺產接受國際援助情況（來源：作者自繪）

進入21世紀以來，在世界遺產中心主導下開展的援助非洲世界遺產的重要項目與資金包括：

（1）從2000年起，比利時、意大利和西班牙三國信托基金、德國政府、聯合國基金會（United Nations Foundation）等方面共同發起保護剛果民主共和國世界遺產項目[5]，旨在加強武裝沖突地區生物多樣性的保護；

（2）從2004年起，歐盟委員會資助的“非洲中部世界遺產森林倡議項目”（Central Africa World Heritage Forest Initiative）[6]，旨在加強非洲中部地區（特別是喀麥隆、剛果、加蓬和中非共和國）的自然遺產保護區管理，提高生態景觀的多樣性與協調發展；

（3）從2011年起，非洲世界遺產基金（African World Heritage Fund）、比利時弗蘭德、日本和西班牙信托基金共同資助“非洲自然：非洲世界自然遺產能力建設項目”（Africa nature:a capacity building program for natural World Heritage in Africa）[7]；

（4）從2020年起，在中國政府支持下的“加強1972年《公約》在世界自然遺產地執行能力”項目（Enhancing the implementation capacity of the 1972 Convention at Natural World Heritage sites）[8]，旨在提高自然遺產名錄代表性，加強遺產地管理與保護能力。

近2年，世界遺產中心主導下共開展59項針對非洲地區世界遺產的工作，極大地促進了非洲國家與比利時、法國、匈牙利、挪威、意大利、荷蘭、中國之間的國際合作。

即使如此，非洲地區世界遺產的代表性并未得到顯著增強，保護管理狀況亦未得到顯著改善，這其中的原因值得深思。從以往的成績、經驗顯示出：僅針對特定項目，過于關注于技術領域的國際援助，似乎并不能有效提升非洲地區世界遺產的保護管理狀況，針對更加廣泛的技術人員的長期能力建設計劃可能才是其有效的突破口。

3.3 非洲第三輪定期報告情況

定期報告作為締約國的一項主觀自我評估行為，是與委員會、咨詢機構和世界遺產中心對遺產保護狀況評估報告相輔相成的，從而可以全面了解非洲世界遺產的保護狀況。截至目前，非洲已于2021年開展完成了第三輪定期報告工作，在國家層面和遺產地層面，形成了自第二輪定期報告以來圍繞國際文件協同作用、法律框架、名錄和遺產登錄、能力建設、人力和財政資源、研究能力、國際合作、傳統教育、世界遺產保護狀況、可持續發展等多個維度的《公約》實施情況。

在遺產保護與管理方面，非洲地區在名錄籌備與建設、法律框架、遺產保護管理狀況等工作實施中取得了不同程度的良好進展。大多數締約國使用《準備世界遺產提名》資源手冊?《The World Heritage Resource Manual ‘Preparing World Heritage Nominations’》。、全球戰略、《填補空白》報告、IUCN和ICOMOS編制的專題研究等工具，制訂具有代表性、平衡性和可信性的非洲世界遺產名錄。但由于上游程序在非洲地區的使用率不高，導致其《世界遺產名錄》與《預備名錄》籌備力量依舊薄弱。另外，國家層面的遺產保護法律框架在非洲締約國廣泛存在，但不同遺產地由于不同的人力和財力水平，卻針對管理計劃、行動戰略等呈現出參差不齊的實施成效。值得注意的是，《公約》與教科文組織的其他各項公約、方案和建議的協同作用為非洲世界遺產在實現可持續發展目標的過程中提供了多重保障。特別是《保護非物質文化遺產公約》?《保護和促進文化表現形式多樣性公約》?2005年10月20日，聯合國教科文組織第三十三屆會議通過《保護和促進文化表現形式多樣性公約》（The Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions）。、“人與生物圈計劃”?1966年10月，聯合國教科文組織在“政府間關于生物圈資源合理利用及保護的科學基礎的專家會議”上首次提出“人與生物圈計劃”（Man and Biosphere Programme，MAB）。、《關于歷史性城鎮景觀的建議書》?2011年11月10日，聯合國教科文組織大會通過《關于歷史性城鎮景觀的建議書》（The 2011 Recommendation on the Historic Urban Landscape，HUL）。等。此外，大多數遺產地反映管理和制度的建立，對遺產地可持續發展目標的實施作出了顯著的積極貢獻，主要體現在：遺產管理的多群體參與模式，有助于促進包容性地方經濟發展。而物理結構影響、生物資源利用或改造和氣候變化，則是非洲世界遺產地所面臨的巨大負面因素。這可以歸結于非洲遺產地在災害風險管理與監測計劃制訂方面的嚴重缺失。

