國外環境治理經驗對我國環境治理的啟示

孫敏　張東敏

摘? ?要：如今，環境污染與環境治理日益上升為全球性論題，如何利用環境治理政策高效處理環境污染問題，引起了各國的高度關注和重視。目前很多國家在環境治理領域已取得了大量成就，而我國在這方面還存在不足與欠缺。為此，通過探討我國環境治理現狀，總結國外環境治理經驗，為我國開展環境治理工作提出新思路。研究發現，很多國家形成了以政府行政直接管理為主、以市場經濟管理手段為輔，并鼓勵企業和公民自發行為的環境治理政策。我國應吸取國外先進經驗，建立健全環境治理政策體系，積極利用環境經濟手段，重視利益多元主體參與，完善生態補償制度，從而推動我國生態文明建設邁向新臺階。

關鍵字：環境污染;環境治理;生態文明

中圖分類號：F204? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）11-0156-03

1973年，我國召開了第一次環境保護會議，標志著我國環境保護事業開始起步。此后，我國的環境治理經歷了三個發展階段，即政府行政治理環境階段、政府與市場結合治理環境階段和多元化治理環境階段。但目前我國仍存在著環境治理不到位、環境政策不完善等相關問題。相比之下，西方發達國家早于20世紀60年代就開始關注環境保護問題，起草了相關環境保護法案，經過幾十年的發展，逐漸形成了一套相對完善的環境治理政策。因此，本文通過分析國外環境治理政策，為我國生態文明建設提供參考。

一、我國環境治理現狀

改革開放以來，我國的經濟發展迅速，卻是以犧牲環境為代價。比如，《2020中國環境狀況公報》顯示，我國337個地級以上城市中，135個城市的環境空氣質量超標，70.7%地下水水質呈較差狀態，15.5%呈極差狀態。《2020地球生命力報告》表明，我國是全世界喪失生物多樣性最為嚴重的國家之一。《2020年環境績效指數報告》顯示，我國空氣質量整體上在世界上位居第137位，處于世界國家中等靠后的位置，其中空氣質量的三個評估指標：固體燃料對家庭空氣的污染、環境顆粒物污染、臭氧，分別位居第103位、147位、169位，仍處于較為靠后的位置。

究其主要原因，這與我國的國情以及環境政策的制定與實施密不可分。一方面，我國的經濟發展方式相對粗放，能源消費結構不合理，人為破壞生態環境嚴重;另一方面，我國環境保護政策體制不完善，執行監管不到位，排污權交易、生態補償等政策的制度化進程相對較為緩慢，公眾對環保政策的參與度不夠。

二、國外環境治理經驗

國外的環境保護意識形成早于我國，其環境治理經驗豐富。我國應積極學習國外環境治理的成功經驗，循序漸進地完善我國環境治理政策。國外大多數國家都形成了以政府行政直接管理為主、以市場經濟管理手段為輔，并鼓勵企業和公民自發行為的一個混合形式的環境保護管理制度。當然，各國在應對環境治理問題上也各有側重，但是總體上表現出來的政策措施主要有以下幾方面。

（一）法治化的環境治理機制

任何政策措施均以制度為準繩，因此環境治理需要盡可能實現相對完備的環境立法體系。在過去幾十年中，一些國家逐步制定了較為充分且廣泛的環境治理機制。例如，1887年，美國政府為了限制工業污水對河川的排污，規定了工業廢水質量與河川流速之間的稀釋作用比;1998年瑞典頒布《瑞典環境保護法》，明確提出了十六項環境質量目標，2001年又提出更高效的能源使用和運輸行動等三項戰略行動綱領，使瑞典各行各業均有法可依。除此之外，西方各國均對工業排出的廢水、廢氣建立了較為規范的環境標準，并強迫公司進行遵守。有些發達國家除規定了強制性的環境標準之外，還建立了指導性規范，如目前流行的環保標識規范。

（二）環境經濟刺激

環境經濟刺激制度是在環境保護領域，利用經濟杠桿對人們的環境行為進行調控的一系列法律規范的總稱。環境經濟激勵手段主要包括三類：財政援助、稅收手段和信貸手段。財政援助是一種積極的干預手段。例如，1974年美國《大氣凈化法》規定要為相關機構提供技術服務和財政援助。隨后，英國也對公共污水處理廠等建設項目予以了補助。目前使用較多的是稅收手段。稅收主要用于資助環保體系運行、環保科學研究和發展，以及政府對私人環境治理投資的補助性貸款。1904年德國魯爾重工業園率先推行了污染收取管理制度，并在1967年頒布了全世界第一部收取污染費的法令——《向水源排出污染物征收稅法》。1985年法國開始對空氣質量和環境污染進行了收費工作。瑞典是世界上最先提出綠色稅收概念的國家之一，1989年便開始實施一系列的稅收手段來鼓勵人們使用清潔能源。除此之外，各國還采用了信貸手段。這種手段可以減輕政府在財政援助中的重負，同時又可以鼓勵單位或個人積極進行環境治理。比如，日本政府從1970年就開始實行優惠信貸。

