關于玉環市全域土地綜合整治的思考

□玉環市自然資源和規劃局 余 勇

玉環市位于浙江東南沿海、中國黃金海岸線中部，是“七山一水兩分田”的海島縣級市，是人多地少、土地資源緊張的全國百強縣市。2018 年以來，玉環市發布全域土地綜合整治三年行動方案，實施“四大行動六大任務”，合理配置土地資源要素，加強建設用地盤活利用，優化整合生產、生活、生態等“三生”用地空間布局，加快建設生態文明，助推鄉村振興。通過三年行動，玉環市全力推進全域土地綜合整治，申報批準鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程4個，已整體驗收3 個、計劃2022 年12 月份整體驗收1 個；已完成村莊整治523 畝；已完成“二改一還”整治產生補充耕地指標數量指標184畝、水田指標1308 畝、產能指標68.68 萬公斤；已完成城鎮低效用地再開發4900 畝。

一、主要做法和成效

2018 以來，玉環市高度重視全域土地綜合整治工作，主要領導親自抓，分管領導具體抓，以工哺農，工農互補，促進第一二三產業綜合協調發展，創新“全域土地綜合整治+現代化產業集聚區+美麗鄉村建設”發展模式，讓土地成為“聚寶盆”，有力助推鄉村“蝶變”，打造全域土地綜合整治玉環樣本。

（一）堅持領導重視，保障項目有力

組建高規格領導小組，配強工作專班，各司其職，無縫銜接政策處理、項目設計、項目立項、項目施工、項目驗收等具體事宜。圍繞“項目化、清單式、銷號制”工作要求，制作工作流程圖，制定任務時間表，順排工序、倒排進度，實行掛圖作戰、盯表攻堅。每一季度召開一次全域土地綜合整治現場推進會，樹標桿、爭優先、曬成績、促成效、擺問題、謀措施。資金保障優先安排，創新資金多元化，融資方式多手段，做活市場化需求。

（二）堅持全域謀劃，重塑空間規劃

土地整治目標向全域優化整合生產、生活、生態用地空間布局轉變，土地整治要素向山水林田湖草全要素綜合整治方向轉變，土地整治項目規劃向全域整治規劃方向轉變，土地整治實施向區域統籌實施方向轉變。針對區域內產業布局雜亂、各類用地分布零碎等現狀，堅持全域規劃、全域設計、全域整治，實現生產興、生活富、生態美。以低效用地再開發為突破口，“一老一小”整治為手段，產業集聚，產業興旺，抓好萬畝品牌效應。如廢棄鹽場改造提升為干江濱港工業城，按照統一規劃、統一設計、統一建設、統一管理、統一排污的“五統一”要求實施建設，目前已完成工業用地公開出讓3769 畝，入駐企業101 家。全部建成后，該園區將形成以汽摩配和水暖閥門產業為主，兼容藥械包裝、眼鏡零配件等產業的現代化園區，預計可引進規上企業60 家、小微企業220 家，提供就業崗位3 萬個，實現年工業總產值150億元。按照“減量、集聚、整合、提升”的整治思路，推動碎片化存量建設用地連片成塊，使土地利用效益最大化，交通快捷、購物不出村、居住教育有保障，促進農村生活富、日子美。如通過盤活存量建設用地和老舊房屋拆遷復墾，可產生流量指標約2100 多畝，用于新建大麥嶼街道榴榕路、干江鎮南北大道、玉城街道環島幼兒園、大麥嶼街道古順村中心農貿市場、峰陽村村部綜合樓等基礎設施，同時，467 畝用于保障村民建房指標。大力實施農田整治，“消除”零星地塊，夯實保護耕地特別是永久基本農田，確保耕地數量不降低、質量有提升、集中連片度更高。

（三）堅持常態督查，強化政策激勵

將全域土地綜合整治工作列入鄉鎮（街道）年度工作目標考核，分值10 分，為單項考核最高分。通過市委市政府督查室實行每月一次“排名式”通報，市長、分管市領導等多次下鄉實地督察項目情況，重點督察推進緩慢的鄉鎮（街道），明確對連續兩次排名末位的鄉鎮（街道）將在考核中予以扣分，對當年任務未完成的鄉鎮（街道），不予安排下一年度用地指標。同時，按照“政府得空間、政府得指標；群眾得利益、群眾得實惠”的思路，加大政策支持力度，提高資金補助標準，落實專項工作經費，充分讓利于村集體、讓利于民。全面落實“以獎代補”機制，明確通過村莊整治行動獲取的增減掛鉤指標供本村使用的，補助到村的標準為10萬元/畝；調劑使用的，補助到村的標準為40萬元/畝。如干江鎮垟嶺村實施建設用地復墾新增耕地面積33 畝，獎補資金1320 萬元。

二、進一步做好全域土地綜合整治的思考

實施全域土地綜合整治以來，玉環市取得了一定成果、總結了一些經驗、形成了一些方法，仍需進一步做好全域土地綜合整治文章。

（一）全域土地綜合整治要做好“一盤棋”

▲玉環市沙門鎮大力實施農田整治，提升耕地質量。

要開放政策指引、加強規劃引領和深化部門協作。在政策指引方面，堅持把全域土地綜合整治作為助推鄉村振興和推進高質量發展的“牛鼻子”，通過生產、生活、生態空間布局優化，落實最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。在規劃引領方面，編制“多規合一”村莊規劃，明確村莊布局、布點和類型，探索規劃“留白”機制，為建設用地機動指標預留空間。如用于解決農民建房、鄉村公共設施、新產業新業態等急需用地問題。在部門協作方面，以“渠道不亂、用途不變、統籌安排、各計其功”為原則，綜合利用土地資源、整合使用項目資金、統籌安排項目進度，深化部門合作，將有限的土地發揮出無限的效用。同時，堅持以人為本，維護農民合法權益，廣泛聽取農民意見，尊重農民意愿，邀請村干部、鄉賢等全過程參與項目，發揮農民的主動性、積極性。加強宣傳引導，廣泛宣傳實施全域土地綜合整治的重大意義，營造良好的社會輿論氛圍，化解因不了解、不理解、不滿意帶來的實施問題。

（二）全域土地綜合整治要建立“一體系”

一要加強頂層設計，建立土地流轉機制。農業土地所有權、土地使用權、土地承包權等三權分置實施，打破農業土地獨立化、分散化、碎片化的界線，整治成規?；⑦B片化、集中化的現代化美麗田園。村集體收回土地流轉經營權，統一承包于種糧大戶，實施土地流轉，實現村集體、村民和種糧大戶“三贏”局面。二要規范項目管理，建立項目補助機制。提升項目設計水平，保障項目建設質量，規范項目標準化管理，做到項目設計、施工和監理等單位有資質，按土地整治要求設計，按設計圖紙施工，按設計質量監理，按項目規范程序變更，按土地整治標準驗收，按系統要求報自然資源部備案，并加強項目后期管護。貫徹落實“政府得空間、群眾得利益”的原則，實施項目標準化獎補，確實保障項目實施資金、項目后期管護資金、農民合理利益。三要做好項目效益分配，健全土地管理長效機制。按照“誰實施、誰受益”的原則，建立市、鄉、村三級聯動項目成果效益分配制度，充分調動鄉鎮（街道）、村集體（社區）的積極性、意愿性。通盤統籌考慮項目立項、實施、驗收、后期管護等一系列措施，建立相應管理機制，健全土地管理長效化。