寧波市儲備土地安全管理的幾點思考

□ 寧波市自然資源整治儲備中心 傅鼎一

儲備土地安全管理對于土地儲備工作的順利開展有決定性的作用。寧波市自然資源整治儲備中心目前擁有一定數量的儲備土地，針對儲備土地入庫、管護、臨時利用、出庫（退出）各個環節，該中心一方面狠抓安全管理，多年來未發生一起安全事故；另一方面嚴控入庫出庫安全，在屢創全年土地出讓金新高的同時，未發生一宗因政府原因的閑置土地，一手保安全，一手促經濟，為寧波城市又好又穩發展打下堅實基礎。

一、儲備土地安全管理的意義

（一）安全管理是經濟內循環的必要前提

當前，世界正經歷著百年未有之大變局，中國經濟增長主要依靠國內國際雙循環。雙循化，其實是強化內循化的地位。以內循環為主，內需驅動，這是對上世紀五、六十年代自力更生的升級換擋，是內生型經濟的長遠戰略選擇，是大國發展的必經之路。內循環是以穩定安全為基礎的，長治久安、穩中求進是關鍵。寧波市自然資源整治儲備中心拔高儲備土地安全管理站位，刀刃向內，將該項工作與國家主基調、主旋律聯系起來，切實做好各項安全管理工作。

（二）儲備土地安全管理是儲備機構調控土地市場的重要保障

儲備土地可以理解為在完成地塊內建筑物的拆除工作，補償到位、權屬清晰的情況下，做好供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等配套基礎設施建設，達到入庫標準，入庫管理之后，還沒有納入出讓計劃之前的儲備土地。儲備土地管理包括入庫、管護、臨時利用、出庫（退出）等環節，是串聯式的、有進有出的，短期內保持動態平衡。當儲備土地達到一定數量時，土地儲備機構可以獲得城市土地市場的調控能力，適時“蓄水”或“放水”，起到節拍器的作用。所以，安全管理是儲備土地管理的重中之重，一旦安全出現問題，土地儲備庫蓄水池的作用將蕩然無存。

（三）儲備土地安全管理是寧波市土地儲備工作不斷做大做強的關鍵基礎

經過多年的不懈努力，寧波市土地儲備管理工作“一盤棋”，朝著“大而美”的方向穩步前進。“大”指的是大統籌，市級土地儲備不僅要統籌六個區（如海曙區、江北區、奉化區等）的土地儲備工作，而且要管理市級封閉區塊（如城投、軌道等）的儲備土地。“美”指的是制度化、標準化。針對土地儲備工作全鏈條（土地儲備五年專項規劃-大區塊可行性方案研究-土地儲備三年滾動計劃-年度計劃-掛圖作戰做地管理-入庫審核-儲備土地管理-出庫審核-出讓交地）上每一個子環節制定標準，讓每一個子環節的操作都有制度可依、有規矩可循。儲備土地安全管理就是儲備全鏈條、大統籌背景下的精華和縮影。如果儲備土地出現安全問題，市級儲備“大而美”的未來將無從談起。

二、儲備土地安全管理的做法

（一）儲備土地的入庫和出庫

寧波市儲備土地入庫標準明確，地塊安全入庫。首先，入庫儲備土地必須符合土地利用總體規劃和城市總體規劃（國土空間規劃）。其次，存在土壤污染，尤其是重金屬離子污染的地塊；地下管線排摸不清的地塊；征地補償不到位的地塊；權屬沒有完全核銷的地塊；四至范圍不明晰的地塊；建筑物構筑物沒有拆完的地塊，均不得入庫。

土地安全出庫。入庫儲備土地在完成管線遷移、文物搶救性考古挖掘、礦產壓覆評估、洪澇隱患排查、地質災害風險治理，以及國家安全局關于境內境外競價主體資格的審核、消防等部門對建設條件的論證等出庫前期工作后，達到安全出庫條件。寧波市自然資源整治儲備中心自2018 年落實最嚴格、最安全的出庫標準以來，未發生一宗因政府原因而閑置的土地。

儲備土地的安全入庫、出庫是支撐寧波市順利完成“兩集中、三批次”供地工作的關鍵。2021 年，寧波市自然資源整治儲備中心積極落實自然資源部關于住宅用地供應分類調控的要求，實地踏勘列入集中供應計劃的每一宗地塊；督促各做地主體嚴把凈地關；認真審核入庫出庫20 多項組件；建立出讓“掛圖作戰”倒逼機制；明確每個地塊的主要困難、工作進展和完成時間節點，確保住宅用地年度供應按“兩集中、三批次”要求執行到位。截至2021 年底，已完成兩批次57 宗約241 公頃儲備土地供給，成交出讓金總額533.5 億元。第三批次38 宗地已于2021 年12 月24 日公告，總面積約143 公頃，2022 年1 月18 日集中拍賣并順利成交，成交總出讓金247.6 億元，為寧波市政府穩房價穩地價穩預期，提供充足的土地支撐。

▲寧波市老城區

（二）儲備土地的管護和巡查

儲備土地管護包括管護方式的確定和針對特定管護方式的安全巡查。寧波市自然資源整治儲備中心對入庫儲備土地采取委托管護、自行管護或臨時利用等方式進行管理，其中最為常見的管護方式是根據寧波市政府指令，委托區土地儲備中心或相關街道落實管護責任。巡查制度是對儲備土地安全管理工作的有力保障。該中心派專人對市級儲備土地進行定期巡查，并有效結合市安全生產委員會、市行政綜合執法局的專項督查活動，對市級儲備土地進行橫向到邊、縱向到底的無死角安全檢查，發現隱患及時整改。