在能力建設方面，近10年間，非洲地區從戰略計劃制訂、人力與資金投入、國際合作交流等多個方面不斷加強在遺產保護與管理領域的能力，但整體水平依然有限。定期報告結果顯示，僅1/3的締約國制定了國家能力發展戰略，且均未得到有效實施。這是因為人力和財政資源作為非洲大多數締約國的挑戰，國家機構在執行遺產保護管理、可持續旅游利用管理、技術研究等領域任務方面存在不同程度的不足，使得其無法為遺產可持續保護和有效管理提供決策與落實能力。即便如此，得力于近幾年國際社會以國際培訓、雙邊或多邊協議、會議交流等形式，對于非洲各國政府的幫助與合作，非洲地區遺產地的可持續發展、社區福祉、人權和性別平等、專業知識與技能等多個方面也得到了一定提升和改善。

在可持續發展方面，非洲地區70%的遺產地擁有包含戰略和行動計劃的管理系統，以根據可持續發展的觀點來管理游客、旅游活動及其衍生的經濟、社會文化和環境影響。此外，非洲地區近7成的締約國制定了提高對世界遺產保護和展示意識的國家戰略，重視開展面向兒童、青少年以及公眾的教育培養與宣傳活動，使當地社區在申報和《預備名錄》籌備過程中的參與度整體上升。但非洲遺產地仍嚴重欠缺具有包容性經濟發展的框架，這也成為其在全面實現“非洲優先”與《2030可持續發展議程》中提到的人與社會、自然和諧發展愿景過程中的一大制約因素。

4 結束語

聯合國教科文組織“非洲優先”計劃與《2030年可持續發展議程》的出臺，為非洲復興發展奠定了堅實的基礎。如今，非洲已成為全球人類能否實現可持續發展目標的關鍵環節。非洲的可持續發展不僅是非洲自身的獨自發展，也是人類共同的發展。而世界遺產作為社會、環境、經濟和文化多樣性可持續發展的重要支撐，同時肩負著推動與實現全球可持續發展的重要意義。非洲世界遺產的保護毋庸置疑也成為謀求可持續發展的重要基礎與途徑。

然而，縱觀過去10年非洲世界遺產名錄的平衡性與代表性、世界遺產保護管理狀況與國際援助情況，非洲優先與可持續發展目標的實施并未達到可觀水平。在全球優先政策的呼吁下，國際組織與各國不斷向非洲以輸送資金、能力建設、合作交流等多形式進行支持與援助。在幫助非洲地區應對困難的過程中，非洲世界遺產的突出普遍價值和當地社區的福祉無疑得到了保護與提升。但非洲人力、技術與財政資源短缺的多重壓力始終存在，這恰恰是其世界遺產在申報與列入上呈現明顯的低質量和低代表性、在遺產保護管理上無法從法律框架支撐和措施保障方面妥善應對多種影響因素所帶來的負面影響的根本原因。

目前，世界遺產地的經濟、社會與環境可持續發展的平衡仍是非洲地區的首要任務。從中國自身遺產保護實踐經驗可以看出：若要有效提升世界遺產的保護管理狀況，帶動當地可持續發展，勢必要從本國自然與文化特點出發，尋求適應于地區特點與現狀的遺產保護途徑，而非僅單純針對特定項目或過于關注于技術領域投入大量精力。再者，作為發展中國家，在經濟增長、城鎮化等更為迫切的議題背景下，非洲締約國正經歷著不斷將國際準則與本土性資源相結合、相妥協的過程。在如此艱難的過程中，將世界遺產保護實踐納入非洲可持續發展進程，不僅是其文化和自然領域的專業與技術問題，而更是一項涉及廣泛的政治議題。非洲地區應在加大對世界遺產的基礎研究與技術提升之余，加強提升國際地位，通過自身努力與合適途徑突破該地區現今面臨的種種困境。