（三）健全的環境監督體系

環境政策的實行需要有嚴格的執行力作為保障，因此，除了需要政府作為環境政策的制定者以及執法者，還需要人民群眾對于政策的監督與反饋。1980年美國頒布了相關法律，做出了企業報告環境信息的規定，明確了公眾的知情權，建立了環境信息對公眾公開的法律制度。瑞典為了深入貫徹落實環境政策，達到環境質量目標，在2002年成立了環境目標委員會，負責監督環境政策的實施以及評估環境經濟手段的效果，并對此提出針對性的意見，協調政府與各部門之間的工作，為制定行之有效的環境政策以及實現環境目標提供了嚴格的執行力保障。2018年歐盟正式生效的國家能源和氣候計劃（NECPs）指出，有效的公眾參與和區域合作對制訂和實施這些計劃具有重要意義[8]。

三、對我國環境治理的啟示

鑒于當前我國在環境治理方面的不足以及國外環境治理的現狀，我們應該積極學習國外先進經驗，取其精華。在發揮法制建設作用的同時，也要積極調動市場調控的主觀能動性，采用科學的手段以及有效的措施，促進我國環境保護事業的進一步發展。因此，我們應采取的基本措施主要有以下幾點。5D6F4EC6-F3DA-457C-BB98-97EE264847E2

（一）建立健全環境政策體系

一個透明、權責明晰的環境治理機制的建立是促進環境治理進一步發展的關鍵，眾多國家目前已建立了具有靈活性、可操作性和透明性的綜合環境治理機制。改革開放以來，我國初步建立了環境與資源保護法律體系，但是同西方發達國家相比，仍是不完備的。因此，首先應該建立最嚴格的制度和最嚴密的法治來保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。其次，要從環境治理的現實困境出發，注意環境政策的整體性和協調性，最終讓生態環境保護真正做到有法可依、違法必究，建立一套符合我國國情的，民主、科學的環境治理體系標準[12]。

（二）積極利用環境經濟手段

健全的環境經濟激勵政策，不但可以明確單位和消費者的經濟責任，同時也可以合理降低政府環境保護行政管理工作的復雜度，減輕政府環境保護工作的財政和技術壓力。與西方國家相比，我國的環境經濟手段還存在不足。在財政援助方面，我國的規定多是原則性的，可操作性不強，銀行資金投入不足。在稅收手段方面，我國環境保護稅種較少，稅收對環境保護的調節力度不夠，稅法執法不嚴。在信貸手段方面，最重要的是長期貸款和貼息貸款，而我國主要采用的是低息和無息貸款，貸款時間短，因此在一定程度上阻礙了環保產業的發展。所以，我國要盡快完善環境稅、排污收費政策、環保投入政策和信貸等環境經濟政策，按照可持續發展要求，協調各項環境經濟政策。除此之外，面對眾多中小企業，我國雖然難以像西方國家一樣連續準確地檢測排污量，遵守復雜的環境標準、申報、許可證等制度，但是可以考慮采取直接從原材料采購或銷售等環節中繳納污染稅費，或按照治理狀況酌情退稅的方式操作，這樣操作相對簡單，管理費用也低廉。

（三）重視多元利益主體參與

公眾作為生產者和消費者，是環境治理的重要主體。公眾認識到環境保護的重要性，并自覺采取有利于環境保護的行動，可以大大減輕治理環境的壓力，因此，各國均鼓勵公眾參與環境治理。我國公眾環境參與的演變歷程實現了從“運動化”邁上常態化、從邊緣化邁向主體式、從形式型轉變為實質性，但目前仍存在環境信息不對稱、公眾參與能力不足和效率不高等困境。國家和政府要繼續拓寬公眾環境參與的制度平臺，完善公眾意見接納和反饋機制，推動多元主體參與環境治理，提升公眾環保意識，加大宣傳力度，讓更多的人依法參與環境監督、決策和訴訟。

（四）完善生態補償制度生態保護補償制度是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要手段。我國的生態補償工作雖取得了豐碩成果，但在補償模式、范圍、方式上仍存在一定問題。目前，補償模式上多以政府為主導的縱向補償為主;補償范圍主要集中在森林、水資源、礦產資源、防風固沙等生態功能，生態補償標準存在“一刀切”現象，未考慮不同區域的差異性;生態補償方式大多數以“輸血型”為主，除了政府給予的補貼外，缺乏新的長期穩定收入來源。我們應借鑒國外經驗，拓寬多元融資渠道。應推進多元化補償，尋求生態補償國際資金和技術新渠道，考慮補償的差異性和動態性，探索不同階段的補償標準和動態調整機制，通過生態補償基金、生態補償稅費、生態配額交易、生態標簽制度、碳匯交易市場等途徑，完善生態補償制度。應運用市場機制，吸引符合準入條件的社會力量參與生態產業，調動全社會參與生態保護的積極性。

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[責任編輯 興華]5D6F4EC6-F3DA-457C-BB98-97EE264847E2