近年來，寧波市自然資源整治儲備中心盡心盡力管護好儲備土地，助力安全寧波建設。一是摸清安全風險點。儲備土地主要包括各個時間段入庫面積、位置、形狀均不相同的宗地，針對儲備地塊的不同特點，逐個分析安全問題隱患，梳理出安全風險點，制定防范措施。二是提高安全管理水平。高度重視儲備土地安全管理工作，在每個月中心主任辦公會議上，都將其作為一項重要工作進行研究，明確儲備土地安全管理各階段工作安排。組織開展多種形式的安全管理業務學習，結合主題教育理論學習，開展線下安全培訓。三是加強日常例行巡查。2021 年市本級共開展儲備土地安全巡查81 次，累計約210 人次，巡查過程中發現問題及時督促整改。日常安排專人做好巡查臺賬記錄，做到圖、表、數結合。四是落實專項安全檢查。例如，為保障第二屆中國——中東歐國家博覽會的順利舉辦，該中心組織精干力量參與專班組建和聯絡員工作；制定64 宗地塊“圍擋”整治提升作戰圖；擬定《寧波市自然資源和規劃局關于進一步做好“圍擋”整治提升的工作方案》和《“圍擋”整治提升實地核查工作方案》；分組分階段檢查儲備地塊內部環境及圍擋設施完備情況，共排查入庫儲備地塊39 宗，針對15 宗問題地塊逐塊核查銷號，做到全覆蓋無死角，實現短期大變樣，使得入庫儲備地塊的整體風貌有了實質性提升。牽頭開展了“安全整治百日大會戰”“歲末年初安全檢查”“安全生產月”“迎大慶·保平安”等一系列專項安全檢查活動。五是妥善應對突發事件。針對超強臺風，第一時間開會研究，通知部署全市做地主體及相關責任單位落實防汛抗臺工作，領導帶隊現場檢查儲備土地，確保臺風期間沒有險情發生。六是完善安全工作制度。制定了《寧波市土地儲備安全管理工作體系》，落實安全工作責任，將安全管理成效作為工作績效的一項重要指標。印發了《寧波市國土資源局關于加強和規范儲備土地管理的實施意見（試行）》，從明確管理方式、強化儲備地塊管理，建立臺賬制度、規范儲備土地處置流程，加強監督監管、遏制違法違規行為三方面劃定了儲備土地安全管理邊界。七是建立儲備土地信息化安全管理，將市級儲備土地納入市土地儲備全生命周期管理系統，上圖入庫，實現數據采集、統計分析常態化管理，實現安全管理數字化、系統化。

▲寧波市三江口

（三）儲備土地的臨時利用

合理臨時利用是儲備土地安全管理的特殊方式。充分發揮不同儲備地塊的先天優勢，做到開放共享，群眾獲益。可以開發為文化體育設施，如江北“籠式足球場”廣受歡迎，成為周邊百姓運動健身的好去處；可以開發為臨時停車場，江北臨時利用儲備地塊建成公共停車場5 個，提供公共停車位近1700 個；可以服務于輕軌、道路、公共交通建設，支持城市基礎設施更新；可以改成臨時綠地公園，為居民提供休閑區域。值得注意的是，把短期內不計劃供應的入庫儲備土地用作足球場、公園、停車場等公益性場地，要確保符合安全管理要求。

三、儲備土地安全管理的建議

針對目前儲備土地安全管理現狀，可通過以下幾種方式將安全管理做優做精。

（一）擴大儲備土地基數

寧波市自然資源整治儲備中心既然是法定的儲備土地管理部門，那就要有足夠的儲備土地作底數。建議將市級原封閉管理區塊的儲備土地，甚至是市六區的儲備土地，統一管理，比如市軌道交通、市城投等市級做地主體，奉化、江北等區級做地主體，將儲備土地的盤子盡可能做大。

（二）探索儲備土地滾動利用（處置）模式

樹立儲備土地的滾動利用（處置）就是高質量安全管理的理念，在利用（處置）儲備土地時，建立起納入一批、管護一批、臨時利用一批、處置一批，再納入、再管護、再臨時利用、再處置的滾動利用（處置）模式，拓展儲備土地動態平衡思路，使得儲備土地在滾動利用、滾動處置上提質增效保安全，實現高質量的安全管理。

（三）拓寬思路，解放思想

拓展儲備資產邊界，由儲備土地安全管理適時轉型成儲備自然資源資產安全管理。將森林、礦產、灘涂、濕地甚至是海洋，作為自然資源資產來儲備、管理、運作，將安全管理理念植入進去。納入一批、管護一批、臨時利用一批、處置一批，滾動式利用，在動態中實現全域儲備資產安全管理。

（四）構建全鏈條安全管理制度

在足夠儲備資產底數的情況下，將市本級儲備土地各環節工作經驗應用于全市各類型儲備資產，落實各類型儲備資產的精細化安全管理。完善儲備資產安全問題發現歸集、整改處置、驗收銷號的鏈式處置機制，實現安全隱患發現、整改、總結、提升、回頭看閉環管理。健全儲備資產全生命周期安全管理體系，建立各類儲備資產納入、管護、臨時利用、處置年度計劃管控，厘清各環節安全管理主體責任，確保儲備資產安全管理全覆蓋。